政府購買社會服務(wù)的政策工具選擇及其評價

丁福興　仇慶春

自國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》之后，各地政府圍繞進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的舉措進(jìn)行了廣泛的實踐與探索。本文擬在政策工具的分析框架下簡要討論政府購買社會服務(wù)的政策工具的分類與選擇問題。

一、政策工具的內(nèi)涵與類型

手段創(chuàng)新是良好治理的先決條件，因此政策工具研究的興起與運用在近年來備受矚目，甚至成為了公共政策分析中的一種“視角時尚”。

（一）政策工具的內(nèi)涵

與其他諸多社科范疇一樣，關(guān)于政策工具的內(nèi)涵，向來也是見仁見智的。休斯認(rèn)為政策工具是一種政府行為方式;薩拉蒙認(rèn)為政策工具是一種解決公共問題的方法;張成福認(rèn)為政策工具是實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和機制;毛壽龍認(rèn)為政策工具是政府實現(xiàn)管理職能的手段。此外，有學(xué)者把政策工具看作是一個學(xué)習(xí)過程。盡管表述方法和側(cè)重點不一樣，但多數(shù)學(xué)者都強調(diào)了政策工具作為實現(xiàn)目標(biāo)的基礎(chǔ)性價值。總而言之，政策工具是人們?yōu)榻鉀Q某一社會問題或達(dá)成一定的政府目標(biāo)而采取的具體手段和方式。

（二）政策工具的類型

由于視角不同、標(biāo)準(zhǔn)不同，關(guān)于政策工具的類型劃分更是五花八門。種類少的僅用了二分法，種類多的列舉了64種工具，繁簡程度大相徑庭。盡管學(xué)者們的研究十分努力，但直到現(xiàn)在也沒有找到一種完滿的分類方法能夠不重不漏地窮舉所有政策工具，因此各種分類方法都只具有相對的合理性。薩瓦斯依據(jù)服務(wù)的安排者、生產(chǎn)者和消費者的動態(tài)關(guān)系總結(jié)出了10種政策工具或模式，對于研究政府購買社會服務(wù)具有一定的借鑒意義。本文分析擬采用學(xué)者陳振明的分類方法，即市場化工具、工商管理技術(shù)工具和社會化工具。

（三）政策工具在政府購買社會服務(wù)中的運用

政府購買社會服務(wù)是在“新公共管理”和“政府再造”運動中逐漸流行起來的一種實踐范式，可以說它本身就是政策工具的一種創(chuàng)新。在招標(biāo)、監(jiān)管、評估等一系列過程中，政府購買社會服務(wù)需要用到上述三大類政策工具中的多種具體的工具形態(tài)，以保證效率與公平價值的協(xié)調(diào)。這些政策工具的選用與評價受到多種因素的影響，如何對其進(jìn)行優(yōu)化組合甚至不斷豐富和創(chuàng)新政策工具箱是一種大智慧，因而有著十分重要的研究意義。

二、政府購買社會服務(wù)的政策工具選擇

政府購買社會服務(wù)的政策工具選擇是復(fù)雜且充滿爭議的，涉及多種價值判斷和目標(biāo)錨定。

（一）政府購買社會服務(wù)中政策工具選擇的依據(jù)

1.政府購買社會服務(wù)中政策工具選擇的影響因素。國內(nèi)外學(xué)者列舉了多種影響政策工具選擇的因素，借以說明政策工具選擇的復(fù)雜多變性，并分析政策工具的失效乃至“異化”現(xiàn)象。具體而論，政府購買社會服務(wù)中的政策工具選擇主要受到如下幾個方面因素的制約：一是政策目標(biāo)。政策目標(biāo)往往是多維甚至是彼此沖突的，而政策工具的價值取向往往是較為單一的，因此二者之間可能會出現(xiàn)契合程度不高的問題。如果政策目標(biāo)的主要目標(biāo)和次要目標(biāo)界定不清，價值導(dǎo)向不夠明確，可能會出現(xiàn)工具理性偏離價值導(dǎo)向的喧賓奪主的現(xiàn)象。二是工具自身屬性。與物質(zhì)性工具一樣，各種政策工具都具有自身的優(yōu)缺點，不可能“包治百病”。限制負(fù)外部效應(yīng)的管制型工具主要發(fā)揮的是強制性功效，而鼓勵正外部效應(yīng)的公私合作工具主要發(fā)揮的是誘導(dǎo)性功效。因此，各種政策工具的甄選次序、運用時效都需要細(xì)致考量，往往是組合工具的綜合使用。

2.政府購買社會服務(wù)中政策工具選擇的基本原則。政府購買社會服務(wù)中政策工具選擇的基本原則也可以從多個角度進(jìn)行規(guī)定。從工具的有效性來看，如下幾個基本原則是應(yīng)當(dāng)堅守的：一是效率原則。盡管政府購買社會服務(wù)未必能夠做到經(jīng)濟學(xué)意義上的帕累托最優(yōu)或是卡爾多-希克斯改進(jìn)，但是基本的效率原則是不容忽視的。政府購買行為的資金源于稅收，取之于民而用之于民，必須把每一分錢都用在該用的地方。所以，強調(diào)政府購買社會服務(wù)的成本與收益的比率是無可厚非的。二是公平原則。政府購買社會服務(wù)的公平性包含三個層面的含義：財政公平、基本權(quán)利公平和再分配公平。社會對公平性的要求是檢驗政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)尺。因此，政府購買社會服務(wù)中政策工具的運用必須權(quán)衡公平、公正的價值理性而不僅僅是工具理性。三是可管理性原則。政策工具如果過于復(fù)雜，參與者過多，管理的難度就會超越政策執(zhí)行者的掌控能力。所以，政府購買社會服務(wù)中政策工具的運用并非多多益善，甚至蛻化為為了工具而工具的形式主義，最終妨礙政策的有力執(zhí)行。

（二）政府購買社會服務(wù)的常用政策工具

概括而言，政府購買社會服務(wù)的常用政策工具大致包括如下幾類：

1.市場化工具。一是合同承包。合同制是政府購買社會服務(wù)的最常用的方式，是指政府作為合同一方與政府內(nèi)部或外部的組織或個人就某一事情、物品或服務(wù)協(xié)商一致而簽訂某種協(xié)議，然后社會組織根據(jù)合作協(xié)議提供相應(yīng)服務(wù)，政府則按照協(xié)議向社會組織支付相關(guān)費用。二是憑單制。憑單制是以發(fā)放證券的方式運作的。這種證券是“政府部門給予有資格消費某種物品或服務(wù)的個體發(fā)放的優(yōu)惠券”，有一定的面值，但并非現(xiàn)金。持券者可以自主選擇消費項目和服務(wù)提供者。

2.工商管理技術(shù)工具。一是績效評估。績效評估是為了檢驗公共服務(wù)的結(jié)果、效益和效能，以不斷改進(jìn)服務(wù)的質(zhì)量。政府購買社會服務(wù)的績效評估可以參考“5E”（經(jīng)濟、效益、效率、公平和回應(yīng)性）標(biāo)準(zhǔn)，評價方法可以利用官方的記錄，也可以培訓(xùn)觀察者進(jìn)行評分，還可以進(jìn)行顧客意見調(diào)查。二是顧客關(guān)系管理。按照休斯的觀點，“公眾就是顧客”，所以公民與政府的關(guān)系可以看成一種委托—代理關(guān)系，而政府購買社會服務(wù)則是一種二次代理。不管從受托企業(yè)還是從政府的角度看，以顧客為中心的顧客關(guān)系管理都是必不可少的技術(shù)工具。它主要包括公眾信息采集、信息綜合分析與評價、機構(gòu)內(nèi)部檢討、回應(yīng)公眾等一個閉合循環(huán)的過程。

3.社會化工具。一是行政聽證。行政聽證是政府聽取利害關(guān)系人意見的一種公開、公正、民主的程序，有利于促進(jìn)個人利益與公共利益的均衡。在政府購買社會服務(wù)過程中，實施事前辨明性聽證有利于樹立平等意識并保障利益相關(guān)者的合法權(quán)益，避免單方意志造成不良影響。二是公私伙伴關(guān)系建設(shè)。公私伙伴關(guān)系是一種十分重要的政策工具，可以利用民間資本、經(jīng)營經(jīng)驗和專業(yè)技術(shù)來更好地提供公共服務(wù)。政府購買社會服務(wù)中的公私合作也是十分必要且卓有成效的，PPP（政府和社會資本合作）理念正在深入人心，發(fā)展前景十分廣闊。公私伙伴關(guān)系又可以分為合作關(guān)系模式、互補性關(guān)系模式和契約性關(guān)系模式等，在政府購買社會服務(wù)過程中主要體現(xiàn)的是契約性關(guān)系模式。這種模式通過契約來界定服務(wù)品質(zhì)監(jiān)督制度、控制幅度、利害關(guān)系人范圍以及專業(yè)人才的評估標(biāo)準(zhǔn)等事項。

三、對政府購買社會服務(wù)中政策工具選用的評價

正如學(xué)者陳振明所言，政府工具的成功應(yīng)用必然體現(xiàn)為工具理性、價值理性與制度理性相互融入與貫通，實現(xiàn)和諧統(tǒng)一。因此，對政府購買社會服務(wù)中政策工具選用的評價本身就是一個多元價值的平衡問題。

（一）政策工具的積極作用

客觀而言，政府在購買社會服務(wù)中對政策工具的選用無論從理念還是從實踐上講，都是一種創(chuàng)新，因而產(chǎn)生了諸多積極作用：一是契合了政府職能轉(zhuǎn)變的改革方向。各種政策工具的選用都有利于將政府從社會服務(wù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與提供的細(xì)節(jié)中解放出來，使其著力于宏觀調(diào)控與頂層設(shè)計。這種從劃槳到掌舵的職能方式轉(zhuǎn)變，使得構(gòu)建“精政府—能社會”的政企、政社關(guān)系成為可能，既樹立了服務(wù)型政府的良好公共形象，又培育了市場和社會的合理發(fā)展機制。二是切實提高了社會服務(wù)的效率。政府對市場工具以及工商管理技術(shù)的借用，很大程度上源于克服行政效率癥結(jié)的初衷。以價格、競爭機制為基礎(chǔ)的市場配置資源機制一旦發(fā)揮作用，必然提高公共產(chǎn)品的供給效率，節(jié)約成本。將納稅人的錢用到刀刃上，符合公共財政的基本原則，也符合人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要。三是增進(jìn)了多元主體的合作。政策工具的運用，實際上把政府、私營企業(yè)、志愿性組織以及公民個人在利益相關(guān)者的框架下組織起來，共同協(xié)商社會服務(wù)公共產(chǎn)品的有效提供問題。這種多元主體合作共治的方式較之傳統(tǒng)的單向式“給付—接受”福利渠道更加靈活而平等，在利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的合作契約下，各方更容易達(dá)成共識與互諒。

（二）政策工具的失當(dāng)與沖突

政策工具的選用在很多地方都是公共管理的“P途徑”向工商管理的“B途徑”借鑒的結(jié)果，因而也會產(chǎn)生一定的“排異性”。政府在購買社會服務(wù)中對政策工具的選用同樣會產(chǎn)生一些失當(dāng)之處：一是工具理性與價值理性的偏離。由于企業(yè)投資行為的“利潤最大化”原則與行政管理的“公共利益最大化”原則背道而馳，因此將純粹的民營化工具簡單運用于醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域勢必會妨礙公平原則。新公共管理運動被詬病的一個傾向就是過分追求效率的工具化的“管理主義”喧賓奪主，擠壓了傳統(tǒng)行政管理方式對公平公正等價值理性的考量。二是政策工具選擇的沖突。各種類型的政策工具在性質(zhì)、運用方式和前提條件上都不盡一致，所以很難被高度整合起來協(xié)同運轉(zhuǎn)。工具之間的沖突、工具與制度的沖突以及工具與人的沖突是常見的效率內(nèi)耗現(xiàn)象，在一定程度上降低了工具運用的預(yù)期效果，影響了政策的執(zhí)行力。

總之，政府在購買社會服務(wù)中進(jìn)行政策工具的選擇與運用是一種有理有據(jù)的創(chuàng)新。但由于政策工具的多樣性與復(fù)雜性，需要進(jìn)行細(xì)致的甄選，以期使社會效益最大化。

【本文系江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目“政府購買社會服務(wù)的公共性保障機制研究”（2016SJB630109）的階段性成果】

（作者單位分別為蘇州科技大學(xué)社會發(fā)展與公共管理學(xué)院、蘇州市環(huán)境衛(wèi)生管理處）