從非傳統(tǒng)安全視角看國(guó)際海洋安全秩序

查道炯

海洋是全球沿岸國(guó)和使用國(guó)人民的共同空間。從非傳統(tǒng)安全的角度看，安全與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是民用活動(dòng)有沒(méi)有受到海域劃界、海權(quán)競(jìng)爭(zhēng)等的負(fù)面影響。可以概括為使用國(guó)的目標(biāo)追求是不受或盡量少受到沿岸國(guó)的政策限制，而沿岸國(guó)則以讓這些行為受到足夠的約束以降低對(duì)自身安全環(huán)境的憂慮。涉海國(guó)際法和國(guó)際組織試圖調(diào)解這種本質(zhì)性矛盾。既然幾百年來(lái)這種矛盾沒(méi)能消除，那么，分歧是否得到了有效的管控，才是非傳統(tǒng)安全研究的基本出發(fā)點(diǎn)。

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，國(guó)際社會(huì)在幾個(gè)非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域形成了一系列的合作機(jī)制。從近年出現(xiàn)的幾個(gè)積極變化看，這些機(jī)制展現(xiàn)了令人欣喜的生命力。不論是沿岸國(guó)還是使用國(guó)，都有義務(wù)為使這些機(jī)制進(jìn)一步完善、為增強(qiáng)世界人民的福祉添磚加瓦。

打擊海盜

在2006年9月開(kāi)始生效的《亞洲打擊海盜和武裝搶劫船只合作協(xié)定》 （ReCAAP）在新加坡設(shè)立信息分享中心，接受、跟蹤往來(lái)印度洋和西太平洋海域的商船所發(fā)出的受害或危險(xiǎn)信息，組織調(diào)查案件并敦促相關(guān)成員國(guó)司法機(jī)關(guān)采取有效行動(dòng)。十幾年來(lái)，這個(gè)政府間合作機(jī)制運(yùn)行良好，成員國(guó)從創(chuàng)始時(shí)的16個(gè)（含南亞的印度、孟加拉國(guó)和斯里蘭卡）發(fā)展到現(xiàn)在的20個(gè)，包括四個(gè)歐洲國(guó)家（挪威、荷蘭、丹麥、英國(guó)）、澳大利亞和美國(guó)。

通過(guò)對(duì)所報(bào)告的海盜和疑似海盜事件的全過(guò)程跟蹤，ReCAAP機(jī)制動(dòng)員為其聯(lián)絡(luò)點(diǎn)之間的無(wú)縫隙合作提供了平臺(tái)。運(yùn)行過(guò)程中，該機(jī)制促進(jìn)了各聯(lián)絡(luò)點(diǎn)在能力建設(shè)方面的交流和相互提高。一度被商船保險(xiǎn)業(yè)稱為“海盜天堂”的馬六甲海域，不再讓船東或承運(yùn)商那么望而卻步。當(dāng)然，海盜行為的終極目標(biāo)是將所獲得的贓物在陸上消費(fèi)。在中日韓與東盟（10+3）和中國(guó)-東盟非傳統(tǒng)安全合作的框架下，不同國(guó)家司法機(jī)構(gòu)處置海盜行為的力度也日益趨同。這些發(fā)展有利于維護(hù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活力和秩序。

民用航空器的實(shí)時(shí)跟蹤

2014年3月8日，編號(hào)為MH370的民航飛機(jī)失聯(lián)。民用航空飛機(jī)的實(shí)時(shí)跟蹤再一次成為議題。在國(guó)際民用航空組織（ICAO）、國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)（IATA）等機(jī)制引導(dǎo)下，各成員和航空公司圍繞如何有效地提高技術(shù)層面的安全合作，亞太地區(qū)被挑選為試驗(yàn)區(qū)。2015年，ICAO開(kāi)始牽頭實(shí)施“例行航空器追蹤行動(dòng)（NATII）”并成立指導(dǎo)委員會(huì)。

民用航空器的實(shí)時(shí)跟蹤，商業(yè)服務(wù)是途徑之一。類似ICAO的國(guó)際專門組織在推動(dòng)這種服務(wù)成為普遍性的義務(wù)方面，發(fā)揮著重要的作用。不因海洋權(quán)益糾紛而讓跨國(guó)民航安全的合作受到負(fù)面影響，應(yīng)該是一條基本的原則。

2016年5月11日，印度尼西亞警方在泗水抓獲10名海盜，這10名海盜涉嫌劫持懸掛新加坡國(guó)旗的貨船。

MH370失聯(lián)之后，澳大利亞、中國(guó)、馬來(lái)西亞等國(guó)家為搜尋飛機(jī)殘骸進(jìn)行了數(shù)年的通力合作。相關(guān)國(guó)家沒(méi)有讓海洋權(quán)益或更為寬泛的海洋安全領(lǐng)域的立場(chǎng)不同甚至糾紛在災(zāi)害救援領(lǐng)域形成障礙。這在全球涉海非傳統(tǒng)安全合作方面形成了典范。

海洋環(huán)境保護(hù)

船舶污染是造成海洋環(huán)境污染的主要因素之一。國(guó)際間的共識(shí)是船舶占海洋污染來(lái)源的比重高達(dá)35%。船用燃料普遍以高硫燃料油為主，為減少船用燃料在燃燒過(guò)程中產(chǎn)生的污染，國(guó)際海事組織（IMO）根據(jù)1983年生效的《防止船舶污染國(guó)際公約》不斷努力尋求共識(shí)，降低船用燃料硫含量的上限。公約的締約方海運(yùn)噸位總量占世界海運(yùn)噸位總量的98%，因此，一個(gè)共同性的標(biāo)準(zhǔn)具有發(fā)揮有效作用的空間。2016年10月，IMO通過(guò)了全球從2020年1月1日開(kāi)始實(shí)施含硫上限為0.5%m/m的標(biāo)準(zhǔn)。由于目前的含硫上限為3.5%m/m，這個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，受益方不僅僅是海洋環(huán)境，也為船用發(fā)動(dòng)機(jī)制造業(yè)、燃油供應(yīng)業(yè)與煉油業(yè)提供了升級(jí)競(jìng)爭(zhēng)的空間。

但更為復(fù)雜的是，該實(shí)施計(jì)劃不是強(qiáng)制性的，不同國(guó)家的主管部門和港口國(guó)控制當(dāng)局可根據(jù)2020年后能否符合0.50%m/m的排硫限制要求，并根據(jù)實(shí)際情況決定是否制定并計(jì)劃。沿岸國(guó)與船東和航運(yùn)企業(yè)之間可能出現(xiàn)的矛盾，如果處理手法帶有較強(qiáng)的地緣政治斗爭(zhēng)色彩，則既不利于船運(yùn)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高，也會(huì)對(duì)如此選擇的一方的國(guó)際政治環(huán)境造成損害。

海洋漁業(yè)

中日韓之間，在有爭(zhēng)議的海域劃出來(lái)暫定共同漁區(qū)，找到了一個(gè)共同利用海洋資源的途徑。雖然在執(zhí)行過(guò)程中還是出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議，但比沒(méi)有秩序好。此外，中國(guó)的休漁制度，在東海、渤海和黃海地區(qū)自1995年開(kāi)始。日本和韓國(guó)的漁政機(jī)構(gòu)默認(rèn)了這個(gè)機(jī)制。在南海地區(qū)，休漁制度1999年才開(kāi)始施行，但至今一直受到東南亞的一些國(guó)家的挑戰(zhàn)。

除了海上捕魚(yú)這一問(wèn)題之外，亞洲地區(qū)與海洋爭(zhēng)端相關(guān)的另一個(gè)不太理想的現(xiàn)象是西太平洋地區(qū)并未建立起國(guó)家間的漁業(yè)管理機(jī)制，也就是說(shuō)這些國(guó)家之間沒(méi)有多國(guó)合作進(jìn)行漁業(yè)數(shù)據(jù)資源的搜集與評(píng)估。在世界上幾個(gè)大的海域當(dāng)中，西太平洋是唯一沒(méi)有形成聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織所倡議的區(qū)域漁業(yè)管理地區(qū)。

總而言之，從非傳統(tǒng)安全研究的角度出發(fā)，如何進(jìn)一步推動(dòng)海上安全合作，應(yīng)該是沿岸國(guó)與使用國(guó)之間的共同任務(wù)。國(guó)際間已經(jīng)形成了一些機(jī)制，而且這種機(jī)制在發(fā)揮作用。同時(shí)，亞洲地區(qū)如果從安全使用海洋的角度，進(jìn)一步提高各方利益的公約數(shù)，需要展開(kāi)合作的空間依然很大。