更加注重制度型開放

錢克明

中國發展高層論壇已經走過了20個年頭，本屆發展論壇將“堅持擴大開放 促進合作共贏”作為論壇的主題。我發現，其實每一屆發展論壇都離不開“開放”這個關鍵詞;盡管每個階段討論“開放”的背景、語境和側重點不盡相同，但“開放”可以說是我們這個發展論壇經久不衰的話題;這反映了一個社會共識——中國的發展與開放存在內在的、密不可分的關聯性。

2018年是中國改革開放40周年，2019年是中華人民共和國成立70周年，中國發展的水平、開放的內涵及面臨的內外部環境都發生了深刻變化，可以說中國的開放發展站在新的歷史起點。在這樣一個新的歷史起點上，如何進一步擴大開放、促進發展？值得我們認真思考和探索。

在2018年年底中央經濟工作會議上，習近平總書記指出，要推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變。在剛剛結束的“兩會”上，李克強總理也指出要“繼續推動商品和要素流動型開放，更加注重規則等制度型開放”。所以，我就圍繞“制度型開放”談三方面內容：一是制度型開放的內涵，它與過去的開放相比，有哪些不一樣？二是現階段為什么要強調制度性開放？第三是如何推進制度性開放？

制度型開放的內涵

如果我們結合中國改革開放40年歷程，大致可以從四個“更加”來把握。一是制度型開放是更加深入的開放。過去，我們更多關注的是促進商品、要素的流動型開放，推動開放的主要措施就是降低邊境上的準入壁壘，當然也會有相應的國內政策和制度的調整;今后的開放要向邊境后延伸，更加注重完善國內規則、制度、法律體系，強化開放與改革良性互動，讓開放在消除邊境后壁壘、完善社會主義經濟體制、促進國家治理現代化上發揮更大作用。

二是制度型開放是更加全面的開放。過去，我們在一些領域、一些區域開放步伐更快一些，但也存在開放和發展的不平衡、不協調問題。未來我們將更加注重擴大服務業的開放、西部的開放，推動形成一二三產協同、陸海內外聯動、東西雙向互濟的全面開放新格局。

三是制度型開放是更加系統的開放。過去我們的開放是“摸著石頭過河”，現在要更加注重頂層設計，以新發展理念為引領，從新時代開放理念、開放戰略、開放目標、開放布局、開放動力等各個方面，進行系統謀劃。

四是制度型開放是更加公平的開放。過去，我們的開放在一些方面實行“政策洼地”，積聚資源和要素，促進了經濟增長，但也帶來了尋租行為、競爭扭曲等弊端。現在，要更加注重競爭中性和規則公平，對國有、民營和外資企業等各類市場主體一視同仁、平等對待。

總之，制度型開放是更加深入、更加全面、更加系統、更加公平的開放，當然也是更加透明的開放。

現階段為什么強調制度型開放

首先，這是順應中國自身高質量發展的需要。

過去我們主要依靠豐裕的勞動力等比較優勢參與全球分工，依靠大量廉價要素投入支撐經濟規模的擴展。現在，中國的要素稟賦條件發生了很大變化，必須加快發展模式的轉變，“向改革要紅利，向制度要激勵”，營造有利于創新發展和開放發展的制度環境，推動發展模式的轉型升級，推進經濟高質量發展。

其次，這是順應經濟全球化新發展趨勢的需要。

有很多國際知名智庫的研究發現，上世紀下半葉至本世紀頭十年，各國通過降低關稅等“邊境上”的壁壘，推動了國際貿易和投資的快速增長，加上通訊科技的發展和迅速成本的降低，創造了世界經濟的“黃金時代”。但現在推動削減“邊境壁壘”的邊際收益已經很小。因此當前國際經貿規則談判的一些前沿領域，正由“邊境措施”轉向“邊境后措施”。在這樣的背景下，我們提出制度型開放，是適應經濟全球化的新趨勢新要求，通過對標最新的國際規則營造更加具有國際競爭力的制度環境。

再次，這是參與全球經濟治理變革大勢的需要。

當前，國際經濟治理領域面臨重重困難。一些重要的多邊機制，比如WTO的改革也步履維艱。在這樣的背景下，我們提出制度型開放，是以更加建設性的姿態參與全球經貿規則制定，推動包括世貿組織在內的國際經濟治理體系不斷完善，為消除發展赤字、治理赤字，促進全球共同繁榮提出中國方案，推動經濟全球化更加包容、更加普惠、更加均衡地發展。

如何在實踐中更加注重規則等制度型開放

近年來，中國著眼新一輪高水平對外開放，推出一系列重大舉措。作為商務部門，下一步將按照中央的決策部署，著力做好以下幾方面工作：

一是打造制度型開放新高地。十八大以來，按照中央的部署，先后設立了自貿試驗區，探索建設中國特色自由貿易港，建設粵港澳大灣區等，以制度創新為核心，努力打造高水平開放新平臺。

建設自貿試驗區。我們賦予自貿試驗區更大改革創新自主權，發揮改革開放試驗田作用。這些自由貿易試驗區，聚焦商事制度、貿易監管制度、金融開放創新制度、事中事后監管體系，努力建立同國際投資和貿易通行規則相銜接的制度體系。迄今我們已在全國復制推廣153項制度創新成果。

探索建設中國特色自由貿易港。自由貿易港是國際最高水平的開放形態。我們將分步驟、分階段建設，加快研究提出海南自由貿易港政策和制度體系。海南建設自由貿易港的方向是，突出中國特色，符合中國國情，符合海南發展定位，并學習借鑒國際先進經營方式和管理方法。

建設粵港澳大灣區。在“一國兩制”框架下，三個關稅區建設粵港澳大灣區，是我國推動形成全面開放新格局的新嘗試。我們將發揮香港、澳門的開放平臺與示范作用，支持珠三角九市加快建立與國際標準投資和貿易規則相適應的制度規則，推動貿易投資自由化便利化，推動大灣區共同開放發展。

二是全面實行負面清單管理制度。近期，《外商投資法》已經十三屆全國人大二次會議表決通過。這部法律確立了我國新型外商投資法律制度的基本框架，明確了外商投資負面清單管理模式。

外資準入負面清單，是國際通行的對外資進行管理的制度，大多數區域性貿易和投資協定及雙邊投資協定，均采用負面清單形式進行外資準入管理。我國的負面清單管理制度對接了國際通行規則，在清單之外的領域，一律按照內外資一致的原則進行管理，不再專門針對外商投資準入進行限制。這意味著，在中國境內注冊的企業“法無禁止即可為”，負面清單管理制度體現了內外資一致原則，這將激發各國投資者來華投資的熱情。

當然，中國的負面清單管理制度經歷了由點到面、由淺入深、漸進式的開放歷程。2013年由自貿試驗區試行，2017年推廣到全國。自全國范圍實施負面清單管理模式以來，負面清單越來越短，目前有48項，2019年還會進一步縮減。

三是營造國際一流營商環境。投資環境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資。我們將加快與國際規則對接，營造法制化、國際化、便利化的營商環境。

首先，要持續提高營商環境的法治化水平。在制定實施《外商投資法》的基礎上，我們還要做好三件事。對現行與準入前國民待遇不相符的法律進行清理。對大量涉及外商投資的行政法規、地方性法規、部門規章及地方性規定等進行相應的調整。盡快制定更加細化的配套法規規章，保障《外商投資法》真正落地。我們將提高政策透明度和執行一致性，形成公平公正的市場競爭環境。

其次，要持續提高營商環境的國際化水平。2018年世界銀行發布報告，中國營商環境國際排名上升了32位。我們將對照國際高標準，下大力氣提高企業開辦、產權登記、經營許可等效率，尊重非歧視性規則的國際營銷慣例，公平對待所有市場主體，保護外商在華合法權益，特別是強化知識產權保護。

此外還要持續提高營商環境的便利化水平。我們要進一步降低制度交易成本，加大簡政放權、放管結合、優化服務改革力度，讓越來越多的企業“最多跑一次”。建設國際貿易“單一窗口”，消減進口環節制度性成本，提升貿易便利化程度。進一步放開市場準入，允許更多領域實行獨資經營

四是積極參與全球經濟治理。我國將秉持共商共建共享理念，推動全球經濟治理體系完善。

要深化“一帶一路”國際合作。“一帶一路”是我國擴大開放的重大舉措，也是推動全球治理體系變革的主動作為。我們將堅持創新理念，推動構建公正、合理、透明的國際經貿投資規則體系。完善經貿合作機制，發揮經貿獨特優勢，為發展合作提供制度化安排。

要加快建設自由貿易區。實施自貿區戰略，是我國積極參與區域經貿規則制定的重要平臺。我們將著力推進區域全面經濟伙伴關系協定、中日韓自貿區、中歐投資協定談判。加快構建立足周邊、輻射“一帶一路”，面向全球的高標準自貿區網絡。

要積極參與世貿組織改革。世貿改革是全球經濟治理的焦點問題，也是熱點問題。中方提出了世貿組織改革的三項原則和五點主張。

三項原則：一是維護多邊貿易體制的核心價值;二是保障發展中成員的發展利益;三是遵循協商一致的決策機制。

五點主張：一是維護多邊貿易體制的主渠道地位;二是優先處理危及世貿組織生存的關鍵問題;三是解決貿易規則的公平問題和回應時代需要;四是保證發展中成員的特殊與差別待遇;五是尊重成員各自的發展模式。

下一步，我們將繼續加強與各成員溝通合作，共同推動世貿組織改革，更好地發揮世貿組織全球經濟治理的重要支柱作用，共同推動經濟全球化，構建人類命運共同體。

（本文為2019年3月24日在中國發展高層論壇上的發言，本刊全文轉載自中國國際貿易學會《國際貿易論壇》）