由警務維權到推進基層民警執法規范化建設的思考
——以深圳市公安局N區分局為例

陳建旭，楊 睿

(深圳市警察訓練學校，廣東深圳518045)

近些年，警察暴力執法、暴力襲警等輿情字眼頻現報紙、雜志等傳統媒體，也常見于微博、微信等新型自媒體。犯罪嫌疑人與執法警察對抗，除了常見的推搡毆打等肢體硬暴力，話語挑釁等語言“軟暴力”[1]也屢見不鮮，其中一些比較引人注目的警民沖突案事件有：云南魯甸暴民砸得派出所所長下跪求饒，唐山稅務局副局長夫人辱罵毆打警察，合肥女為丈夫攔高鐵，咸陽醉酒駕駛人“我就喝酒了，有種你就抓我”等。犯罪嫌疑人林林總總挑釁執法的煽動性言語、無賴式動作或暴力行為都讓警察正常執法受到阻擾，也成為提升警察公信力的重要阻礙。然而，不可忽視的是，警察在處理案事件過程中也常凸顯出執法規范化不足的問題。因此，面對新常態下日益復雜的執法現狀，如何提高基層民警執法規范化水平已成為當前公安機關刻不容緩的命題。筆者從改革開放以來全國民警的傷亡現狀出發，以深圳市公安局N區分局民警執法受侵害的數據為樣本，通過分析樣本中受侵害的方式、種類、特點，剖析民警執法受侵害的特點和原因，為推進基層民警執法規范化建設提供思路。

一、我國民警執法傷亡現狀

習近平總書記在2017年全國公安系統英雄模范立功集體表彰大會上指出，和平年代，公安隊伍是一支奉獻最多、犧牲最大的隊伍。公安民警執法受到阻擾的報道屢見不鮮，輕則語言侮辱、抱腿、推搡、扇耳光，重則拳打、腳踢、刀捅、車撞等。針對民警執法權威受到挑戰的情況，2019年2月1日，公安部正式頒布了《公安機關維護民警執法權威工作規定》，該規定為基層民警執法提供了強有力的保證。

(一)改革開放以來全國及深圳的民警傷亡情況

改革開放40多年來，全國共有1.3萬余名公安民警因公犧牲，為公安事業獻出了寶貴生命。2013年至2017年的5年里，全國公安民警因公犧牲2003人，因公負傷或致殘2.5萬人。[2]2018年，全國因公犧牲的公安民警301人、警務輔助人員141人，英勇負傷的公安民警和警務輔助人員1.2萬余人[3]。深圳市目前實有人口2000余萬，而深圳市公安局在編民警只有19862名，警力配備比約為1000:1。在人口多、警力少的情況下，深圳公安承受著巨大的工作壓力，既有來自精神層面的，也有來自物理層面的。據深圳市公安局警察基金會相關數據顯示，自2000年以來，公安民警在一線執法中犧牲48人，致殘470人，負傷6314人次。2016年至2018年的3年間，公安民警遭暴力抗法致重傷1人，致輕傷15人，致輕微傷284人。

(二)深圳市公安局N區分局民警2018年執法受侵害情況分析

以深圳市公安局N區分局為例，2018年民警執法受侵害的案事件共計45宗。由于民警正常執法受到明顯侵害，因此，N區分局為民警進行維權，對64名侵權嫌疑人均依法依規進行了處理。下面對民警執法受侵害的案事件進行數據分析。

1.受侵害單位。45宗案事件都發生在基層派出所，占100%。

2.受侵害警種分析。巡邏民警：22宗26人，占總案事件的48.89%；偵查民警：15宗27人，占總案事件的43.33%；社區民警：7宗10人，占總案事件的15.55%；看守民警1宗1人，占總案事件的2.22%。(見圖1)

圖12018年深圳市公安局N區分局民警執法受侵害警種分析

3.受侵害執法環節分析。接處警或盤查環節：20宗，占總案事件的44.44%；辦案抓捕環節：24宗，占總案事件的53.33%；其他1宗，占總案事件的2.22%。(見圖2)

4.受侵害的警情分析。涉酒警情14宗，占總案事件的31.11%；涉精神病警情2宗，占總案事件的4.44%；抓捕傳喚13宗，占總案事件的28.89%；盤查2宗，占總案事件的4.44%；詢(訊)問4宗，占總案事件的8.89%；其他10宗，占總案事件的22.22%。(見圖3)

圖22018年深圳市公安局N區分局民警執法受侵害環節分析

圖32018年深圳市公安局N區分局民警執法受侵害

二、民警執法受侵害的特點及原因

基于深圳市公安局N區分局2018年民警執法受侵害的45宗案事件，對基層民警執法受侵害的特點和原因進行分析，其主要特點和原因如下。

(一)執法受侵害的特點

1.處置涉酒警情受侵害最為突出。因為涉酒人員往往涉嫌尋釁滋事、故意傷害，情緒較為激動，難以控制自己的行為，所以民警在處置涉酒警情過程中受到的侵害最為突出，其中有不少是民警將犯罪嫌疑人帶回派出所醒酒時發生的二次傷害案件。

2.抓捕傳喚受侵害較為突出。傳喚、抓捕時，由于部分嫌疑人抵抗較為激烈，存在故意不配合、掙扎、反抗、搏斗等情況，造成民警受侵害的風險大，危險程度也較高。

3.辦案、詢(訊)問環節受侵害一定程度存在。少數民警在對嫌疑人看管、押解過程中，安全意識不強，風險預估不足，對犯罪嫌疑人約束措施不到位，如未對違法犯罪嫌疑人反手上拷、未對危險嫌疑人上腳鐐等，造成犯罪嫌疑人有空間和機會對民警實施突然襲擊，導致民警受到侵害。

(二)執法受侵害的原因

1.民眾法制意識淡薄。部分民眾漠視法律制度，法制意識淡薄，或被不良媒體誤導而錯誤地認為警察懦弱可欺，如認為自己占理或不合自己心意時，輕則通過語言辱罵、耍賴等手段阻礙執法，重則暴力對抗民警執行公務。如在A派出所轄區發生一起交通事故，雙方事主因責任劃分問題在事故現場推搡打架，派出所民警到達現場后，因阻止甲方當事人毆打乙方當事人，受到甲方當事人家屬的辱罵、毆打。又如B派出所民警在向犯罪嫌疑人家屬告知行政拘留處罰決定后，被犯罪嫌疑人的家屬通過電話、短信等形式進行侮辱、辱罵及威脅。

2.法律適用的局限性。目前我國《刑法》并沒有專門的“襲警罪”條款。對暴力襲警行為，一般依照《刑法》第二百七十七條第一款的規定以妨礙公務罪論處；造成死亡或重傷嚴重后果的，則分別依照《刑法》中的故意殺人罪和故意傷害罪論處。《人民警察使用警械武器條例》對人民警察執行公務使用警械或武器的情形只作了原則性規定，而對使用警械或武器的具體情形或前提條件，出警、巡邏盤查時應攜帶的警械武器則不明確，以至于民警在執法中使用警械、武器時畏首畏尾。法律法規缺失對民警執法造成了不小的影響，在深圳市公安局N區分局的幾宗涉酒警情中尤為突出。

3.民警能力的有限性。

(1)民警控場能力有限。部分民警缺乏應對和處置突發事件的經驗和能力，在警情現場處置時，遭到相對人的拒絕、阻礙、辱罵、推搡、拉扯、甚至暴力襲警，[4]畏首畏尾，不敢根據“心理威脅、口頭不服從、消極抵抗、防衛性反抗、惡意攻擊和致命攻擊”的六級抵抗力和“語言指示、語言控制、徒手控制、中級武器使用和致命武器使用”的五級武力等級使用警械。如面對醉酒等復雜警情，不能及時有效地駕馭和控制混亂的場面，不敢大膽使用警繩、警棍、手銬等裝備，一旦發生沖突，往往陷于被動，而配合出警的輔警在這種時候，也未能與民警順利協作、通力配合，站在旁邊不知所措。

(2)民警安全意識不強。部分民警在接處警中不按工作規范辦事，方法簡單粗暴。如幾宗涉醉酒警情的維權案件，民警在面對醉酒人員時，沒有按相關規范和要求保持安全距離，受到醉酒人員的推搡甚至毆打；又或者未能適時使用警繩約束，受到醉酒人員的突然襲擊。

(3)民警執法程序疏忽。如在辦理刑事案件時，民警對犯罪嫌疑人未作細致的人身安全檢查即帶入辦案區，造成嫌疑人在做筆錄過程中用隨身攜帶的水果刀劃傷民警；又如接處警民警將疑似精神病人帶進辦案區后未及時進行問話，未安排足夠的警力看守，忽視其精神異常問題，使得辦案區其他不知情民警遭受傷害。

(4)民警個人情緒波動。部分民警在接處警過程中態度不夠和藹、語言較為生硬，導致事發當事人認為民警不作為，存在偏袒、故意推托、刁難，繼而辱罵或投訴民警，以致民警情緒失控而與之辯論。也有民警在處理案件過程中，受到犯罪嫌疑人的故意言語挑釁而與之對罵，造成場面混亂，授人以柄。

三、推進基層民警執法規范化建設的思考

為減少民警執法受侵害，推進基層民警執法規范化建設勢在必行。針對深圳市公安局N區分局2018年民警執法受侵害的45宗案事件，通過對基層民警執法受侵害的特點和原因進行分析，筆者認為，推進基層民警執法規范化建設可以從以下幾個方面做起。

(一)解決思想問題——抓法治思維

要破除基層派出所執法不規范的頑疾，首先要解決思想問題。派出所民警中通常存在四種常見的錯誤思維，即慣性思維、擺平思維、惰性思維、特權思維，只有破除根深蒂固的“四舊”思維，認清思想根源和現實危害，才能逐步推動法治思維的培育養成。

1.打破“慣性思維”。派出所日常工作中，不少老民警都說過這樣的話，“以前都是這么干的，沒什么大問題”。老經驗往往造就了慣性思維，而慣性思維一旦養成極難更改。老經驗舊做法即使在以前是正確的，但是放在社會多元化的今天卻可能是不規范的。隨著法治意識的逐步增強，人民群眾對公安機關的執法標準和要求日益提升，如果公安民警的執法思維和執法能力繼續沿用以前的老習慣老標準，那就容易與時代脫節，新時代下民警務必破除慣性思維，學習并適用最新的法律法規等。

2.去除“擺平思維”。一些民警推崇“擺平就是水平”的思維模式，在執法過程中首先不是考慮如何依法辦理，而是考慮能否調解擺平，認為當事人雙方達成調解就算成功，既省下了制作筆錄、調查取證和后續處理的工作量，又化解了警情。看似雙贏，殊不知這種“擺平思維”極易留下執法隱患，如一些不符合調解要求的案件被調解后，當事人事后反悔，要求按正常法律法規程序重新辦理，但是案發時接處警民警沒有及時固定證據，造成證據鏈的缺失，最后引起執法投訴甚至行政訴訟等。

3.破除“惰性思維”。部分民警工作中圖省事、圖方便，對于有破案條件的案件，愿意投入精力及時調查取證；而對于看起來偵辦難度大的案件，則草草做個報警筆錄，敷衍當事人回家就完事，不及時調取物證、不及時查扣涉案物品、不及時固定旁證筆錄，以致后續偵查雖然具備破案條件，但也因為證據事后難以補全，造成案件偵辦被動，無法進行下去。

4.摒棄“特權思維”。個別民警對自身執法者的角色定位認識有偏頗，認為自己就是終裁仲裁員、大法官，高高在上，執法過程中控制不住情緒，態度簡單粗暴，不會用法言法語，執法流程也不規范，“逞強好勝”“意氣用事”，讓對方抓住語言漏洞或態度惡劣的把柄而大做文章，最終影響執法公信力和公安機關形象。

(二)解決能力問題——抓日常培訓

1.解決工學矛盾。基層派出所警力緊張是常態，執法培訓是一個慢工出細活的過程，占用較長的時間，但是見效比較慢，難以達到立竿見影的效果。解決工學矛盾，首先要樹立磨刀不誤砍柴工的思想，工學是可以相互促進的；其次要善用“微課”和“微教學”，如可以推動民警利用好碎片化時間，在手機上學習相關微課程，也可以每天在派出所的早班交接會上用5-10分鐘時間對前一天執法質量進行講評，還可以通過每周例會針對執法突出問題開展一次20分鐘左右的“微教學”。少量多次的培訓方式既占用時間少，又便于民警吸收掌握。

2.培養身邊教官。深圳市公安局的專職教官基本都集中在教育訓練部門，讓專職教官每天或每周去派出所送教不太現實，因此，基層派出所需要發掘和培養自己身邊的教官，可以通過落實“警官即教官”的理念，讓基層民警通過自學和參與上級公安機關組織的“小教官”輪訓達到會教學、會教法、會寫教材的基礎教學水平。派出所的所長、隊長和業務骨干帶頭授課，既能幫助警官樹立威信，又能倒逼所長、隊長和業務骨干提高自身執法水平和能力。警官在參與授課初期可能感到授課有難度，但持之以恒，終會改觀。

3.選取真實案例。培訓要取得好的效果，能否抓住受眾的需求和興奮點是關鍵的一環。在日常培訓時，選題要切合派出所實際，最好是遴選發生在本派出所的真實案例。一是選準切入點。培訓可先拋出問題讓大家思考，提出需求，然后再根據大家提出的問題和需求講解規范處置方法。如“你認為接處警中最容易出現的問題和難題是什么”，民警經歷得多，自然能積極參與，踴躍發言，效果也好。二是選取真實案例。身邊發生的事遠比江湖傳說更有說服力，通過對本單位執法案例的討論分析，大家更容易接受，也更容易受觸動，效果更好。三是情景構建推演。培訓再多，理論再高，都需要通過實際操作來檢驗效果。在培訓中適時設置情景、構建案情讓民警參與互動，通過小組討論的方式尋找對策，既可以增進同事情誼，也可以加深處置案事件方法的印象，積累經驗。

4.培訓覆蓋全員。輔警和巡防隊員等是執法力量的重要組成部分，在強化民警培訓的同時，也要重視對輔警和巡防隊員進行執法培訓，提高他們的法律意識和警務技能水平。由于部分警務輔助人員的文化水平不高，法律基礎相對薄弱，所以較容易出問題，而派出所通過全員培訓，既能提高民警和警務輔助人員的執法水平，又能提高公安機關整體形象。如民警處置警情時，警務輔助人員懂得主動疏散周邊圍觀人群；民警抓捕時，警務輔助人員懂得如何運用警務技能配合抓捕；民警接處警時，警務輔助人員懂得規范使用錄音、錄像的執法記錄儀等警用裝備。以上警務行為，都需要通過培訓、演練、實踐才能養成習慣，達到默契。

(三)解決運作問題——抓考核監督

1.健全流轉機制。派出所要對整個執法環節的要求和流轉機制進行全面梳理，對于上級有明確規定和規范的，要嚴格落實；對于沒有具體指引的，要結合實際健全工作機制，做到工作有指引、日常會考核、責任能落實。

2.抓好警務技能。身體是警務工作的基礎，派出所有義務監督民警鍛煉身體，參與每年的體能考核而且要達到及格水平。沒有體能支撐的警務技能都是花架子，因此，派出所既要監督民警的警務戰術過關，又要兼顧到支撐勤務所需的體能是否合格。

3.抓好日常監管。對于接處警、執法辦案區涉案財物、案卷管理等關鍵環節，派出所領導要在每日早班交接會及時通報，每周例會重點講評，派出所督導員要每周不定期、不定量進行抽查，及時發現隱患點并降低風險。

4.強化考核應用。市公安局、公安分局、派出所分三級將執法考評納入派出所的績效考核和民警個人的績效考核。通過不同類型的日常考評、個案考評、審核考評、階段考評、專項考評和年度考評相結合的動態考評機制，[5]增強考核對執法規范化的反推作用，及時發現并糾正執法過失和過錯，降低執法成本。民警個人的績效考核情況和評優評先、職務晉升掛鉤，如民警有較嚴重的執法過錯可以一票否決。

四、結語

執法規范化建設是一個系統工程。[6]執法規范化要求民警每一個執法行為、每一個執法環節都要符合規范。在中國特色社會主義進入新時代之際，社會主要矛盾出現了新的變化，轉型期的社會治安形勢日趨復雜，阻礙公安民警執行公務的類型不斷推陳出新，[7]這就要求民警要具備自我學習和總結能力，不斷提高自己的執法水平以適應警情和案情的變化。自媒體和流媒體的廣泛使用，讓普羅大眾都成為了“記者”和“執法監督員”，民警的一言一行都曝光在千千萬萬群眾的目光之下，這對基層民警執法帶來更大的挑戰，提出更高的要求，民警要以積極的應對態度，進行多方學習、嚴謹執法才能承受真金火煉。通過行之有效的新型培訓方式、方法、手段和內容，可以提升基層民警執法的整體水平和規范化程度。公安機關要通過各類培訓方式、監督手段，使執法規范化成為民警的一種潛在與長久的自覺行動和自發要求，將社會主義法治理念深入到民警內心，[8]從而有效提升警務執法水平。最后，執法規范化是基礎工作，需要持之以恒、久久為功。