PPP項目落地實施難問題分析與對策研究

武文超

黨的十八屆三中全會提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。2014年以來，中央深化財稅、投融資、金融等多個領域的改革，一方面加快整頓地方政府性投融資平臺，化解地方政府性債務風險，另一方面在基礎設施和公共服務領域大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，逐步利用PPP模式取代投融資平臺模式，破解地方政府債務和隱性債務過快增長的風險。國務院積極推動PPP項目的落地和實施，陸續在涉及PPP項目操作指南、財政承受力論證、物有所值評價、專項債券發行、PPP項目資產證券化等方面出臺了一系列政策，并建立PPP項目庫、定期組織項目推介會進行推廣。然而從實際效果來看，簽約多、融資難、落地難的情況始終沒有得到根本性改變，多數項目進展緩慢。

一、PPP項目落地實施難問題分析

實施PPP模式的最終目的是實現公共部門和私人部門的雙贏局面，并提高基礎設施建設的質量和效率。政府和社會資本在基礎設施建設領域各有優勢和局限，PPP模式通過契約方式將公共部門與私人部門聯系到一起，使雙方形成了權力的相互制約，從而有效推動基礎設施建設規范化和透明化。然而，在實踐中卻存在如下幾個方面的問題：

（一）PPP項目風險高、預期回報有限

PPP項目一般是交通、環保、水務、市政等基礎設施領域的工程項目，項目生命周期長、投資金額大。在整個項目周期中，法律制度、相關主體違約及未預期到的不可抗力因素等各種各樣風險，都會影響到PPP項目的正常運行，甚至會造成停滯或失敗，例如宏觀層面的政策環境的變化，或者工程地質條件、氣候條件等自然因素造成的不可抗力風險等;中觀層面的項目融資、建設、運營等市場變化;微觀層面的項目設計、實施、協調、管理等方面造成的費用超預算、工期拖延、設計變更、合同變更等。與此同時，PPP示范項目的收益率普遍比較低，例如，2015年1月，河南省推出的87個PPP示范項目內部報酬率在5%～8%左右，而資金市場上中長期信貸資金成本卻達到7%甚至8%，比信托資金的成本還要高。從能夠產生穩定現金流的使用者付費項目來看，政府付費、可行性缺口補助方式項目不明確，預期收益率不高的問題仍有待解決。當前推廣運用PPP模式的項目大多為水務、垃圾處理領域的準收益類公共類項目，風險要比傳統的項目大。除此之外，基礎設施領域存在資產專用性強的問題，項目建設形成的資產普遍用于特定用途，很難轉為其他用途，如果轉為其他用途，使用價值將會大幅降低甚至變得毫無價值。同時，項目資產強調使用的配套性，與其他的配套資產結合起來才能運營，例如，污水處理項目需要與市政管網對接才能投入使用。這就導致PPP項目資產流動性不強，其轉讓交易會受到市場需求量的制約和應用領域的約束。

（二）PPP項目的參與方所處環境和條件導致項目推進難

從政府方來看，盡管中央制定和發布了大量PPP政策文件，用以推動PPP項目的實施開展，但法律層面還存在一定的缺失，相關法規、規范性文件之間不夠統一，例如特許經營權的授權方式與現行的土地使用權出讓制度存在沖突等。同時，部門之間存在政策協調問題，社會資本、運營商等與政府之間平等的協商談判機制和渠道不暢。一些地方政府把PPP模式局限為融資模式，忽視了PPP項目在運營、管理方面的模式創新，僅僅當作緩解債務壓力的手段，而部分地方政府的財力不足，制約了其推廣應用PPP模式的積極性。從社會資本方來看，企業傾向于投資期限短且收益高的項目，或者燃氣管網、電力、通信網絡等回報率較高的長期收費項目，然而地方政府推出的項目多為交通設施、市政基礎設施、生態環境治理、城鎮生活垃圾污水處理、網管改造等項目，這些項目自身收益低、政府補貼或購買價格不明確，加之融資成本偏高，導致社會資本參與積極性不高。同時，社會資本對于政府部門的契約精神不足、行政干預過多等方面存在顧慮。從金融機構來看，普遍認為目前新增的PPP項目多為準經營性、非經營性項目，項目本身未來現金流難以覆蓋資金本息，政府財政補貼的方式和數量不明確，項目收益的不確定性影響了商業銀行對其融資的積極性。PPP項目融資比例大、額度大、期限長，信貸風險偏高，同時，部分PPP項目立項不科學、前景不明朗、操作不規范，加重了金融機構對于項目風險的顧慮。

（三）PPP項目運作特點和發展現狀導致的問題

PPP項目參與主體多、運作環節多，參與主體包括項目發起方（即政府）、投資方、承建方、運營方、使用方等，而操作流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等，每個階段及步驟中都牽涉多方主體。這些主體目標各不相同，對合同或交易信息的認知存在差異，使得項目運作過程中的協調風險加大，從而影響合同簽訂和執行的效率。此外，我國基礎設施投融資模式正處在投融資平臺模式向PPP模式轉型的過程中，過去地方政府習慣于對基礎設施及公共服務“大包大攬”，從規劃、設計、融資到建設，甚至包括運營階段的整個過程中，地方政府都占據主導地位，因此在PPP模式推廣初期容易將其僅僅作為融資的新手段，對于社會資本參與存在顧慮;社會資本在基礎設施建設領域長期作為承建方，偏好投資周期短、收益高的項目，不愿承擔建設、經營過程中的風險，傾向于讓地方政府進行違規的“保底承諾”;商業銀行方面，過去習慣于傳統的抵押擔保授信模式，在中央規范地方政府性融資平臺之前，商業銀行大多通過傳統的授信模式直接為政府投融資平臺的基礎設施項目提供信貸資金，或通過銀信、銀證合作的表外渠道變相為投融資平臺提供信貸，同時要求政府進行違規“保底承諾”，甩掉自身的經營風險，在融資平臺模式向PPP模式轉型過程中，參與各方都需要及時進行轉變。除此之外，PPP項目的風險分擔機制、實施監督機制、績效考核機制都在探索和創新的過程中，有待于實踐中逐步加以完善。

二、對策建議

（一）優化PPP模式發展的法治環境

建立和完善PPP模式相關的法律法規，增進主體間信任，在保障政府權力的同時，增加投資方資金投入的信心，并降低PPP項目的風險和成本，同時使我國PPP項目運作方式更好地與國際接軌。一是整合國土、財政、建設等相關部門的政策、法規及規定，保障相關主體在統一的法律法規框架下充分談判協商，緩解主體間的信息不對稱。建立多方參與的PPP政策制定與實施的溝通制度，確保相關主體對政策和法律法規理解的一致性。二是建立完善的契約制度。對政府部門的職責進行明確規定，并且明確規定政府部門違約行為的判定依據，并制定不同程度的違約懲罰措施，懲罰措施直接影響到相關政府部門及負責人。將政府部門的違約情況納入政府部門的年度工作情況考核，由上級政府部門對其進行管理，政府部門的契約精神將成為政府部門的考核指標之一，同時政府部門定期對項目進展情況向社會公眾報告，由社會公眾對其進行監督。

（二）完善PPP項目的投融資機制

優化政府關于PPP模式的行政流程，建立專業PPP項目管理機構，能夠獨立地進行項目管理和咨詢服務，滿足不同行業的PPP模式應用需求，提高行政效率。構建適合不同類型項目的、公平有效的風險分擔和利益協調機制。通過公平公正的協商談判，保障相關主體參與模式的機會平等，客觀評價項目的風險收益，讓承擔較多風險的主體適當獲得較多的收益，形成正向良性激勵。創建科學的價格形成和財政補貼機制，建立定期審價制度，加強成本監控，健全公共服務價格調整機制，完善價格決策聽證制度，對于經濟效益較差、難以維持成本支出的項目，在綜合考慮各方因素的基礎上，合理提供財政補貼，并探索建立動態補貼機制，以保證財政支出的穩定。建立靈活便捷的進入和退出機制。通過市場競爭的方式引入社會資本，提高公共產品和服務的供給效率。對不愿意繼續參與項目、管理運營效率低下、沒有履行合同意愿或能力的社會資本提供法制化、市場化的便利退出渠道。

（三）創新PPP模式發展的保障機制

加大PPP項目的推介力度，著力提高PPP項目質量，引導社會資本積極參與PPP項目，支持轉型后的投融資平臺企業撬動社會資本參與PPP項目，逐步形成政策宣傳和項目示范帶動效應。充分發揮商業銀行的綜合性金融服務優勢，鼓勵和引導商業銀行全程深度參與PPP項目，以適應PPP項目融資需要，提高PPP項目的運行效率。充分發揮政策性銀行的導向和引領作用，積極支持金融機構參與PPP項目。完善產業及稅收等相關配套政策，通過稅收減免、增信擔保、利息補貼以及PPP項目周邊土地或附屬物經營開發權優先等多種方式，鼓勵和支持社會資本參與PPP項目。加大PPP項目投融資運作的專業人才培養，通過專業知識培訓、實際案例考察等手段培養政府所需要的官員及人才，建立和完善專業化的中介機構體系，為PPP項目招標、談判、融資、管理等環節提供金融、財務、合同管理、法律和專業技術方面的服務和支持。

（四）規范 PPP項目的實施管理

不斷建立和完善PPP項目運作的規范化、科學化的流程，逐步提高PPP模式的推廣效率。根據不同領域PPP項目的行業經營特性、經營類型等屬性對項目的招投標、特許權協議、融資結構和方式、風險分擔、績效管理、爭議解決等環節進行分析，形成比較規范統一的流程和框架。科學評估PPP項目流程，持續改進和優化管理流程。鼓勵社會公眾、社會資本及融資機構等參與物有所值評價、財政承受能力評估等步驟，增進相關主體間的信任。不斷改進優化PPP項目流程，盡快制定出PPP模式適用項目領域、范圍的判別標準，提升PPP項目的行政審批效率，保障PPP模式的持續發展。加快PPP模式的管理創新，加強項目實施的績效管理。加強PPP項目精益管理，提高PPP模式運營效率;運用現代管理方法控制PPP項目中的各種風險，根據實際情況做好各種風險應對;逐步完善PPP項目績效評價的實施框架、指標體系，強化PPP項目收益和績效掛鉤的機制。

【本文系河南省社會科學院2019年基本科研費課題“當前PPP模式推廣中存在的問題與對策研究”（19E10）的階段性成果】

（作者單位：河南省社會科學院經濟研究所）