全球治理視域下的權力及其流變

趙澤泉，張 雷

(1.遼寧師范大學政治與行政學院，遼寧大連 116029；2.北京理工大學馬克思主義學院，北京 100081)

權力是全球治理的核心概念與關鍵要素。作為一種國際制度安排，全球治理以國家行為體為主導、超越國界在國際層面運用權力以解決全球性問題。全球治理以權力為基礎，權力的流變推動著全球治理變革進而推動國際秩序的轉型與重構。

一、全球治理中的權力

全球治理的結構是權力主體與客體之間的相互關系。全球治理具有多元性、復雜性和變革性的特征，而全球治理的實踐過程就是在權力多元、復雜的層次中遵循的制度、程序、規則，這個過程強調權力在全球治理中的動態性。

(一)權力概念

權力是傳統政治的核心議題。政治分析中，權力通常被視為一種關系，即一個行為體通過并非出自其他行為體選擇的方式影響其他行為體行為的能力[1]21-22。權力通過社會關系產生影響力，這種影響力決定了行動者自身環境和命運的能力。國際政治對權力的傳統理解是用能力來解釋權力，因此權力是一種特性或獲得性。

全球治理中的權力是在全球治理體系中的行為體所具備的影響其他行為體及全球治理體系本身的能力。全球治理的實施是通過權力的運作實現的，權力的配置和運作模式直接影響到全球治理的效果。全球治理中權力的大小包括權威和資源的占有與支配兩方面因素，這兩方面因素共同決定全球治理的績效。全球治理的績效也會影響權力的大小。有效的全球治理會加強權力的權威，同時給權力自身提供更多可占有與支配的社會資源，而失效的全球治理必然有損于權力的權威并消耗其掌握的資源，使原有的權力進行調整并發生變化。

(二)主體與客體

根據全球治理的行為主體劃分，全球治理的權力主體主要有國家行為體和非國家行為體。國家行為體是全球治理權力的核心與主導主體。但是當下的全球治理是由少數發達國家主導的，各個國家之間并不是平等參與全球治理。少數國家控制了全球治理機制的設置權與決策權，進而主導全球治理的走向。“國際體系的基本行為體是國家，權力爭奪是國家間競爭的基本行為，而全球治理只是國家間競爭以及霸權國家控制其他國家的工具。”[2]雖然全球治理權力的核心主體是國家，但是能夠影響全球治理的非國家行為體越來越多，如各類國際組織、企業和個人等。但是一些擁有重要權力的國際組織也是由少數國家控制的，其權力掌控在全球治理的少數發達國家中，這使得少數發達國家的霸權特征更加顯著。

全球治理的權力客體主要是跨國界的全球性問題。全球治理的權力主體運用權力發揮政治影響力對全球性問題進行治理。而全球治理的一部分行為體是權力主體的同時也是權力的客體，具有客體本性。權力較大的行為體諸如發達國家或國際組織通過對權力的運用控制、影響權力較小的行為體。這種權力的運用主要通過主導議程設置與制度創設來實現在全球治理中的利益。

(三)權力形式

全球治理的權力形式主要有強制性權力、制度性權力、結構性權力。強制性權力在全球治理中是一種十分重要的權力形式。強制性權力是一方擁有優勢資源對另一方的直接控制。全球治理中的主導國家能夠利用其決定性的物質資源優勢來確定全球治理的內容和方向。然而，在部署物質資源方面，國家的權力并不是唯一的。正式的國際組織也存在強制性權力，比如，世界銀行可以制定借款國的發展政策，聯合國難民署的高級專員可以創造、分配難民的生活機會來影響其他行為體。強制性權力并不局限于物質資源，還包括權威性與規范性資源等。正式的國際組織與非正式的社會民間組織在權威性和規范性資源中展示出強制性權力，以使特定的目標國家或組織機構遵守他們所推進的價值和規范。比如，國際組織能夠利用其專家、授權和法律權威作為資源，迫使國家或非國家行為體改變其在全球治理中的行動以符合國際組織的利益取向。

制度性權力是全球治理另外一種重要的權力形式。全球治理的制度性權力是指行為體通過行動的制度安排迫使客體按照主體的意愿去行動的權力。這種權力以運行的制度、規則、程序為基礎。強制性權力是行為者的直接控制與影響，而制度性權力是行為者以間接的方式控制、影響其他行為者行為的權力。在制度性權力的影響下，權力的主體與客體只是間接地相互關聯，這種關聯可以是空間的，也可以是時間的。在空間上，權力主體的行為只會影響制度安排(如決策規則，責任范圍等)，權力不再是主體對客體的直接影響，而是通過社會擴展、制度上的分散關系來實現。在時間上，在某個時間點建立的組織機構可以擁有持續性和非預期的影響。某些國家或組織機構持有特權可以有選擇地塑造戰略規劃避免某些偏見。比如，制定歐洲貨幣體系的主導國家在制定體系之時不僅保留他們在未來的特權地位，而且還要確保這種制度安排能夠充分約束潛在的規則變革者。

結構性權力是全球治理的第三種權力形式。結構性權力是指塑造全球治理行為體互動所處的框架的能力，“這種權力強調了機制和國際組織所扮演的重要作用”[3]203-204。權力結構分為知識結構、金融結構、安全結構與生產結構。同一個行為體不需要同時支配這四種結構，其結構性權力在不同結構中存在著差異。雖然權力存在于強制和制度安排中，但要理解全球治理的運作，需要將全球行為體視為構成結構，這種構成結構在很大程度上決定了行為體的能力和資源。全球治理中的結構性權力塑造了霸權主義。霸權主義服務于主導行為體的客觀利益，犧牲了其他行為體的利益。結構性權力在運作時是在全球治理體系中以隱蔽的方式存在，使得權力與價值觀交融，深刻構建全球治理體系的內部控制。

全球治理中的權力在復雜的國際環境中，隨著權力格局的變化而發生流變，在行為體與全球治理領域等方面表現出新的特性，對全球治理權力格局產生新的影響。

二、全球治理中的權力流變特性

全球治理正在經歷深刻變革。全球治理領域的新問題、新挑戰不斷出現，導致全球治理權力也在新問題、新挑戰中表現出新的特性。在全球治理變局中，國家行為體的核心主導地位、霸權主義等舊有邏輯仍然在發揮作用，但一些新的全球治理要素的產生與發展也助推了全球治理發生深刻變化，尤其導致全球治理權力格局的變化、權力的擴散與轉移是全球治理權力變化的主要表現[4]。權力的擴散與轉移可以視為治理本身的一種新的模式，權力本身被重新配置。

(一)主導國向崛起國的權力轉移

權力從主導國向崛起國轉移是全球治理權力流變的最明顯表現。在過去兩百年中，西方在世界上基本處于主導地位，它們從19世紀以及更早的時候就已經開始在世界進行殖民活動，進入20世紀，經歷了一戰、二戰等戰爭后，雖然殖民地被逐漸消除，但是西方的力量仍然存在。然而，“隨著國際格局的持續變化，原來由西方所主導的國際秩序越來越難以為全球提供公共安全的有效供給和繁榮穩定的增長空間”[5]。新興國家的群體性崛起，對西方的主導地位構成了巨大挑戰。新興大國群體性崛起使得它們“在全球治理中的投票權和話語權提高，開始參與全球治理體制的頂層設計”[6]。

以中國、印度為代表的新興大國的崛起，使得全球治理權力發生流變的同時也促使全球治理發生變革。新興大國的崛起通過積極的對外政策和外交戰略，擴大其影響力，實現權力的和平轉移。在權力轉移的過程中，崛起國首先通過局部性、區域性的戰略，當謀求到區域主導權之后，逐漸延伸到全球層面。崛起國通過主導地區性秩序參與國際事務與全球治理，最終實現全球性質的權力轉移。以中國為代表的新興大國迅速崛起導致全球治理權力結構發生變化。綜合實力的提升與國際權力的變化促使崛起國在全球治理領域謀求更多的權力，同時承擔起更多的責任，“這是全球化發展和國際體系演變的自然結果”[6]。全球治理變革在一定程度上反映出權力的動態流變，在某些方面使得全球治理秩序趨向更加公平、合理。

在新的國際環境下，全球治理舊有的權力格局逐步消解，新的權力格局逐步建構，但這個過程是動態的，因為權力是不斷變化的，因此全球治理的權力格局不會存在一個穩定的狀態。從權力流變趨勢看，國家仍是全球治理最重要的行為體，西方發達國家等主導國在未來一段時間內還是全球治理權力的核心主體。

(二)國家行為體向非國家行為體的權力轉移

以國際非政府組織為代表的非國家行為體已經成為當代國際體系中產生重要影響的新型行為體。全球治理的權力表現出從國家行為體向非國家行為體轉移的特性。非國家行為體在2008年金融危機以后，在全球治理的各個領域越來越有活力，其在全球治理中的權力主要表現為議程設置權力和規則規范權力。

全球治理是一個廣泛的現象。特別是全球治理包含一系列正式、非正式的進程，也涉及一系列更廣泛的行為體。全球治理所解決的問題是全球性的問題，需要多種行為主體共同參與發揮作用。非國家行為體在國家行為體的主導之下參與全球治理。全球治理的權力主體“作為權力資源的擁有者和使用者，必須在既有權力關系中，利用自身掌握的權力資源，施展自己的策略，來獲取影響他者的能力”[7]。在全球治理時代，打破了國家間的現實界限，國家行為體之間、國家行為體與非國家行為體間的互動交流增加，增強全球治理中的非國家行為體的議程設置和規則規范權力。非國家行為體通常推動著全球治理關鍵所在的合作性問題的解決進程。

全球治理權力向非國家行為體的擴散與轉移，因為以國際組織為代表的非國家行為體在全球治理中的作用愈發重要。在全球治理領域中，以國際組織為代表的非國家行為體行動力表現在高效與合理并存，國際組織能夠運用制度性權力和強制性權力提升治理效果。但是，作為傳統的權力載體，國家行為體仍是全球治理體系中的核心主體，但其重要性明顯削弱。全球治理體系的權力主體日益多元化，各種非國家行為體成為重要的權力擁有者。

(三)傳統治理領域向新興治理領域的權力擴散

全球治理領域可以劃分為傳統治理領域和新興治理領域。全球安全治理與全球經濟治理是全球治理的傳統領域，全球公域治理是新興的治理領域。全球治理權力正在從傳統治理領域向新興治理領域擴散。全球治理權力向全球公域治理的流變是明顯的。正是因為社會發展與國際環境的日趨復雜，改變了傳統權力的固有模式，權力擴散到新興領域，諸如全球公域。“全球公域是指超出單個國家主權管轄范圍的、涉及全人類共同利益的公共領域，目前主要包括氣候環境、公海、國際空域、太空、極地和網絡空間等。”[8]相對于全球治理的傳統領域，作為新興領域的全球公域治理，其主體依然是以國家行為體為主導的多元行為體共同參與的治理模式，但是由于國家行為體的某些權力限制與缺陷，非國家行為體的權力屬性在此領域的表現明顯增強，在某些方面，非國家行為體的權力甚至超過了國家行為體。

作為新興的治理領域，全球公域由于缺乏共識性的規制，各行為主體基于自身利益試圖在規制創設階段對自身發展有所傾向，使得復雜的博弈局面產生。在全球公域治理中，國家行為體仍然掌控著更多的權力，而非國家行為體在全球公域治理中的權力運行處于弱勢，在短時間內無法撼動國家行為體的主導地位。這種權力的不均衡在某種程度上會危及全球治理的合法性。雖然非國家行為體在全球公域治理中擁有較弱的權力，但其具有潛在的牽制國家行為體的能力，并且這種能力會越來越明顯。隨著國際環境的變化和非國家行為體的發展，當非國家行為體掌控和運用權力的行為模式被普遍接受后，將對國家行為體的權力運行產生巨大影響。

隨著全球治理行為體的權力變化，導致行為體權力形式與權力結構都在發生變化。但是舊有的權力格局在短時間內不會消解，而新的權力結構尚未得到完整建構，新舊權力格局交織，多種規制并存成為常態，全球治理面臨更多的不確定性。

三、全球治理中的權力流變消極態勢及消解

全球治理的權力從主導國向崛起國，從國家行為體向非國家行為體，從傳統治理領域向新興治理領域的擴散與轉移，是全球治理權力流變的三個特性。權力在擴散與轉移的過程中并不是某種程度的消失，而是重新配置。權力是分散的，在轉移與擴散的過程中，通過某種模式分散到不同行為體和不同領域。全球治理權力的流變可能會促進全球治理體系的完善，也可能會導致全球治理鴻溝的擴大、“領導真空”的產生等消極態勢，進而導致全球治理危機與全球秩序的失衡。

1.擴大全球治理鴻溝。權力流變會促使全球治理鴻溝的擴大。“全球治理鴻溝表現在全球治理實現過程中，行為體所需要的價值、制度、行動主體及治理議題出現差異與爭議，從而削弱或阻礙了全球治理實現及效能提升，并進而帶來全球治理過程和結果的失衡與失當。”[9]權力流變的過程中，各行為主體之間的實力差距擴大，舊有的價值理念和對全球治理的理解無法適應權力的變化，加之各行為主體之間執行力和行動力不同，在利益訴求、價值認知等方面存在差異，全球治理方案和議題不一致，導致全球治理鴻溝的擴大，進而導致全球治理危機，威脅國際秩序穩定。權力流變導致的行為體的多元化增加了全球治理方案的差異性。

2.產生“領導真空”。全球治理鴻溝是全球治理中現實存在的一種權力矛盾，而全球治理中權力的“領導真空”是全球治理潛在的一種消極態勢。各行為體在掌握全球治理權力的同時，也掌握了某一方面的主導即領導權。但是現存的全球治理權力格局中，依然以西方發達國家為主導主體。雖然新興國家崛起勢頭強勁，但依然主導不了現有的全球治理體系。在全球治理體系中，隨著權力的流變，新興國家的能力可能在一段時間內達不到領導全球治理的能力，而發達國家的主導能力在逐漸衰落，會在某一節點出現“領導真空”的現象，即發達國家喪失領導能力而新興國家無力領導全球治理。“領導真空”現象與權力流變的積極態勢構成矛盾，會使全球性危機加深，國際秩序失衡。這使得全球治理的主導國家與新興國家之間重新平衡權力和責任成為十分迫切的需要。全球治理目前處于不穩定狀態，未來的發展軌跡并不明朗。特別是特朗普政府主政以來，美國退出巴黎氣候協議和跨太平洋伙伴關系，英國退出歐盟，都表明全球治理主導國家在國內和國際之間的關系越來越緊張，其國內與國際的矛盾會對全球治理體系形成巨大沖擊，勢必會對其他國家特別是新興國家造成巨大影響。

3.合作：權力流變消極態勢的消解。全球治理本質就是通過協調各行為體之間權力與利益來解決全球性問題。因為全球治理權力流變，導致協調的難度及發展趨向的不確定性增加。無論是現實存在的治理鴻溝還是潛在的“領導真空”問題，都是權力失衡、協調性缺失的結果。治理鴻溝是行為體內部權力的失衡與不協調，“領導真空”是行為體之間權力的失衡與不協調。在調適權力流變消極態勢的過程中，合作是一種有效的途徑。無論是國家行為體之間，還是國家行為體與非國家行為體之間，積極的合作態勢能夠形成勢頭來調適全球治理權力流變帶來的問題。合作的目的是為了平衡全球治理中各行為體之間與各領域之間的權力，調整利益與價值以符合長期目標。 G20是全球治理中發達國家與新興國家合作的典型案例，它實質上是權力流變所導致的結果，并受到其他因素諸如金融危機的聚焦效應的催化。G20正逐步取代G7，一方面是發達國家與新興國家實力的此消彼長，動搖了G7的根基，使得權力結構被迫作出調整，另一方面是新興國家探索的新的合作機制，促使權力得到凝聚，與發達國家權力的差距削弱。G20這種合作機制的產生使得全球治理的權力主體更趨多元化，多元主體的共同參與，以多邊主義為基調的合作機制，超越國家利益，獲得共同利益，提升全球治理的有效性。

非國家行為體與國家、政府間的合作也是調適權力流變所帶來的問題的一種方式。比如國際組織利用自身的物質、知識或技術資源優勢與國家或政府合作介入到全球治理的進程中。在這種情況下，國際組織通過權力的運用增強自身影響力。“由于有科學知識和相關規范做支撐，國際組織往往能夠設定政治議程，進而建構決策者的知識體系，影響決策結果。”[10]

總之，合作是各行為體在全球治理中的必然趨勢，“全球治理是實現人的共生共在，全球治理將是合作的治理”[11]。全球治理權力流變需要在合作的前提下平衡各行為體之間的權力與利益，以消解權力流變的消極態勢。

四、結語

無論全球治理中的權力是從主導國向崛起國轉移，還是從國家行為體向非國家行為體轉移，亦或是從傳統治理領域向新興治理領域擴散，都停留在國家邏輯的固有模式中。在這種固有模式影響下形成的權力格局會隨著格局慣性不斷強化，進而阻礙新興的權力主體參與全球治理。全球治理權力雖然在不斷發生變化，但其他新興力量短時間內依然撼動不了舊有的權力格局。現在面臨的問題是，全球治理的各行為體要厘清自身在全球治理權力格局中的定位，根據這種定位與其他行為體以合作的方式獲取共同利益，推動全球治理趨向公平、合理發展。