韓國“新南方政策”為何向美國“印太戰略”靠攏

李旻

2019年11月2日，出席東盟系列峰會的韓國外交部部長助理尹淳九，與美國助理國務卿史迪威共同發布一項簡報，題為“韓美為增進新南方政策與印太戰略之間的合作而努力”。這是韓國首次就參與印太戰略明確表明立場。這份篇幅為七頁的簡報包含了能源合作、基建與開發融資、數字經濟、良性治理與公民社會、和平與安全保障等多個領域的內容。

韓國向美“印太戰略”示好的背景

韓國對美國“印太戰略”的態度經歷了一個逐漸變化的過程。文在寅執政初期，韓國對“印太戰略”總體上持不置可否的態度，基本不聞不問。從去年起，韓國開始向“印太戰略”發出積極信號。2018年8月，韓美兩國外交部門在首爾就“新南方政策”和“印太戰略”進行磋商，雙方認為兩個戰略均追求開放性、包容性和透明性，具有較強互補性。2019年6月30日特朗普訪韓期間，兩國首腦在會晤中也闡明了對接“新南方政策”和“印太戰略”的意愿。11月2日達成的協議可以視為6月韓美首腦會晤成果的一次具體落實。

2017年5月文在寅就任韓國總統后，于同年11月在訪問東南亞國家時首次提出了“新南方政策”。這一政策的指向本是尋求加強與東南亞和南亞等“南方國家”的經濟合作，但將之與美國“印太戰略”對接，顯然是擴大了這一政策的內涵。

韓國尋求“新南方政策”與美國“印太戰略”的對接，具有以下幾方面的背景。

第一，外交工作“費力不討好”，文在寅政府需要新的成果和亮點。自上臺以后，文在寅在首腦外交方面不可謂不努力。根據青瓦臺11月11日公布的數據，文在寅在執政前半期（2017年5月至2019年11月初）總計出訪23次，訪問42國，總里程37.4696萬公里，相當于繞地球赤道九圈。相比于同一時段長度的樸槿惠，文在寅的行程距離多出了約11萬公里。美中日俄是韓國外交最重視的“四強”，文在寅在執政前半期與“四強”首腦實現24次會晤（與美國領導人九次，與中日俄領導人各五次）。盡管比前任付出更多努力，但文在寅的外交政策在國內并未獲得充分肯定。在韓國輿論看來，半島南北關系陷入僵局，美韓、中韓關系不溫不火，日韓矛盾集中爆發，韓國的整體外交環境不容樂觀。2019年7月23日，發生三架俄羅斯軍機飛入韓國“防空識別區”，其中一架在獨島（日稱竹島）附近上空“兩度闖入韓國領空”事件。事件發生后，韓國部分民眾將時局形容為“人見人欺”“四面楚歌”。在此情況下，文在寅政府需要拿出一個能讓韓國國民眼前一亮的東西。

第二，“新北方政策”碰壁，“新南方政策”的地位顯著提升。“新北方政策”“新南方政策”“朝鮮半島新經濟地圖”是文在寅執政后主推的對外戰略。直到2019年年初，由于對朝美對話前景比較樂觀，韓國政府的著力點主要放在了“新北方政策”和“朝鮮半島新經濟地圖”上面。“新北方政策”主要由直屬總統的北方經濟合作委員會推動，由執政黨內的實力派人物、前仁川市長宋永吉擔任第一任委員長（現任委員長為經濟學家權九勛），可見當時的重視程度。但由于河內峰會后朝美對話舉步維艱，對朝制裁無法緩解，被寄予厚望的中朝韓、俄朝韓合作只能停留在紙面上，導致“新北方政策”無法取得實質性進展。這就使韓國不得不將注意力轉向東南亞和南亞，著力推動“新南方政策”。文在寅于2017年11月訪問印尼、菲律賓，于2018年3月和7月分別訪問越南和新加坡，2019年3月訪問文萊、馬來西亞、柬埔寨，9月訪問泰國、緬甸、老撾，完成了就任兩年四個月就遍訪東盟十國的“韓國歷任總統之最”。在2019年6月的訪印過程中，文在寅與印度總理莫迪就韓國“新南方政策”與印度“東向政策”對接達成共識。而在11月25?27日，韓國將在釜山舉辦韓國與東盟特別首腦會議和第一屆韓國—湄公河國家首腦會議，力爭把“新南方政策”提升至“2.0”階段。

第三，在中韓關系“不盡人意”，韓國對“一帶一路”興趣下降的情況下，靠攏美國“印太戰略”可以為韓國爭奪東南亞市場提供外力。韓國在野的保守勢力看衰中國，質疑中國在“中美博弈”中的抗打擊能力。執政的進步勢力雖然有眾多“知華派”和“友華派”，但對中韓關系現狀不甚滿意，對中國領導人尚未實現訪韓感到焦慮。此外，韓國經濟界對“一帶一路”倡議的興趣有所下降，對參與“一帶一路”的獲益空間心存疑慮。近年來，東南亞地區在韓國對外戰略中的地位提升，但韓國與中日兩國在該地區面臨競爭大于合作的局面。盡管2019年8月中日韓外長會議通過的“中日韓+X”概念文件體現了三國共同開發第四方乃至多方市場的精神，但韓國始終擔心自身的弱勢地位。韓國對東盟的直接投資額從2010年的44.48億美元上升到2018年的61.36億美元，在規模上約為中國的1/2、日本的1/3。通過“新南方政策”與“印太戰略”對接，韓國可獲得一定“外力”，有助于提升其在東南亞的地位。

2019年11月15日，第51次韓美安保會議在首爾舉行，美國防長埃斯珀（左四）和韓國防長鄭景斗（右四）出席了會議。

第四，美國“印太戰略”本身發生了一些變化，增加了韓國“選擇性”參與其中的空間。“印太戰略”剛出爐時側重軍事、安全領域，務實性略顯不足。隨著時間推移，美國“印太戰略”增加了不少具體的、可操作性強的內容，加大了相關國家在“印太”框架內與美國開展基建、金融、高科技、社會治理等經濟社會領域合作的選擇空間。這就使韓國看到了既可鞏固韓美同盟關系，又可避免過多刺激中國的可能性。

第五，韓國在一些雙邊和地區問題中飽受美方壓力，需要可供減壓和交換的籌碼。在日韓矛盾激化的過程中，韓國對美國的“不作為”感到失望，而美國則對韓國終止韓日《軍事情報保護協定》（GSOMIA）大為不滿。在駐韓美軍費用方面，美方要求韓國承擔比目前多出400%的費用，總額直逼每年50億美元。韓國在上述問題上連日遭到美國高官施壓，苦不堪言。而“新南方政策”與“印太戰略”對接與否和對接程度正好可以給韓國提供與美國周旋的籌碼，減輕其在日韓關系和駐韓美軍費用方面受到的壓力。

韓國會加入共同牽制中國的戰線嗎

從美國的意圖上看，11月2日達成的協議意在通過“新南方政策”這一連接口將韓國納入共同牽制中國的“印太戰略”。但出于國家利益考慮，韓國很難滿足美國的如意算盤。

首先，重視韓美同盟關系的同時也重視中韓戰略伙伴關系，這是韓國現政府的基本立場。在可預見的將來，在中美之間保持均衡性依然是韓國的利益所在，毫無保留地搭上美國遏制中國的戰車只會百害而無一利。即便今后保守勢力上臺執政，這一基本利害關系也不會輕易發生改變。

其次，韓國對韓美同盟關系的認識已今非昔比。過去很長一段時間里，韓國將韓美同盟視為國家安全的基石，而韓美同盟本身則被視為共同守護自由民主價值的理念共同體。冷戰結束以來，越來越多的韓國人認識到，韓美同盟在構筑朝鮮半島和平機制的過程中是不可回避的調整對象，它不再是保護韓國國家安全的前提條件。而特朗普上臺后更是讓韓美同盟的“價值觀”色彩大打折扣，使其逐漸轉向純粹的“交易關系”。

因此從韓國的立場上講，此番“新南方政策”與美國“印太戰略”的對接與其說是意在牽制中國，不如說是通過靠攏美國的姿態“調動”中國，從而在中韓關系中爭取更多主動。