山東省加強河湖清違清障工作的實踐和探索

(1.山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250000；2.南水北調東線山東干線有限責任公司，山東 濟南 250000)

河湖清違清障是管好“盛水的盆”和“盆里的水”的重要舉措。為取得實際成效，山東省立足省情水情，堅持問題導向，細化工作措施，實行鐵腕治理，基本實現了嚴重影響防洪安全和水生態安全的河湖違法問題“清零”，探索出了一條強化河湖監管、推進河湖亂象整治、維護河湖健康的良性發展道路。

1 清違清障工作思路和舉措

1.1 摸清問題底數

a.科學制定核查流程。山東省河長辦印發《全省河湖清違清障工作推進方案》，在各地全面自查基礎上，省級派出核查組會同市、縣工作組對河湖沿線進行實地全覆蓋核查。核查共分為三個層次，其中省級負責對省級河湖和市級河道進行核查；市級負責對市級湖泊和縣級河湖進行核查；縣級負責對鄉級及以下河湖進行核查，各級核查工作同步開展、同步完成。

b.準確做好核查問題認定。對核查中發現的問題進行逐一分析、逐一舉證、逐一辨別，準確確定問題屬性，落實問題合法依據，做到合法問題定性無異議、違法問題核查無遺漏。

c.匯總核查成果。核查結束后，各核查組詳細列出問題清單，包括坐標點、所在河湖河湖長、問題類型、定性定量描述、是否納入省級重點調度等，并對前期整治工作開展情況進行了解和摸底，詳細掌握河湖違法事項清理現狀。

1.2 形成工作合力

a.充分發揮省級河湖長示范帶動作用。省級明確提出2019年汛前明顯河湖違法問題全部清零的目標，省委書記劉家義、省長龔正作為省總河長，召集省總河長會議和現場推進會議，先后簽發4個省總河長令，部署調度清違清障工作。各省級河長帶頭暗訪巡河巡湖，現場調度解決問題，并多次作出批示指示，提出工作要求，跟蹤督辦落實。

b.調動地方黨委政府工作積極性。全省16市黨政主要負責同志均作出批示指示，并深入一線調研指導清違清障工作，淄博、青島等7市還向縣區總河長發出清違清障“一封信”，各級河(湖)長巡河巡湖調研186.8萬人次。

c.實行河長辦統籌和部門聯動相結合。充分發揮各級河長辦平臺作用，認真做好統籌協調、督促檢查、推動落實、信息報送、情況通報等工作，協調解決河湖管理保護中的重點難點問題。各有關成員單位根據職能分工，充分發揮業務指導、聯系協調等作用。省考核辦將河湖清違清障工作成效納入經濟社會發展綜合考核，有力推動各項工作措施落地落實。

1.3 強化監督考核

a.核查監測環節，明查與暗訪相結合。采取“天人合一”的綜合督導模式，“天”是利用衛星遙感影像和無人機分析河湖水域岸線空間變化，對河湖問題進行動態監測；“人”是堅持暗訪常態化，委托第三方機構開展“四不兩直”(不發通知、不打招呼、不聽匯報、不用陪同接待、直奔基層、直插現場)暗訪，通過建立監控網、責任網，全力推進清違清障工作。

b.督查督辦環節，通報與約談相結合。省級實行核實、通報、暗訪、約談、掛牌、扣分逐級遞進的工作措施，對進度滯后、問題不解決、履職不到位的相關單位及責任人作出嚴肅處理。

c.考核驗收環節，審核驗收與量化評價相結合?？h級對所有河湖問題整改情況逐一驗收，市級對省、市兩級河湖問題進行全覆蓋驗收，對縣、鄉兩級河湖問題進行抽驗，最后省級按比例進行隨機抽查驗收。驗收實行嚴格的量化評價，設置6個一票否決項，有效杜絕了虛假整改、敷衍整改等情況的發生。

1.4 堅持分類施策

a.正確處理“事實”與“認定”的關系。針對問題排查結果，按照相關法律法規和政策規定，出臺了《山東省河湖問題認定及整治標準》，形成了“問題認定—實施整治—完成銷號”的完整流程。

b.正確處理“合法”與“違法”的關系。全面梳理具備有效審批手續的各類涉河湖建設項目、涉河湖生產活動，甄別確認后填報建立“合法清單”，無法提供有效證明的一律進入“問題清單”，作為違法問題限期清除，兩個清單實行臺賬管理，實現無縫對接。

c.正確處理“直管”與“省管”的關系。區別事權，對水利部流域管理機構直管河湖，堅持同步推進、重點調度，在充分征求水利部流域管理機構意見的基礎上做好排查、整治、驗收工作。

d.正確處理“嚴格執法”與“人文關懷”的關系。堅持以人民為中心的思想，最大限度保障群眾利益，區別影響防洪和不影響防洪兩種情況，經省政府同意，對種植大棚、唯一住房、光伏項目、民生公益項目等問題，明確整治措施，經論證對防洪或生態影響不大的問題同意延期整改，由各有關市、縣、鄉、村層層簽訂拆遷保證書并跟蹤督辦。通過既嚴格執法又體現人文關懷的行為，贏得了群眾的理解支持，清違清障工作得以順利推進。

1.5 創新工作模式

a.落實工作責任。將河湖最高層級的河湖長作為違法問題清理整治的第一責任人，對該河湖清違整治工作負總責，市、縣、鄉級分級分段河湖長對河湖在本轄區內的問題整改負直接責任，充分發揮河長的履職作用，將清違清障工作上升到政治任務的高度予以迅速推進。

b.實行在線調度。通過河湖長制信息管理系統和巡河APP平臺，及時錄入河湖違法問題清單和合法清單，實現問題“上報—核查—銷號—驗收”全過程自動化調度。各級核查人員或河管員發現的問題，通過巡河APP上傳，系統自動形成問題清單，問題概況、責任河長、整改狀態實時顯示。河湖問題整改以后，由縣級水利部門在系統中上傳銷號證明材料，市級負責審核把關，不符合整改標準的立即駁回，省級可通過系統實時調度，逐河、逐湖、逐點查看，確保問題無遺漏，整個過程皆留痕跡，避免了人為操作。

c.探索長效機制。針對河道河槽、灘地、堤防、護堤地、河道水面、涉河湖建設項目、護堤林營造和管理、河道巡查、執法檢查以及湖泊等，研究提出管護標準，防止問題反彈，鞏固已有成果。

2 存在的主要問題

2.1 長效管護機制尚未建立

山東省河道管理涉及13.5萬多km岸線，湖泊11個，水庫6150座，河湖數量多，管理范圍廣、難度大，管護任務異常繁重。實行河湖長制以后，分級分段都落實了河湖長，各級河湖長也按規定要求開展巡河，但巡河效果、發現和整治問題的力度還明顯不夠。大部分河流和部分小型水庫均未落實專職的管護人員，管理維護經費未列入財政預算，經費來源渠道不穩定。

2.2 河湖違法事項認定存在局限

按照當前的水法律法規和各類管理規范，非禁止事項中還有許多方面沒有明確的規定，比如河道管理范圍內樹木的問題。防洪法規定，“禁止在行洪河道內種植阻礙行洪的林木和高稈作物”，但相關法律對行洪河道的范圍界定不夠明確。河道管理條例規定，在河道管理范圍內禁止種植樹木(堤防防護林除外)，但對防護林的概念界定模糊。因此，對一些灘地較寬，離主河槽較遠，或者在設計防洪水位以上的位置種植樹木的行為是否違法不好界定，并且有的河道灘地權屬歸村民或村集體所有，在開展日常管理和清理整治時阻力較大。同時，由于河湖劃界工作進度相對滯后，在認定一些違法事項時缺少有力的依據，特別對于一些河勢破壞嚴重、堤防不完整、歷史資料嚴重缺失的河湖在問題定性時難度較大。

2.3 河湖問題成因復雜

經過對山東省完成劃界的168條省、市級河湖管理范圍內土地權屬進行調查，766萬畝管理范圍土地中，有按照法律法規不應出現的林地、住宅、倉儲等用地共113萬畝，基本農田187萬畝，成為制約河湖清違整治的瓶頸，嚴重影響了河湖管理保護。另外，有些項目是基層地方政府為了發展地方經濟，違法違規組織引進的，如部分工礦企業、光伏項目、種植大棚等；部分項目雖然通過了環評、土地利用、項目審批等手續，但未獲得涉河建設項目防洪許可，存在影響防洪和水生態安全的隱患。

2.4 垃圾填河問題難以有效根治

沿河湖存在大量建筑垃圾和生活垃圾，這類問題雖然比較容易處理和解決，但往往反復性比較強，特別是在人口稠密的農村地區，由于垃圾收集處理體系不完善，加之愛河護河意識不強，導致大量生活垃圾傾倒進入河溝或堆積在堤岸；而一些郊區或人為活動較少的河段，建筑垃圾隨意傾倒的現象比較突出，并且這類問題隨機性較大，實際工作中難以進行有效的監控、防范和查處。

2.5 部分沿河村鎮轉產任務重

一些河湖問題清理整治涉及經濟發展方式轉變、產業結構調整等深層次的問題，需要給予有效的政策引導和扶持。如河灘地種養植大棚、種植果園、湖庫區圈圍養魚、入海河口蝦池蟹池鹽池等被禁止后，部分群眾失去主要的經濟來源，雖然獲得部分補償，但由于缺少資金、政策支持，依靠個人力量轉業轉產難度較大，若引導不暢則可能面臨問題反彈的風險。

3 工作建議

3.1 加強河湖長效管護

根據不同的河道類型和功能定位，提出針對性較強的管護標準，提高管護的規范化和現代化水平。借助信息技術手段，建立河湖問題巡查整治常態化機制，加強巡查巡檢，鞏固河湖清違清障成果。加大河湖治理資金投入，將河湖管護經費列入財政預算，鼓勵社會資本參與，建立穩定的經費來源渠道，解決河湖管護資金難題。加強河湖水域岸線空間管控，把河湖岸線利用管理規劃納入國土空間管控總體規劃，實行一張圖管理。創新河湖采砂管理，推行采砂公示制度，探索設立有獎舉報機制，嚴厲打擊各類濫采盜采行為。

3.2 開展河湖系統治理

實施好“一河(湖)一策”，針對存在病癥，做好靶向治療，力爭治理一條達標一條。結合新舊動能轉換，深度調整產業、能源、運輸、農業投入“四個結構”，盡快扭轉水污染防治被動局面。堅持整體推進，注重河道上下游、左右岸的工作聯動，實行產業統籌、部門統籌、流域統籌，進一步建立完善多方參與的聯防聯控工作機制和共管共治工作模式，著力構建全域治水新格局。

3.3 強化農村水環境整治

加大河湖長制工作推進力度，將農村河湖整治作為一項重要內容，結合鄉村振興戰略實施和農村環境綜合整治，加強農村垃圾處置監管，完善垃圾收集和處置體系，健全村級保潔機制和監管長效機制，加快清理河湖岸邊建筑和生產生活垃圾。推動城市、鎮區和園區周邊村莊污水接入城鎮污水管網，以農村河塘溝渠為重點實施清淤疏浚，采取綜合措施恢復水生態，逐步改善農村水環境質量，探索綠色發展的新路徑。

3.4 強化社會參與和監督

充分發揮媒體的輿論引導和社會監督作用，加大河湖保護工作宣傳力度，讓綠水青山就是金山銀山觀念真正深入人心，提高公眾管河護河的參與意識。暢通公眾參與渠道，通過采取有獎舉報等方式，激發公眾參與河湖管護的積極性和主動性，形成到處都是監督眼睛、到處都是監督力量的濃厚氛圍，實現與政府管理的同頻共振。繼續加強督察和考核，嚴格追責問責，強化壓力傳導，確保各項措施落到實處，徹底解決不作為、慢作為的問題。

4 結 語

河湖清違清障是一項長期而復雜的艱巨任務，必須以習近平生態文明思想為指導，在各級黨委、政府的堅強領導下，圍繞“水多、水少、水臟、水渾”等新老水問題，聚焦管好“盆”和護好“水”，堅持系統治理和強化管護并舉，立足當前和著眼長遠并重，深入推動河湖面貌持續改善，全力構建“秀美河湖、生態山東”。