淺談“三塊地”改革下房地產(chǎn)估價行業(yè)和機構(gòu)的發(fā)展

石春艷 張小燕

【摘要】“三塊地”改革有利于促進(jìn)農(nóng)村和城市土地制度的完善，也有利于城鄉(xiāng)土地和住房市場的統(tǒng)一和整體建設(shè)。在簡述“三塊地”改革試點形成、發(fā)展及主要成效的基礎(chǔ)上，分析了集體土地及房屋的評估現(xiàn)狀及不足，同時結(jié)合房地產(chǎn)估價行業(yè)及機構(gòu)的轉(zhuǎn)型需求，淺談了“三塊地”改革下房地產(chǎn)估價行業(yè)和機構(gòu)的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】“三塊地”改革;集體土地及房屋評估;房地產(chǎn)估價行業(yè);房地產(chǎn)估價機構(gòu)

土地制度是國家的基礎(chǔ)性制度，城鄉(xiāng)二元土地制度已難以適應(yīng)新形勢下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，土地產(chǎn)權(quán)定位不清晰、土地征收機制和管理制度不完善、土地流轉(zhuǎn)機制不健全等問題日益凸顯[1]。十八屆三中全會以來，中央和地方積極推動農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革（以下簡稱“三塊地”改革）試點工作;黨的十九大報告提出：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深化農(nóng)村土地制度改革，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。農(nóng)村土地制度改革離不開集體土地和房屋的確權(quán)和價格顯化，也給房地產(chǎn)估價行業(yè)和機構(gòu)帶來了機遇和挑戰(zhàn)。

1、“三塊地”改革試點基本情況和主要成效

正值建國70周年之際，70年的建國史也是70年的改革史，70年的改革成就了一個面貌全新的中國特色社會主義現(xiàn)代化強國，其中最重要的改革經(jīng)驗就是先試點形成政策再上升到法律，保證方案的可行性。“三塊地”改革試點正是在頂層設(shè)計與法律保障的前提下進(jìn)行的，涉及農(nóng)用地、集體建設(shè)用地和宅基地，涵蓋發(fā)達(dá)農(nóng)區(qū)、城市化區(qū)域和傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，各試點形成的制度安排對相關(guān)法律的修改產(chǎn)生重要影響[2]。

1.1“三塊地”改革試點形成階段

2013年11月12日中共十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。2015 年 1 月由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確了堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。2015年2月27日第十二屆全國人大常務(wù)委員會第十三次會議通過的《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，允許試點縣級行政區(qū)域暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）等有關(guān)法律關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)不得出讓的規(guī)定，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對宅基地實行自愿有償?shù)耐顺觥⑥D(zhuǎn)讓機制，授權(quán)期限截至2017年12月31日，對實踐證明可行的，修改完善有關(guān)法律，對實踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地制度改革正式進(jìn)入試點階段[3]。

1.2“三塊地”改革試點發(fā)展階段

2015年6月，原國土資源部會同中央農(nóng)辦、發(fā)展改革委、財政部、原農(nóng)業(yè)部等相關(guān)部門，逐一研究批復(fù)試點地區(qū)實施方案，一個試點地區(qū)只開展一項試點，其中集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點各15個，土地征收制度改革試點3個。2016年9月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將土地征收制度改革和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區(qū)）。2017年11月，原中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區(qū)）。為了進(jìn)一步深入推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度改革試點，更好地總結(jié)試點經(jīng)驗，并做好試點工作和《土地管理法》修改工作的銜接，2017年11月4日第十二屆全國人大常務(wù)委員會第三十次會議授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長至2018年12月31日，2018年12月29日第十三屆全國人大常務(wù)委員會第七次會議再次授權(quán)在試點地區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的期限延長至2019年12月31日。試點過程中，黨中央、國務(wù)院出臺一系列重要文件，特別是每年的中央1號文件對農(nóng)村土地制度改革三項試點工作提出新任務(wù)、明確新要求。

1.3“三塊地”改革試點主要成效

截至2018年12月23日，33個試點縣（市、區(qū)）已按新辦法實施征地1275宗、18萬畝 ;集體經(jīng)營性建設(shè)用地已入市地塊1萬余宗，面積9萬余畝，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝，辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬宗、111億元[4]。“三塊地”改革試點工作有效推動了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)、增強了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障能力、增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)收入、提升了農(nóng)村土地利用和治理水平[5]。

從制度建設(shè)來看，土地征收制度方面，明確了六種情形需要用地的可以征收集體土地，進(jìn)一步提高征收補償標(biāo)準(zhǔn);集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面，允許工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性集體建設(shè)用地直接出讓、出租等，集體建設(shè)用地用途按照法定規(guī)劃用途設(shè)定、最高年限等參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行;宅基地管理制度方面，下放使用存量宅基地審批權(quán)，鼓勵進(jìn)城落戶農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。以上三方面改革經(jīng)驗及建議已在《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案（草案）中體現(xiàn)，且在2019年8月26日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十二次會議中審議通過，標(biāo)志著我國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場框架基本形成，在土地制度改革的道路上又邁出了巨大的一步，有利于推動土地供應(yīng)制度變革，促進(jìn)城鄉(xiāng)人口要素流動，進(jìn)而對城鄉(xiāng)土地和住房市場統(tǒng)一、健康、穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2、集體土地及房屋評估現(xiàn)狀

2.1城鄉(xiāng)房地產(chǎn)價格體系差距較大

城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地和住房市場離不開統(tǒng)一的城鄉(xiāng)房地產(chǎn)價格體系構(gòu)建[6]。城鄉(xiāng)二元土地制度下，國有土地實行所有權(quán)和使用權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度，城市土地和住房市場發(fā)育已較為成熟，以基準(zhǔn)地價、標(biāo)定地價、交易底價、成交地價等為主體的國有土地地價體系已相對完善;集體土地實行以土地家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，《土地管理法》規(guī)定集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，《憲法》規(guī)定為了公共利益的需要國家可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償，從法律層面規(guī)定了農(nóng)村與城市土地分屬不同的法律約束，農(nóng)村集體土地權(quán)能受到全面的限制，集體土地和住房市場也受到了極大的擠壓，土地和住房市場化水平、房地產(chǎn)價格體系更是無從談起。

2.2集體土地地價體系初步構(gòu)建

為深入貫徹落實黨的十九大精神，不斷完善土地要素市場化配置和資產(chǎn)管理體制，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，《國土資源部辦公廳關(guān)于加強公示地價體系建設(shè)和管理有關(guān)問題的通知》（國土資廳發(fā)〔2017〕27號）明確要求完善農(nóng)用地和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價，有條件的地區(qū)可同步建立農(nóng)村集體建設(shè)用地標(biāo)定地價體系。《自然資源部辦公廳關(guān)于部署開展2018年城鄉(xiāng)地價調(diào)查與監(jiān)測工作的通知》（自然資辦發(fā)[2018]10號）明確提出，推進(jìn)城鄉(xiāng)地價一體化建設(shè)的重要工作之一即為在各省選取2個設(shè)區(qū)市開展農(nóng)用地和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價制訂試點工作，無錫市和常州市作為江蘇省的試點城市，已先后完成農(nóng)用地和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價成果的制定。自此，農(nóng)用地和集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價評估工作正式拉開序幕，為建立集體土地地價體系、完善集體房地產(chǎn)價格體系奠定基礎(chǔ)。

2.3集體土地及房屋評估存在的問題

由于集體土地和住房市場化水平不足、房地產(chǎn)價格體系欠缺，集體土地及房屋評估時問題和困難諸多，主要包括：

2.3.1權(quán)利不清晰

集體土地及房屋流轉(zhuǎn)實際是集體土地及房屋權(quán)利的流轉(zhuǎn)，因此確權(quán)是流轉(zhuǎn)的前提，也是評估工作中最為關(guān)鍵的步驟。由于集體土地產(chǎn)權(quán)主體不清、城市化過程中集體土地閑置等原因，集體土地和房屋權(quán)利登記存在權(quán)利主體雜亂、遺漏登記、錯誤登記等問題，而物權(quán)法規(guī)定不動產(chǎn)物權(quán)自登記時發(fā)生效力，集體土地及房屋評估工作將明顯存在權(quán)利不清晰問題，給評估工作帶來極大的困難。

2.3.2法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范匱乏

國有土地和住房市場多年的發(fā)育使得國有土地及房屋評估有著較為完善的法律配套、技術(shù)規(guī)范，而集體土地和房屋評估的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范則極為匱乏。法律法規(guī)方面，僅有2019年8月剛剛審議通過的《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》修正案，相關(guān)實施細(xì)則、各級政府和部門相關(guān)法律法規(guī)和實施細(xì)則尚未制定出臺。技術(shù)規(guī)范方面，已有的《城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程》（GB/T18508-2014）、《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》（GB/T18507-2014）、《房地產(chǎn)估價規(guī)范》（GB/T50291-2015）等評估技術(shù)規(guī)范主要側(cè)重于國有土地和房屋，集體土地和房屋評估技術(shù)規(guī)范僅局限于《農(nóng)用地估價規(guī)程》（GBT28406-2012），集體建設(shè)用地和房屋尚無評估技術(shù)規(guī)范可依。

2.3.3評估資料難以收集

現(xiàn)行集體土地和住房市場相對窄小，集體土地和房屋交易案例、相關(guān)評估數(shù)據(jù)較少，且大量的交易案例屬于私下交易，不屬于正常化、公開化的交易行為，缺乏客觀實例可用，這造成了在實際估價時沒有足夠的租售案例可用于比較驗證，市場法、剩余法、收益法難以應(yīng)用，也難以評估出適應(yīng)市場要求的價格[7，8]。從價格的成本角度來看，國有土地和房屋的成本價格一般根據(jù)各級政府和部門出臺的相關(guān)文件來確定，而集體土地和房屋，尤其是集體房屋，各級政府和部門尚未全面出臺相關(guān)成本價格文件，在具體評估時，一般就近參照國有土地和房屋成本價格標(biāo)準(zhǔn)確定，由于國有、集體的土地和房屋在利用方式、利用強度等方面存在差異，直接參照國有土地和房屋成本價格標(biāo)準(zhǔn)確定的集體土地和房屋價格仍無法真實準(zhǔn)確反映其實際價值。

3、“三塊地”改革下房地產(chǎn)估價行業(yè)的發(fā)展

“三塊地”改革下集體土地及房屋的評估現(xiàn)狀對房地產(chǎn)估價行業(yè)提出了新的要求，要求房地產(chǎn)估價行業(yè)在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的時代背景下提供相應(yīng)的高質(zhì)量估價服務(wù)，也進(jìn)一步推動行業(yè)和機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。

3.1集體土地和房屋確權(quán)

集體土地和房屋確權(quán)是估價的前提，也是合法性估價原則的必然要求。我國已實行不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但相比于國有土地和房屋，集體土地和房屋市場發(fā)育成熟度較低，集體土地和房屋的登記確權(quán)普及范圍仍相對狹小。為更好地推進(jìn)集體土地和房屋確權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)要素流轉(zhuǎn)，房地產(chǎn)估價行業(yè)協(xié)會可積極參與各級政府和部門組織的集體土地和房屋登記確權(quán)政策宣傳、積極引導(dǎo)估價機構(gòu)開展集體土地和房屋登記確權(quán)業(yè)務(wù)、積極組織估價機構(gòu)及人員進(jìn)行集體土地和房屋登記確權(quán)技術(shù)培訓(xùn)，并持續(xù)組織實施土地登記代理人、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人等職業(yè)資格考試。

3.2評估技術(shù)規(guī)范制定

高質(zhì)量的估價服務(wù)離不開統(tǒng)一的評估技術(shù)規(guī)范和指引。目前集體土地和房屋的評估技術(shù)規(guī)范僅局限于《農(nóng)用地估價規(guī)程》（GBT28406-2012），集體建設(shè)用地和房屋尚無評估技術(shù)規(guī)范可依，不利于估價工作的開展以及農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)要素的流轉(zhuǎn)，集體土地和房屋評估技術(shù)規(guī)范的制定與完善已刻不容緩。房地產(chǎn)估價行業(yè)協(xié)會應(yīng)積極組織行業(yè)內(nèi)相關(guān)專家、學(xué)者、資深估價師等有關(guān)人士盡早研究制定集體土地和房屋的評估技術(shù)規(guī)范，為集體土地和房屋評估工作的順利開展提供技術(shù)指引。

3.3估價師隊伍發(fā)展壯大

房地產(chǎn)估價行業(yè)的持續(xù)發(fā)展離不開估價師隊伍的建設(shè)與壯大，“三塊地”改革下農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)要素的流轉(zhuǎn)更是對估價師隊伍提出了更高的要求。除了持續(xù)組織實施土地估價師、房地產(chǎn)估價師等職業(yè)資格考試，不斷發(fā)展壯大估價師隊伍，也要求各級房地產(chǎn)估價師協(xié)會更加充分重視房地產(chǎn)估價機構(gòu)和估價師的繼續(xù)教育，積極關(guān)注“三塊地”改革對房地產(chǎn)估價帶來的影響，及時對各房地產(chǎn)估價機構(gòu)和估價師開展繼續(xù)教育與培訓(xùn)，指導(dǎo)各房地產(chǎn)估價機構(gòu)和估價師進(jìn)行集體土地和房屋評估。

4、“三塊地”改革下房地產(chǎn)估價機構(gòu)的發(fā)展

機構(gòu)是行業(yè)的風(fēng)向標(biāo)，“三塊地”改革下房地產(chǎn)估價機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展也意味著房地產(chǎn)估價行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。中國經(jīng)濟(jì)正面臨減速度、調(diào)結(jié)構(gòu)、上臺階的新常態(tài)，國家鼓勵和支持新技術(shù)、新模式、新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，房地產(chǎn)估價機構(gòu)也處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時期，互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)的興起引起了批量估價技術(shù)的進(jìn)步、傳統(tǒng)銀行抵押業(yè)務(wù)的減少，土地集約利用的導(dǎo)向帶來了土地出讓估價和房屋征收評估業(yè)務(wù)的減少，而業(yè)務(wù)是機構(gòu)的生命線，房地產(chǎn)估價業(yè)務(wù)必須走向多元化。

4.1積極開拓集體土地和房屋評估業(yè)務(wù)

“三塊地”改革給房地產(chǎn)估價機構(gòu)帶來了新的契機。截至2013 年底中國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積約4200萬畝，截至2015年底中國的城市建成區(qū)面積約 7350 萬畝，也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地面積超過全國城市建成區(qū)面積的一半[8];除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，“三塊地”改革還涉及農(nóng)村土地征收、宅基地，故房地產(chǎn)估價機構(gòu)沒有理由不充分重視“三塊地”改革可能帶來的巨大市場，應(yīng)盡一切努力、組織所有人力物力積極開拓集體土地和房屋評估業(yè)務(wù)。

4.2充分重視業(yè)務(wù)經(jīng)驗積累及理論形成

目前，“三塊地”改革已處于試點尾期，試點期形成的重要制度性成果已納入《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》，在全國范圍內(nèi)推廣應(yīng)用在即。各房地產(chǎn)估價機構(gòu)應(yīng)充分重視集體土地和房屋評估業(yè)務(wù)的經(jīng)驗積累，尤其是客觀交易案例及相關(guān)評估資料的積累，并鼓勵形成理論研究成果，有利于本機構(gòu)類似業(yè)務(wù)再開展，有利于行業(yè)持續(xù)發(fā)展，也是以實踐方式來檢驗試點期形成的重要制度性成果、進(jìn)而有利于制度性成果的完善與更新。

4.3不斷加強內(nèi)部估價人員技術(shù)培訓(xùn)

“三塊地”改革過程中，房地產(chǎn)估價機構(gòu)作為獨立第三方，受集體經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)、個人的委托，委派估價師和相關(guān)估價人員實地開展集體土地和房屋評估，為經(jīng)濟(jì)行為各方進(jìn)行決策提供參考依據(jù)。在評估過程中，估價人員作為機構(gòu)和行業(yè)的窗口，職業(yè)操守和職業(yè)道德、估價業(yè)務(wù)水平直接關(guān)系機構(gòu)和行業(yè)形象，因此各房地產(chǎn)估價機構(gòu)需不斷加強內(nèi)部估價人員的職業(yè)道德教育和估價業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。

結(jié)語：

“三塊地”改革有利于深化農(nóng)村土地制度改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，同時也給房地產(chǎn)估價行業(yè)和機構(gòu)帶來了契機。機遇與挑戰(zhàn)并存，房地產(chǎn)估價行業(yè)和機構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識到集體土地和房屋評估現(xiàn)狀中存在的問題，高度重視集體土地和房屋評估的業(yè)務(wù)拓展和估價人員隊伍建設(shè)，擴大估價服務(wù)的范圍，提升估價服務(wù)的質(zhì)量，進(jìn)而實現(xiàn)估價業(yè)務(wù)多元化的轉(zhuǎn)型發(fā)展以及房地產(chǎn)估價機構(gòu)和行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

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