北京城市垃圾分類(lèi)政策的實(shí)踐及路徑探究

王瀠萱

摘要：文章首先分析了北京“兩網(wǎng)融合”收運(yùn)模式的現(xiàn)狀，指出了該運(yùn)行模式的優(yōu)勢(shì)和存在問(wèn)題，并就垃圾分類(lèi)政策實(shí)施的可行性路徑進(jìn)行了探討，提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：垃圾分類(lèi);兩網(wǎng)融合;路徑選擇

國(guó)家“十三五”規(guī)劃綱要中，提到要解決好人民群眾普遍關(guān)心的突出問(wèn)題，普遍推行垃圾分類(lèi)制度便列其中。建立這個(gè)制度的最終目的，是實(shí)現(xiàn)垃圾的減量化、資源化和無(wú)害化處理。北京市人民政府辦公廳在2017年3月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)垃圾分類(lèi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》將垃圾分類(lèi)作為當(dāng)前城市管理中的重要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)要以減量化、資源化、無(wú)害化為目標(biāo)，強(qiáng)化政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜，加快建立分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理的垃圾分類(lèi)管理系統(tǒng)，以提高垃圾分類(lèi)制度覆蓋范圍，提升首都環(huán)境建設(shè)管理水平。《意見(jiàn)》還強(qiáng)調(diào)，要加快推動(dòng)垃圾收運(yùn)網(wǎng)和廢舊物資回收網(wǎng)的合并回收模式，即“兩網(wǎng)融合”。推動(dòng)垃圾分類(lèi)和再生資源回收的“兩網(wǎng)融合”是當(dāng)前垃圾分類(lèi)的必由路徑。

一、城市生活垃圾與“兩網(wǎng)融合”的內(nèi)涵

城市生活垃圾，是指城市居民日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動(dòng)中產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為生活垃圾的固體廢物。城市生活垃圾一般包括來(lái)自于小區(qū)、企事業(yè)辦公單位、商業(yè)中心、街道以及工業(yè)區(qū)等地點(diǎn)的生活垃圾。生活垃圾一般可分為四大類(lèi)：可回收垃圾、餐廚垃圾、有害垃圾和其它垃圾。常用的垃圾方法主要有綜合利用、填埋、焚燒和堆肥等。與廢舊物資可以“兩網(wǎng)合一”的垃圾，其來(lái)源主要為同時(shí)產(chǎn)生大量生活垃圾和廢棄物資的居民小區(qū)、商業(yè)中心及辦公樓等。

關(guān)于“兩網(wǎng)融合”模式，研究的重點(diǎn)主要是生活垃圾的種類(lèi)、利用方式、產(chǎn)業(yè)鏈以及回收方式這四個(gè)大方向。“兩網(wǎng)融合”概念中的兩網(wǎng)，指的是垃圾收運(yùn)網(wǎng)和廢舊物資回收網(wǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的垃圾回收體系是將這兩個(gè)部分進(jìn)行分別處理。現(xiàn)在提出將垃圾的收運(yùn)和廢舊物資的回收兩個(gè)回收網(wǎng)絡(luò)合并一起，也是基于對(duì)我國(guó)目前實(shí)際情況的考慮。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和人民生活水平的提高，生活垃圾中可利用可回收的成分如廢紙、廢塑料等越來(lái)越多，生活垃圾的成分也發(fā)生了很大變化;可回收利用的廢棄物資也越來(lái)越豐富，資源化技術(shù)水平也在不斷的創(chuàng)新與發(fā)展。生活垃圾與廢舊物資之間的界限越來(lái)越模糊，越來(lái)越傾向于融合和統(tǒng)一。

二、北京兩網(wǎng)收運(yùn)的現(xiàn)狀分析

從近7年北京市總體生活垃圾生產(chǎn)量的相關(guān)數(shù)據(jù)情況來(lái)看，如表1所示，隨著北京市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口的增長(zhǎng)，北京城市生活垃圾由2011年634.4萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2017年的924.8萬(wàn)噸，增長(zhǎng)量為290.4萬(wàn)噸，增長(zhǎng)率為45.7%，年平均增長(zhǎng)率超過(guò)5%;2011年日均垃圾產(chǎn)生量由1.74萬(wàn)噸增長(zhǎng)到2017年2.53萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了0.79萬(wàn)噸，年平均增長(zhǎng)率5%以上。垃圾圍城的危機(jī)日益嚴(yán)重，垃圾的收運(yùn)體系面臨著急需解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）北京目前垃圾收運(yùn)體系的概況

北京市的環(huán)衛(wèi)主管部門(mén)為北京市城市管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)北京市城市日常運(yùn)行的組織管理和監(jiān)督檢查工作，承擔(dān)生活垃圾的清掃、收集、貯存、運(yùn)輸、處置和再生資源的回收利用等監(jiān)督管理責(zé)任。而“再生資源回收利用管理”的職能于2016年從市商務(wù)委劃轉(zhuǎn)到市城管委，具體執(zhí)行單位尚未確定。目前北京市生活垃圾收集有兩種方式，即混合收集和分類(lèi)收集。其中混合收集是當(dāng)前生活垃圾收集的主要方式，約占工作量的80%以上。

（二）垃圾處理的相關(guān)政策

國(guó)家發(fā)改委在2007年2月全國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革工作會(huì)議上就已經(jīng)指出，中國(guó)將通過(guò)動(dòng)用價(jià)格杠桿的方式促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的落實(shí)。按照誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則，規(guī)定所有地級(jí)城市包括北京，都要在規(guī)定期限內(nèi)收繳垃圾處理費(fèi)。

在2015年6月，財(cái)政部、稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)了《資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)增值稅優(yōu)惠目錄》的通知，該政策主要是增加了對(duì)再生資源類(lèi)的稅收優(yōu)惠。在2016年5月，在《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見(jiàn)》中，將市政市容管委職責(zé)和再生資源回收管理職責(zé)合并，明確主管部門(mén)，這有利于更好地推進(jìn)生活垃圾收運(yùn)網(wǎng)與再生資源回收網(wǎng)合二為一。2017年6月，發(fā)改委、住建部發(fā)布了《垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度方案（征求意見(jiàn)稿）》，確定到2020年底，重點(diǎn)城市生活垃圾得到有效分類(lèi)，垃圾分類(lèi)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度體系基本建立，生活垃圾減量化、無(wú)害化、資源化和產(chǎn)業(yè)化體系基本形成，初步形成可復(fù)制、可推廣、公眾基本接受的生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)典型模式。

2017年8月最新出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)和再生資源回收“兩網(wǎng)融合”試點(diǎn)工作的通知》，探索“管理、作業(yè)、執(zhí)法”各環(huán)節(jié)有效銜接體系，總結(jié)形成了一套“運(yùn)行有效，可以復(fù)制”的“兩網(wǎng)融合”管理模式，推動(dòng)了“兩網(wǎng)融合”工作。

三、兩網(wǎng)收運(yùn)體系的現(xiàn)存問(wèn)題

（一）收集的歷史遺留問(wèn)題

由于歷史原因，垃圾收運(yùn)和廢舊物資收運(yùn)是由兩個(gè)部門(mén)牽頭實(shí)施的一系列活動(dòng)。在工作流程和地理位置上，兩個(gè)體系都有類(lèi)似的重疊和交叉，大大降低了行政效率，造成了公共資源的浪費(fèi)。城市的廢舊物資和垃圾管理，主要包括有兩部分：一部分是由當(dāng)?shù)卣蚱髽I(yè)進(jìn)行垃圾的收集和運(yùn)輸，而另一部分是以拾荒者為主，特點(diǎn)是數(shù)量巨大。

目前，北京市雖然也變成同一部門(mén)管理，但許多居民居住在高樓公寓很難監(jiān)管個(gè)人行為，也無(wú)法收取垃圾處理費(fèi)用，促進(jìn)居民合理分類(lèi)。此外，拾荒者的無(wú)序參與也對(duì)垃圾的收集管理造成了很多阻礙。

（二）回收的再生資源種類(lèi)受制于末端的處理企業(yè)

廢舊商品回收主要通過(guò)買(mǎi)賣(mài)的方式賺取差價(jià)實(shí)現(xiàn)盈利。從業(yè)人員由于考慮到自負(fù)盈虧以及獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性，只有能夠獲利的廢舊商品對(duì)于他們來(lái)說(shuō)才具有回收的價(jià)值。目前以回收廢塑料為主，其他種類(lèi)的廢物由于缺乏下游和終端的處理企業(yè)，導(dǎo)致了廢舊物資的回收類(lèi)別不夠全面，回收率并不是很高。

（三）政府管理仍陷掣肘困境

政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)包括行政手段與經(jīng)濟(jì)手段。政府放開(kāi)了對(duì)再生資源行業(yè)的干預(yù)，目的是激發(fā)市場(chǎng)活力、以提高垃圾的回收處理效率。但就目前來(lái)看，政府在管理中行政干預(yù)仍缺乏相關(guān)的法律依據(jù)，經(jīng)濟(jì)手段如財(cái)政補(bǔ)貼等，雖然可以解決外部性問(wèn)題，催化行業(yè)內(nèi)的“優(yōu)勝劣汰”，但也或多或少違背了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平性原則，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，仍不利于行業(yè)健康發(fā)展。

（四）價(jià)格機(jī)制在某些情況下失靈

正常情況下，廢舊物資回收量與小區(qū)的檔次呈負(fù)相關(guān)：小區(qū)越高檔，居民出售廢品的積極性就越低。近幾年，國(guó)內(nèi)越來(lái)越多的相關(guān)行業(yè)的從業(yè)者正考慮換行，導(dǎo)致回收力量不穩(wěn)定。在市場(chǎng)的資源配置出現(xiàn)問(wèn)題、廢舊物資回收又有較強(qiáng)的外部性的情況下，就需要政府出面進(jìn)行干預(yù)，防止出現(xiàn)市場(chǎng)失靈的情況。

四、解決路徑——“兩網(wǎng)融合”的收運(yùn)模式

“兩網(wǎng)融合”的收運(yùn)模式具有一定的優(yōu)勢(shì)：一方面它把再生資源和生活垃圾網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了有機(jī)的結(jié)合，貫穿于點(diǎn)、線、面。換句話說(shuō)，就是將生活垃圾的投放收集、中轉(zhuǎn)和末端處理合并在整條流程線之中。另一方面，“兩網(wǎng)融合”是實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的前提和基礎(chǔ)。將垃圾和廢舊物資網(wǎng)融合，將廢舊物資也納入分類(lèi)體系中，這樣一來(lái)，前端可以實(shí)現(xiàn)對(duì)分類(lèi)投放和收集的全面管理;中端可以實(shí)現(xiàn)分類(lèi)轉(zhuǎn)運(yùn)，節(jié)約物流成本;末端的處理量也會(huì)因此大大減少，并且大大提高了技術(shù)應(yīng)用的效率。

建立北京廢舊物資與生活垃圾收運(yùn)體系融合的過(guò)程，不應(yīng)試圖建立一個(gè)一蹴而就的體系，而應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)與北京市城市發(fā)展進(jìn)程相適應(yīng)的體系。具體來(lái)說(shuō)，至少應(yīng)與北京的廢棄物的成分、廢棄物處理的技術(shù)水平和居民的環(huán)保分類(lèi)意識(shí)等相適應(yīng)。同時(shí)，逐漸引導(dǎo)北京市居民和相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行垃圾的前端簡(jiǎn)單分類(lèi)，最終形成“兩網(wǎng)融合”的模式。針對(duì)北京市正在落實(shí)的“兩網(wǎng)融合”，提出如下幾點(diǎn)建議：“兩網(wǎng)融合”回收廢舊物資的源頭主要為同時(shí)產(chǎn)生大量生活垃圾和廢棄物資的居民小區(qū)、商業(yè)中心及辦公樓等，要列為重點(diǎn)治理對(duì)象;重新設(shè)計(jì)前端的垃圾收集，并配套相應(yīng)的分類(lèi)垃圾車(chē)來(lái)收集運(yùn)輸;要先進(jìn)行試點(diǎn)，再逐步推廣;提高末端處理技術(shù)，再逐步建設(shè)相應(yīng)的分揀中心及處理設(shè)施，形成完善的收運(yùn)系統(tǒng);加強(qiáng)立法監(jiān)管，對(duì)于非正規(guī)渠道回收廢舊物資的人員進(jìn)行立法管制和規(guī)范。

五、展望

未來(lái)，還應(yīng)該圍繞貫徹落實(shí)《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》，建立完善垃圾分類(lèi)管理配套制度，為普遍推行垃圾分類(lèi)制度奠定法治基礎(chǔ)。同時(shí)健全垃圾分類(lèi)管理體制，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和督查考核，夯實(shí)垃圾源頭減量和資源化利用政策基礎(chǔ)，制定完善垃圾分類(lèi)工作鼓勵(lì)政策。探索垃圾樓、轉(zhuǎn)運(yùn)站的升級(jí)改造，以實(shí)現(xiàn)再生資源和各類(lèi)垃圾分類(lèi)收集、計(jì)量、分揀，健全垃圾分類(lèi)和再生資源的回收網(wǎng)絡(luò)。支持和鼓勵(lì)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化企業(yè)和社會(huì)組織積極參與到垃圾分類(lèi)和再生資源回收的“兩網(wǎng)融合”的工作中，以實(shí)現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無(wú)害化處理的最終目標(biāo)。

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（作者單位：北京化工大學(xué)）