“臺北法案”真的“友善”臺灣嗎

韓冰

日前，美國聯(lián)邦參議院、眾議院外交委員會接連表決通過旨在支持臺當局維系、拓展“國際空間”的“2019年臺灣友邦國際保護及加強倡議法案”（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019，簡稱“臺北法案”）。在臺灣“斷交潮”雪崩式涌現(xiàn)之際，“臺北法案”的出籠讓蔡英文與民進黨“見獵心喜”，他們別有用心地將其解讀為“臺美關(guān)系升溫又一實質(zhì)性動作”。實際上，該法案作為美國政治精英群體“以臺制中”與“以臺遏中”政策邏輯的產(chǎn)物，主要意圖是通過抬升“臺灣牌”的分量，填充遏制中國發(fā)展的“印太戰(zhàn)略”。在這個意義上，臺灣始終只是供美國榨取政治與經(jīng)濟利益的地緣政治棋子而已，很難真正從“臺北法案”里討到甜頭。

借“臺北法案”制造“挺臺”效應(yīng)

2019年以來，臺灣“國際空間”日益萎縮。除無緣世界衛(wèi)生大會、國際民航組織大會等“國際舞臺”外，臺灣還在9月陷入接連失去所羅門群島、基里巴斯兩個南太平洋地區(qū)“邦交國”的慘境。臺當局為挽回“外交頹勢”，突破國際社會越扎越牢的一中籬笆，積極利用“臺灣人公共事務(wù)協(xié)會”等政治游說集團“圍獵”美國國會議員，期望他們公開“挺臺”?！芭_北法案”正是其游說“業(yè)績”之一。

今年5月，長期“親臺”的美國共和黨參議員賈德納（Cory Gardner）、盧比奧（Marco Rubio）、民主黨籍參議員馬基（Ed Markey）、梅南德斯 （Bob Menendez） 等人共同提出“臺北法案”，目的是幫助臺灣拓展“國際空間”、強化對外關(guān)系。該法案稱，若有國家采取“對臺灣不利的行動”，美國國務(wù)院可降級與這些國家的外交關(guān)系，暫?；蚋淖儗ζ渫饨辉?。該法案還呼吁特朗普政府以“適當方式”支持臺灣在所有不以國家為會員資格且“美國已參與”的國際組織中成為會員。今年9月，所羅門群島、基里巴斯接連與臺“斷交”后，美國國會中的“友臺”人士趁機公開拋出“臺灣遭遇中國霸凌”等論調(diào)，力促國會加速通過“臺北法案”。9月25日，參議院外交委員會無異議通過參議院版“臺北法案”后，10月18日，麥考爾（Michael McCaul）、西爾斯（Albio Sires）、巴拉特（Mario Diaz-Balart）、岡薩雷斯（Vicente Gonzalez）等跨黨派眾議員又提出了眾議院版“臺北法案”，呼吁美國政府在時機適當且符合國家利益的前提下，針對那些“傷害臺灣”的國家，“降低與該國的經(jīng)濟、安全及外交接觸”。他們還要求美國行政部門支持臺灣參與“國際事務(wù)”，持續(xù)強化對臺“外交承認”以及軍售活動，并推動美國與臺當局開啟“自由貿(mào)易協(xié)定”談判。

美國國會審議、表決“臺北法案”的過程相當快速，且在參眾兩院得到了超越黨派的支持。10月29日與30日，參議院與眾議院外交委員會分別以“一致同意”與口頭表決方式放行各自版本的“臺北法案”。需要指出的是，近年來，美國國會以口頭表決、無異議等方式通過涉臺議案或法案幾乎成為一種普遍現(xiàn)象，這些“友臺”法案或決議在參眾兩院均以此方式過關(guān)，表明其議題與內(nèi)容很大程度上反映了美國國會議員的“基本共識”，就像麥考爾等人在推動“臺北法案”時鼓吹的那樣：“它不是一個共和黨的議題，也不是一個民主黨的議題，它是一個美國的議題?！?/p>

與此同時，美國的“親臺派”公然叫囂“承認臺灣為國家”，挑戰(zhàn)一中原則底線。10月30日，曾多次鼓吹“臺灣中國，一邊一國”的美國國會“臺灣連線”共同主席夏波特（Steve Chabot）在眾議院外交委員會會議上稱，“臺灣符合主權(quán)國家的所有要件”，“美國應(yīng)直接正式承認臺灣是個獨立國家”。眾議院外交委員會亞太小組主席、共和黨首席議員約霍（Ted Yoho）也與夏波特相互唱和，聲稱“美國是時候承認臺灣是個國家了”，明火執(zhí)仗地為“臺獨”勢力站臺，沖撞一個中國原則的紅線。

充實特朗普“脅迫工具箱”

在美國立法機構(gòu)頻繁發(fā)起、通過“與臺灣交往法”“臺北法案”等“友臺”法案之際，特朗普政府也在政治、軍事等領(lǐng)域不斷強化臺灣“防衛(wèi)能力”，協(xié)助其拓展“國際空間”。美國攪動臺海局勢，對中國進行極限施壓，伺機爭奪戰(zhàn)略博弈主動權(quán)的目的昭然若揭。

一是“臺北法案”為美國政府推動“印太戰(zhàn)略”提供了便利。目前，美國明確把中國視為“戰(zhàn)略競爭對手”，為此積極推動名義上建立“自由開放的印太地區(qū)”，實質(zhì)上維護美國國際霸權(quán)、遏制中國發(fā)展的“印太戰(zhàn)略”。臺灣因占據(jù)第一島鏈關(guān)鍵位置且事關(guān)中國核心利益，成為美國“印太戰(zhàn)略”重要支點之一。美國國會發(fā)起夾帶涉臺條款的法案或制定涉臺專法的舉動，則為特朗普政府逐步具化臺灣在“印太戰(zhàn)略”中的作用提供了有力抓手。因此，盡管最后通過的“臺北法案”的內(nèi)容比起最初版本已大幅縮水（沒有了國務(wù)院每隔180天需就法案內(nèi)容向國會定期報告的強制規(guī)定，原先授權(quán)美行政部門可向“傷害”臺“外交關(guān)系”的國家揮舞停止援助、降等處罰等“大棒”的規(guī)定也不見蹤影），但它同“與臺灣交往法”等法案一樣，都是特朗普政府充實“印太戰(zhàn)略”、圍堵中國“備而不用”的籌碼。換言之，美國國會通過的“友臺”法案數(shù)量越多，涉及范疇越廣，美國政府未來用于“以臺制中”“以臺遏中”的工具也就越豐富。

二是“臺北法案”增強了美國一中政策彈性空間。美國政府構(gòu)建、闡釋一中政策的元素相當廣泛，涵蓋美國在不同時期確立的政策法令、歷任總統(tǒng)發(fā)言講話，如中美三個聯(lián)合公報、“與臺灣關(guān)系法”、1982年美國總統(tǒng)里根對臺所謂的“六項保證”，等等。在這個內(nèi)部充滿張力的一中政策架構(gòu)里，臺灣“既沒有得到正式承認，也沒有被完全拋棄”，具備獨特法律與政治地位。具體到實際操作層面，美國刻意通過保留一中政策的“模糊性和靈活性”，得以根據(jù)其國家利益需求，彈性解釋、操作以及執(zhí)行該政策，同臺灣開展各式互動。在此背景下，“臺北法案”雖未突破一中政策基本框架，但它使得“臺灣的外交關(guān)系首度被納入美國國內(nèi)法保障體系”，讓特朗普政府為一中政策注入新內(nèi)容，強力推升“美臺關(guān)系”獲得法律支撐。

2019年3月28日，對于近期美臺軍事往來頻密，中國國防部新聞局局長、新聞發(fā)言人吳謙表示，臺灣前途在于國家統(tǒng)一，臺胞福祉系于民族復(fù)興。

三是“臺北法案”全面強化臺灣地緣戰(zhàn)略籌碼角色。在中美戰(zhàn)略博弈的大背景下，臺灣是美國圍堵、遏制中國戰(zhàn)略布局的關(guān)鍵一環(huán)，也是“可以向中國議價的籌碼”。特朗普政府上臺以來，多次高調(diào)與臺當局互動，甚至還在國際參與、軍事合作等領(lǐng)域向臺提供“準主權(quán)國家待遇”。2019年6月，美國國防部在其發(fā)布的首個《印太戰(zhàn)略報告》中，公開聲稱印太地區(qū)的新加坡、新西蘭、臺灣和蒙古國是“四個值得信賴、有能力且是美國天生伙伴的國家”，承諾會繼續(xù)向臺出售“防御性武器”。該報告公布后兩個月，特朗普旋即批準向臺出售66架F-16V戰(zhàn)機。9月，美國啟動首屆“美臺印太區(qū)域民主治理協(xié)商機制”，聲稱要通過該對話機制“促進印太區(qū)域秩序的安全”。10月初，在臺灣連續(xù)失去兩個“邦交國”后，“美國在臺協(xié)會”高調(diào)舉辦第一屆“太平洋對話論壇”，表示將支持臺灣“在太平洋地區(qū)邦交國的發(fā)展需求”。10月24日，美國副總統(tǒng)彭斯在華盛頓智庫威爾遜中心發(fā)表演講，公開給臺當局“打氣”，稱“特朗普政府將授權(quán)更多的對臺軍售”，“國際社會與臺灣的交往只會保衛(wèi)臺灣及整個區(qū)域的和平”。特朗普政府通過上述“友臺”允諾與舉動，鮮明表達了關(guān)切臺“外交境遇”的立場，其主軸同出臺“臺北法案”幾乎如出一轍。而美國近期之所以如此“挺臺”，原因很簡單，就是要激活且強化臺灣“棋子”身份，讓臺灣在“印太戰(zhàn)略”中扮演更加重要的角色。

蔡當局“挾洋自重”撈取選舉紅利

按照美國立法程序，“臺北法案”在參眾兩院外交委員會通過后，還須兩院全院通過且協(xié)調(diào)出一致版本，才能交由特朗普簽署并生效。鑒于當下美國政壇“反中”情緒持續(xù)醞釀、發(fā)酵的現(xiàn)狀，“臺北法案”最終成為法律的可能性較高。民進黨當局對此心知肚明，迫不及待地將其視為臺當局“外交突破”，密集炫耀“臺美關(guān)系緊密”，寄望通過標榜“美國支持”讓島內(nèi)民眾對“綠色執(zhí)政”的反感降到最低，實現(xiàn)穩(wěn)固民進黨在2020選舉中選票的政治意圖。

具體來看，美國眾議院外交委員會通過“臺北法案”后，蔡英文親自上陣，稱美國此舉“強化了我們的信心”，“目前是臺灣有史以來國際支持最強的時刻”，多番宣揚“美臺情勢大好”，竭力要將美國釋放出的“友好”信號轉(zhuǎn)化為選票。隨后，臺灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人辦公室發(fā)表聲明稱，“臺灣已不再只是臺灣海峽上的臺灣，而是太平洋上的臺灣”，“未來臺灣會繼續(xù)扮演維持區(qū)域和平、穩(wěn)定現(xiàn)狀的角色”。臺外事主管部門也揚言將與美國合作爭取更廣闊的“國際空間”。民進黨“立委”王定宇甚至宣稱，美日有《美日安保條約》，而這個“臺北法案”堪稱“臺灣美國外交版的安保條例”。

“臺北法案”不是“免費午餐”

值得注意的是，美國參議院、眾議院外交委員會火速通過“臺北法案”的背后，不乏美國大型跨國企業(yè)、國防承包商等強大資本力量的推波助瀾。法案通過前夕，賈德納等人在接受臺媒訪問時即公開表示，將在法案中加入“要求美臺雙方展開貿(mào)易協(xié)商的文字”。無獨有偶，“臺北法案”眾議院正式版本追加的“國會意見”也要求美國與臺灣進行貿(mào)易談判，最終簽訂“自由貿(mào)易協(xié)定”。表面上，這是美國國會在釋放經(jīng)貿(mào)合作利好，企圖借此幫助臺灣轉(zhuǎn)移、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈，對沖兩岸經(jīng)貿(mào)合作對臺影響力。但是，仔細研讀“臺北法案”條文可以發(fā)現(xiàn)，美國與臺灣進行貿(mào)易談判的指標性前提是要“保護美國勞工，以及有利于美國出口商 ”。

臺灣在政治、經(jīng)濟、軍事等領(lǐng)域向來“唯美是從”，在經(jīng)貿(mào)合作方面更是表現(xiàn)出“人為刀俎，我為魚肉”狀態(tài)，絕大多數(shù)情況下只能任由美國宰割。美國長期借“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”談判對臺灣予取予求、進行“經(jīng)濟勒索”就是一個鮮活的例子。該談判本是臺美經(jīng)貿(mào)高層重要協(xié)商平臺，旨在促進雙方經(jīng)濟合作、降低貿(mào)易阻礙，但是這一平臺如今卻逐漸蛻化變質(zhì)成美國要求臺灣“讓步”的工具，成為美國牛肉、豬肉入臺“敲門磚”。在臺當局沒有開放“美?！边M口前，美國數(shù)次以“美牛貿(mào)易障礙”為由連續(xù)多年停辦“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”談判。其間，美國貿(mào)易代表、“美國在臺協(xié)會”代表、美國國會議員等借各種場合向臺當局施壓，稱只有盡快解決“美牛”問題才可能恢復(fù)談判。2012年，馬英九當局頂著極大民意壓力開放“美?！边M口后，談判才得以恢復(fù)。2016年，蔡英文上臺后曾信誓旦旦地表示，要通過“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”談判，以“堆積木策略”逐步推動臺美簽訂“自由貿(mào)易協(xié)定”。不過，2016年底，美國故伎重施，又以“美豬貿(mào)易障礙”為由，中止了恢復(fù)沒多久的“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”談判，至今已逾三年。

在臺灣2020選舉前的敏感時刻，美國在名義上助臺“鞏固邦交”、確立“國際地位”的“臺北法案”中主動拋出“自由貿(mào)易協(xié)定”的誘餌，顯然包藏為“美豬”輸臺掃清道路的私心。因為洽簽“自由貿(mào)易協(xié)定”的前提是重啟“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)定”談判，而美國早已把“美豬”議題與重新舉行談判掛鉤。在不久的將來，美國極有可能會借此向臺當局施壓，要挾蔡英文拆除“美豬”入臺路障。

特朗普政府一切政策的出臺皆以美國利益為優(yōu)先，美國對臺政策調(diào)整也是完全基于其尋求利益最大化的考慮，因此，“美國友臺并不出于必然，只是利益使然”。在當前中美戰(zhàn)略博弈的時空語境里，美國升級“美臺關(guān)系”，是想通過打“臺灣牌”制造“劫材”，并不是真正要為“臺獨”勢力火中取栗。不過，無力且無意處理好兩岸關(guān)系的民進黨當局，囿于狹隘“親美”路線，甘當其戰(zhàn)略“棋子”，顯然是誤判了基本形勢?？偠灾?，蔡當局沉醉于“挾洋自重”的迷思，拒不承認“九二共識”，執(zhí)意走分裂祖國的邪路，最終損害的是臺海地區(qū)的和平，損害的是兩岸同胞特別是臺灣同胞的利益。