法律援助資格審查制度分析

董紫玲 賓光涵

摘要：法律援助資格審查制度，是每一個法律援助的申請人所必須跨過的一道門檻，它在整個法律援助制度中發揮著濾網的作用，它的設計科學與否將直接制約著法律援助社會價值的體現。然而，我國現行的法律援助資格審查制度在實施過程中，仍存在的審查標準僵化，審查主體單一，審查程序不嚴格，審查責任模糊等問題，需要通過放寬經濟困難審查標準、促進審查主體多元化、嚴格審查程序、明確審查主體和證明責任關系來完善法律援助資格審查制度，來進一步彰顯法律援助制度維護弱勢群體合法權益、促進社會公平正義、推動社會和諧的積極效用。

關鍵詞：法律援助;審查標準;審查程序;審查主體;審查責任

一、法律援助資格審查制度實施現狀

現行的《法律援助條例》 并未對法律援助資格審查制度有一個明確的概念。法律援助資格審查制度，從狹義的角度講，是指法律援助機構對申請人為獲得法律援助而向法律援助機構提交的證明其具有申請法律援助資格的各種證據資料的審查過程;從廣義的角度講，法律援助資格審查制度還應包括對法律援助機構對該證明資料進行審查和認定的行為和責任規范。

（一）法律援助資格審查與經濟困難的關系

法律援助是帶有國家意志性的、由司法部組織實施的、由各地職業律師無償為經濟困難公民和特殊案件當事人提供的法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務的一項帶有社會福利性質的制度。法律援助資格審查制度能否發揮好法律援助的濾網的作用，取決于其實施標準是否科學、實施機構是否健全、實施程序是否完善和審查責任是否明確。

談及法律援助資格審查必然涉及到另一項概念，即經濟困難。法律援助資格審查和經濟困難在法律援助的范疇內應當是一對聯系十分緊密的概念。

相較于經濟困難標準從個人經濟收入方面劃定法律援助的對象范圍，法律援助資格審查制度更傾向于系統的從法律層面系統規范了符合經濟因難標準的公民獲得法律援助的申請權利。關于經濟困難標準，《法律援助條例》已作出較為明確規定，但對法律援助資格的審查程序、審查機構與證明機構之間的關系等，無論在立法領域還是理論領域都鮮有涉及，《法律援助條例》雖對法律援助資格審查主體做出了明確規定，但是在實踐中法律援助資格的審查制度卻遭遇到了實施上的困難，現本人在《法律援助條例》設計和現實做對比的基礎上，就進一步完善和改進法律援助經濟因難證明制度提出以下思考。

（二）主要影響法律援助資格審查制度實施的要素

1. 審查標準

審查標準是明晰法律援助服務覆蓋面的主要依據，而“經濟困難”是確定申請法律援助資格的關鍵影響因素，直接決定了申請人能否獲得法律援助服務。

從法律援助制度設立宗旨分析，以“經濟困難”為法律援助資格審查的主要標準有其必要性。法律援助制度是以使經濟困難的公民能夠無償享受到較為優質的法律服務為目地。但是，政府對法律援助的資源永遠是有限的，政府提供的法律援助資金不可能使所有人及其所有法律事項都能獲得免費的法律服務。各國似乎都在是以“經濟困難”為基石，然后通過在基石上“添磚加瓦”的方式來修葺法律援助制度這項工程，確定“經濟困難”的標準。那么我國政府是如何來確定經濟困難標準的呢？

根據我國《法律援助條例》第二章的對法律援助范圍規定依然可以看出，“經濟困難 ” 是確定法律援助資格的關鍵條件。《法律援助條例》第二章第十條及第十一條對于自述法律援助案件申請法律援助的條件限定為：“因經濟困難而沒有委托代理人的人”。《法律援助條例》第十二條對于公訴案件申請法律援助做出了規定，“因經濟困難或其他原因沒有委托代理人的可以申請法律援助”。通過以上分析可以看出，無論是公訴援助案件還是自述援助案件，“經濟困難”都是確定申請人資格的關鍵因素。

2. 審查程序

審查程序是指法律援助機構對申請人按照一定的規則和方法對遞交的材料予以審查的過程。根據《法律援助條例》第十七條規定，從材料的內容上分析，申請人的申請程序主要為遞交身份證明材料、經濟困難證明材料、案件相關材料;從材料獲取方式分析，認定法律援助資格材料可分為兩大類：申請人主動提供的有關證明和法律援助機構調查取得的證據。其中申請人提供的有關證據又包括本人就自身的經濟情況所作的說明和從相關機構取得的證明兩類。由此可知，審查主要集中在申請人身份事實審查和經濟困難材料方面。

雖然我國現行《法律援助條例》對于審查對象已做出說明，但是該如何對申請人遞交的材料進行審查卻沒有多做規定，對于審查期限和審查方式規定均無涉足。《法律援助條例》十八條對于審查可能遇到的情況做出的三種假設：第一、在初步確定申請人達到申請標準，但相關材料遞交不全時，法律援助機構可以要求申請人做出必要的補充或者說明;第二、在不確定申請人是否達到申請標準的情況下，由法律援助機構向有關機關、單位查證;第三、在確定申請人不具有申請資格的情況下，應當書面通知申請人理由。但是實踐中，現實遠比理論設定的要復雜。

3. 審查主體

在法律層面，對申請人的援助資格予以審查的義務主體是法律援助機構。 《法律援助條例》明確指出法律援助機構負責受理、審查法律援助申請，指派或者安排人員為符合本條例規定的公民提供法律援助。

在現實中，法律援助機構不僅承擔著資格審查、分派案件、監督案件辦理質量的任務，更起著承辦法律援助案件的主要任務。所以，在整個法律援助制度中，法律援助機構不僅是參與者，更是管理與監督者。我國《法律援助條例》對于法律援助性質并沒有做明確規定，對于其職能規定散見于全文，并無專條法律規定。

審查主體的單一既是制約我國法律援助覆蓋面增長的主要因素，也是影響法律援助制度辦案質量的主要原因。法律援助資格審查是法律援助機構留給申請人的第一印象，如果法律援助機構人員因工作量大而對申請人的審查資料有所疏忽或對申請人有所怠慢，那么久而久之群眾就會對法律援助制度失去信心。

二、法律援助資格審查制度實施困境

（一）審查標準僵化

根據我國法律援助相關法律規定可知，評定申請人資格的唯一依據就是經濟狀況，但是在實踐中，想要合適而又準確的去評定一個人的實際經濟狀況又是十分復雜的。例如，某些人雖然沒有穩定的收入且年齡在70歲以上，但是他早年的積累足以支持他負擔一個成熟律師的費用。而另一些人雖然年輕力壯且有穩定的收入，但是家庭必要支出數額大，家庭經濟積累幾乎為零，這些狀況都表明他無法負擔一個優秀的律師的服務費用。面臨這樣的狀況我們的法律到底該怎樣選擇呢？答案是傾向于能夠獨立承擔律師費用的老人。由此可以看出，現行的法律援助經濟困難標準將大量打不起官司的低收入人群排除在外，無疑會使一部分需要得到法律援助的人無法接受到法律援助的幫助。法律援助的經濟困難標準，既要考慮公民的法律援助需要，使之能體現國家對公民基本權利的切實保障，又要兼顧我國社會的各層面的發展實況。例如：近年來，我國人口流動頻繁，對于外來人口和少數民族均采用當地經濟困難標準難免有失公平。

《法律援助條例》對受援人員的范圍限于“吃低保”的家庭成員，也就是本市每月每人經濟所得近300元，處在最低生活保障線以下的人群。而且，他們申請受援范圍劃定在6種事項。 這樣的條件設定將受援人群的客觀標準限定嚴格，沒有給基層法律援助機構一定的自由評判的權利，顯然具有一定局限性，而法律援助機構工作人員也僅依照法律的規定審查申請人的申請，因此許多不符合審查標準但實際需要法律援助支援的申請人被排除在外，這顯然是不符合法律援助精神的。

（二）審查程序不嚴格

審查程序的嚴謹和科學與否不僅直接關系法律援助資格審查制度效力的發揮，更間接的影響到法律權威性。法律制度作為人類思維的產物，其邏輯體系架構應當具有預見性，不僅僅是現實社會的生動再現。法律援助資格審查程序的設定應當體現人類思維的創造性。如果法律不對審查時間和審查的規則做出具體限制會導致司法成本的增加，降低法律援助申請效率。

在經濟困難證明審查的程序和標準上缺乏科學系統的操作規范，將會直接影響了法律援助案件指派公信力。 在實踐中，法律援助資格審查制度中仍會出現的一些立法者所難以預知的問題，如“農村居民最低生活保障金領取證”是證明申請人經濟困難的唯一證明還是主要證明？如果是唯一證明則可以直接指派案件，如果是主要證明，那么，是否還需要申請人提交其他證明或查證其他證明？這些細致的問題雖然很難引起立法者的關注，但是對于基層法律援助工作人員來說卻是日常面臨的難題。

（三）審查主體趨于單一

誰應是法律援助資格審查的主體？毋唐置疑，當然是法律援助機構，但在法律援助機構之外，還有哪些組織和單位應當成為法律援助資格審查的主體呢？或者說應該有哪些組織和單位可以成為審查法律援助的適格主體？實踐中的做法，是將基層村（居）民委員會、鄉鎮（街辦）人民政府作為出證單位，也有的地方將民政部門、殘聯、工會及勞動和社會保障部門作為審查單位。

法律援助機構的編制是受到國家限制的，但是其工作內容卻是沒有限制的，資格審查、分派案件、監督案件辦理質量，承辦法律援助案件等工作內容幾乎涵蓋了整個地區法律援助案件辦理的全過程。繁重的工作任務極有可能會迫使基層法律援助工作人員少接、拒接法律援助申請案件，來完成上級部門的質量監督考核。法律援助資格門口的提高無疑是對申請法律援助群體的直接利益傷害。

三、完善法律援助資格審查制度的對策

（一）放寬審查標準

我認為當前的法律援助制度經濟困難審查標準應當將審查重點從純粹意義上的“窮人”轉移到是否打的起官司上來。在降低審查標準的同時，給予審查人員一定的自由裁量權，實事求是，結合地方經濟發展狀況審查申請人是否適格， 這樣可以擴大法律援助的受援范圍，實現法律援助的制度價值。

降低門檻，將公民申請法律援助經濟困難標準調整為城鄉居民最低生活保障標準的2倍，并逐步過渡到低收入標準或最低工資標準。簡化審查程序，對70歲以上老年人或者患有重大疾病的老年人、無固定生活來源的殘疾人、軍人軍屬等特定群體，以及見義勇為人員或者近親屬因見義勇為行為權益受損需要維權的，免除經濟困難審查。精準扶貧政策“一本通”等有關證明材料，可以認定為經濟困難證明。進一步放寬經濟困難審查標準，適度放寬免予經濟困難審查對象和事項范圍，使法律援助惠及更多困難群眾。

（二）嚴格審查程序

我國《法律援助條例》中關于法律援助申請審查程序的三種情況設定，已經不能滿足實際情況的需要。法律援助資格審查制度如要適應更加復雜的現實情況變化，需要通過上級立法來直接確定法律援助資格審查的具體規則和時間限制，或者由地方立法機關根據本區域的實際情況來規定法律援助資格審查的限制性條件。同時，還可以引入網絡監督程序，就是通過網絡信心公開來監督法律援助資格審查程序上公平與公正。網絡信息工具可被用于法律援助評估審查的各個階段當中，運用民主的手段，公開的方式來促進程序的嚴謹。

（三）審查主體多元化

法律意義上的單一審查主體制容易誘使法律援助機構工作人員提高審查門檻以減少工作量的違法現象。應當構建多元化的審查主體制，將法律援助資格審查的權利分給更了解當事人情況的其他民政部門。

在實踐中，與申請人聯系比較緊密的主要包括上述幾類主體：居民委員會或村民委員會、鄉鎮人民政府或街道辦事處、民政部門、殘聯、工會組織、勞動和社會保障部門等政府職能部門。以上主體不僅對申請人的實際情況比較熟悉更與法律援助機構存在其他方面的聯系。通過法律援助機構與政府職能部門相互協調協作的方式來緩解審查主題的壓力，不僅具有科學性，更具有可行性。比如一個患有精神疾病的殘疾人，他在日常生活中與之最密切的部門極有可能是當地的殘聯部門，那么，當他向當地的法律援助機構申請法律援助服務時，就可直接持殘聯部門出具的精神殘疾證明材料向法律援助機構提出申請。

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（作者單位：江西理工大學）