鄰避沖突中地方政府的治理困境與化解策略

賈鈺森

【摘要】隨著我國城市化進程的持續加快以及公民權利意識的不斷提升，鄰避沖突事件頻繁上演。當前，地方政府對于鄰避沖突的治理往往陷入“政府提議—居民反對—沖突升級—政府妥協”的困境，折射出以技術理性和政治維穩為取向的現有治理模式難以從根本上化解鄰避沖突。因此，地方政府應當逐步打破治理行為的路徑依賴，積極構建由政府、企業、公民共同參與、相互合作的協同型治理結構，協力化解鄰避難題。

【關鍵詞】鄰避沖突;治理困境;形成機理;協同治理

鄰避設施是指具有“服務廣大地區的民眾，但可能對生活環境、居民健康與生命財產造成威脅，以至于居民不希望設置在住家附近”特征的公共設施。由于此類設施所產生的收益由全體社會成員共享，而負外部性卻由周邊居民承擔，使得周邊居民產生強烈的不公平感和抵制心理，進而逐步演變為政府與居民圍繞鄰避設施選址問題的大規模鄰避沖突。目前，地方政府對于鄰避沖突的治理往往陷入“政府提議—居民反對—沖突升級—政府妥協”的困境，雖然付出了高昂的行政治理成本，卻難以有效化解鄰避情結，最終形成政府、企業、公民“三方共輸”的不利局面。因此，在相關案例的基礎上分析我國地方政府的鄰避沖突治理困境及其形成機理，并提出相應的化解策略，將為構建適合我國經濟、政治和社會環境的鄰避沖突治理模式提供參考與借鑒。

一、鄰避沖突案例：H市垃圾焚燒發電項目

（一）鄰避沖突誘因：政府壟斷決策

長期以來，H市對于本市生活垃圾的處理主要采取填埋方式，然而，市內大型垃圾填埋場的設計服務年限將于2022年到期，屆時H市將面臨“垃圾圍城”的局面。為此，H市政府著手規劃以焚燒發電的方式逐步取代垃圾填埋，并于2015年11月正式成立垃圾發電項目前期工作領導小組。2018年6月12日，中國政府采購網發布《H市城市管理執法局H市市區生活垃圾焚燒發電項目中標公告》，2018年6月22日，H市所在省政府購買信息平臺發布《H市市區生活垃圾焚燒發電項目成交結果公告》，項目的選址擬定在H市下屬的X縣B鎮所屬的兩個村區域內。2018年8月，X縣人大常委會全票通過《縣人民政府關于提請審議山水環保發電項目有關情況的議案》，至此縣市兩級政府完成了垃圾焚燒發電項目從立項到提案的全部決策過程，如果最后公示環節能夠順利通過，項目即可正式開工。

整體觀察H市市內生活垃圾焚燒發電項目的決策過程，存在兩方面的缺陷：第一，政府壟斷決策話語權。相關部門為追求決策過程的理性與效率而將垃圾焚燒發電項目界定為純粹的技術性事務，僅從合理性論證和技術標準的維度出發進行項目籌備，壟斷了項目的規劃設計、資格評審、設施選址、提案審議等相關事項的決策話語權。第二，公眾決策參與空間狹小。在項目籌備過程中政府沒有建立有效的公眾參與機制，致使相關居民群眾的決策參與空間全部壓縮在項目公示環節，難以及時、充分地了解和消化項目相關信息，為后期的政府與公眾之間的鄰避沖突爆發埋下隱患。

（二）鄰避沖突爆發：政府妥協退讓

2018年10月29日，X縣人民政府發布《H市市區生活垃圾焚燒發電項目環境影響評價第一次公示》，項目進入公示環節。2018年10月31日，X縣B鎮群眾部分微信群開始議論生活垃圾焚燒發電問題，相繼在項目是否占用基本農田、為何選址于人口密集區、工藝技術能否達標等方面提出質疑。2018年11月6日，B鎮村民自發結成請愿隊伍冒雨向市政府進發，最后在進入市區的收費站時，與市、縣、鎮領導進行了對話，部分村民被說服返村，但仍有村民繼續前行到達市信訪辦。2018年11月10日，X縣人民政府發布《關于停建“山水環保發電項目”的通告》，通告稱由于垃圾焚燒發電項目沒有得到當地群眾多數人的同意，依法予以停建。至此，歷時三年籌劃的H市市區生活垃圾焚燒發電項目還未開工就被迫急踩剎車，宣告暫停。

H市垃圾焚燒發電項目經由多部門長期的策劃與籌備，卻在項目公示后僅數十天就宣告暫停，暴露出縣市兩級政府在與相關居民溝通過程中存在的多方面問題。第一，信息公開渠道單一。與項目相關的通知、公告只是在政府官方網站上公布，未對公眾進行廣泛的實地宣傳與講解，導致選址區域周邊居民在項目公示之前對于相關信息幾乎一無所知。第二，風險溝通形式化。項目的第一次環評公示僅包括項目簡介、建設單位、意見征集方式等，而公眾更為關切的項目環境報告結論卻未作公開，難以使公眾構建“項目安全”的風險認知體系，形式化特征明顯。第三，固化的處理程序。項目引發鄰避沖突后，地方政府從平息事態的基本立場出發，迅速宣布暫停項目以穩定相關群眾的情緒，雖然此類處理程序能夠使沖突雙方達成暫時的妥協，但是仍然難以使地方政府跳出鄰避沖突的治理困境。

二、地方政府鄰避治理困境的形成機理

（一）“政府提議—居民反對”：技術理性取向

“技術理性”屬于工具理性范疇，是一種以工具崇拜和技術主義為生存目標的價值觀，通過科學化的方法和技術來追逐效率，實現效率、效益、效果的最大化或最優化。在技術理性的主導下，政府將公共領域決策界定為純粹技術性事務，在相關科學決策理論的指導下，應用標準化的分析工具與數字化的理論模型，完成發現問題、確定目標、調查研究、擬定方案、分析評估、選優決斷、試驗反饋、修正追蹤等決策程序，從而產生強大的政策說服力。

地方政府在“政府提議—居民反對”的環節中往往體現出強烈的技術理性取向，一是鄰避設施決策過程呈現“封閉化”特征，主要決策主體限定為技術官員和專家學者，而作為利益相關者的公眾則以決策的理性與效率不能受到利益紛爭的干擾為由被排斥在決策過程之外，致使本應是多主體、開放性的社會問題變為單主體、封閉性的技術問題。二是鄰避設施風險評估呈現“簡單化”特征，評估部門通過技術化工具為決策所產生的風險提供“可控制性”和“可接受性”依據，而忽視了風險背后社會結構和價值道德問題，使得鄰避設施風險評估環節完全由決策主體壟斷。三是鄰避問題溝通對話呈現“單向化”特征，當公眾對于鄰避設施選址提出合理質疑時，政府便著重強調設施環境評估的合法性，以單向政策宣傳教育替代雙向風險溝通，使得公眾利益訴求無法得到有效表達，迫使公眾訴諸于公共體制外的自發組織來維護自身權益，導致政府與公民關于鄰避問題的矛盾不斷升級，從而演變為大規模的鄰避沖突。

（二）“沖突升級—政府妥協”：政治維穩取向

政治維穩是指政府在處理沒有合法依據的規模性聚集、對社會造成負面影響的群體活動、發生多數人語言行為或肢體行為上的沖突等群體行為時，基于社會穩定和經濟發展的權衡考量，以“穩定壓倒一切”為最高目標，采用妥協、退讓的方式迅速穩定涉事群體情緒，并逐步平息事態。當鄰避沖突由原先要求環境正義目標的現實性沖突轉向兼具釋放對抗性情緒的非現實性沖突時，地方政府的治理行為也由技術理性取向快速轉變為政治維穩取向。

一方面，政府急于與抗議群眾就鄰避問題達成妥協，通過暫時性或永久性地關停鄰避設施以換取相關群眾放棄大規模集聚式抗議，從而使雙方能夠依靠正當性程序解決事態沖突。另一方面，政府以妥協姿態解決鄰避爭端后，為防止此類抗議行為產生負面示范效應，會再次回歸強硬立場，對有意繼續遵循這一模式的相關人員提出警告。以政治維穩為取向的政府治理模式雖然能夠在短時間內平息鄰避沖突，但是這種“朝令夕改”的妥協退讓行為卻后患無窮。對于政府而言，付出高昂的維穩成本卻難以產生積極的正面引導效應;對于企業而言，以巨額資金中標項目卻無法投入實際生產;對于公眾而言，合法的利益訴求途徑受到沖擊，最終的結果是政府、企業、公眾都是鄰避沖突事件的輸家。因此，技術理性取向和政治維穩取向的鄰避沖突治理模式，是導致地方政府長期陷入“政府提議—居民反對—沖突升級—政府妥協”困境的主要原因，只有改變這種模式，才能有效化解鄰避沖突治理困境。

三、地方政府鄰避治理困境的化解策略

（一）堅持鄰避設施開放式決策

地方政府堅持開放式的公共決策是預防鄰避沖突的有效手段。首先，開放式決策要求多元化的公眾參與，政府、企業、公民、社會團體都應當在鄰避設施決策中擁有知情權和話語權，通過廣泛的協商對話來打破利益隔閡和信息壁壘，實現多方利益訴求的有機融合、互補共存。其次，開放式決策要求全程化的公眾參與，從鄰避設施的規劃設計、擬定選址到融資投標、環保評估再到提案審議、項目公示，都應當為社會公眾提供必要的參與空間，從而避免參與環節過分擠壓造成的決策參與形式化。最后，開放式決策要求強大的政府回應力，地方政府應當不斷提升涉及鄰避問題的回應速度和回應質量，通過聽證會、座談會、發布會等回應渠道及時答復公眾對于鄰避設施的困惑與質疑，把完善公共部門的回應制度設計作為建設服務型政府的關鍵領域，努力構造公民優先、渠道多元、信息公開、作風公正的政府回應模式。

（二）建立鄰避項目補償機制

鄰避設施具有明顯的負外部性特征，其將生產成本外部化轉嫁給設施周邊居民的同時，并未通過相應補償機制合理分配生產收益，這一設施成本與收益的不均衡分配是引發鄰避沖突的重要因素，因此，如何建立有效的鄰避項目補償機制是地方政府必須慎重考慮的內容。補償機制主要包括兩個方面：補償范圍和補償方式，在確定補償范圍方面，盡量把補償機制的覆蓋范圍擴大到鄰避設施所在的整個區域，不斷提升區域內生態環境的承載能力和基礎設施的建設水平，增進當地居民對于鄰避設施建設的理解和支持。在確定補償方式方面，盡量采用多元補償方式，既要通過撥付款項、減免稅費等方式直接補償相關群體，又要通過公益設施、醫療服務、環境治理等方式間接補償，從而使鄰避項目真正成為服務一方、造福一方的“民生工程”。

（三）構建鄰避沖突協同治理

隨著鄰避沖突的愈演愈烈，以政府為單中心治理主體，以技術理性和政治維穩為取向的傳統型治理模式，難以從根本上化解“政府提議—居民反對—沖突升級—政府妥協”的困境，因此，構建由政府、企業、公民共同參與、相互合作的協同型治理結構勢在必行。首先，政府在協同治理中處于全局引導者的主體地位，應發揮其強有力的經濟能力和政治能力來維護基本治理秩序與治理方向，保證多方參與的協同治理始終運行于法律框架之中。其次，企業在協同治理中處于主要利益相關者的責任地位，其作為鄰避設施承建方應當在充分發揮專業優勢的基礎上全面參與協同治理，以高度的社會責任感和環境自律性，逐步改變公眾對鄰避設施的風險認知體系。最后，公民在協同治理中處于必要參與者的重要地位，既要主動參與鄰避設施相關政策制定及實施的全過程，貢獻集體智慧，又要積極監督鄰避設施建設的各個階段，確保設施的各項工作任務都能按照預期目標有效展開。

參考文獻：

[1]鄢德奎.鄰避治理中的結構失衡與因應策略[J].重慶大學學報（社會科學版），2019.

[2]張緊跟，葉旭.鄰避沖突何以協商治理——以廣東茂名PX事件為例[J].中國地質大學學報（社會科學版），2018（5）：113-123.

[3]徐雙敏，蔣祖存.公共政策過程視角下“鄰避困境”治理問題初探——以黃岡市垃圾焚燒發電項目引發的群體事件為例[J].長江論壇，2019（3）：44-49.

[4]龍鳳釗.技術理性、政治理性和法律理性：政府績效管理的理論取向[J].中共天津市委黨校學報，2017（1）：66-74.

[5]吳一鳴.參與式治理應對鄰避沖突問題探究[J].中國行政管理，2017（11）：141-144.

【作者單位：中國石油大學（華東）經濟管理學院】