江蘇農業政策性保險發展現狀、問題及對策

王曉芹/江蘇省農村經濟研究中心

趙紅彬/江蘇省農業農村廳

農業保險是貫徹落實鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展的重要舉措。 2019年5月29日，中央深改委第八次會議專題討論農業保險高質量發展問題，進一步明確農業保險“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”的原則，擴大覆蓋面，提高保障水平，拓寬服務領域，優化運行機制，完善大災風險分散機制，加強基礎設施建設，規范市場秩序，實現高質量發展。農業保險經營具有投入大、賠付率高等特點，對其進行保費補貼、稅收減免等是我國農業支持保護體系的重要內容之一。它是轉移風險、減少經濟損失，保護農民利益的最后一道屏障，有助于穩定農業發展、保障農產品供給。目前，農業政策性保險在有效發揮經濟補償作用的同時，在功能目標和服務質量等方面也面臨一些新的形勢任務。

江蘇農業政策性保險的基本情況

發展歷程。江蘇農業政策性保險從20世紀初開始探索實踐。2004年中央一號文件，首次提出“加快建立政策性農業保險制度”。2005年江蘇率先開展以水稻、小麥、水產養殖為重點的農業保險試點，之后江蘇每年的一號文件均對農業保險提出政策性要求和部署。2006年，省財政投入700萬元以項目形式支持淮安、蘇州開展農業保險試點，主要用于補貼農民保費以及建立農業保險風險基金。2007年，省財政安排專項資金在全省實施農業保險保費補貼，確立農業保險政策。水稻、小麥等農作物保險全面實行，探索生豬、能繁母豬等畜牧業保險。為提高保險機構市場信心，推進農業保險快速發展，結合當時實際，2008年省政府正式在全省推行“聯辦共保”農業保險發展模式。2008～2015年，省政府辦公廳每年發文指導全省開展農業保險工作。省委省政府先后出臺《關于加快發展現代保險服務業的實施意見》《關于落實發展新理念推動農業保險邁上新臺階的指導意見》等文件，推動農業政策性保險增品、提標、擴面，實現農業高質量發展。

發展特點。目前，江蘇農業保險省級以上財政補貼已涉及種植業、養殖業、高效設施農業、漁業、農機（具）5大類，48個險種，市縣還探索了一些地方特色農業險種。2019年，全省農業保險保費收入38.05億元，為參保農戶提供風險保障1570億元；各類農險賠付30.84億元，受惠農戶367萬戶次。總量上呈現三個特點：一是農業保險規模逐步擴大。保險覆蓋面從傳統的種植、養殖業向高效設施農業等延伸，省級及以上補貼險種由2007年的11個增加到2019年的48個；2007～2019年，農業總保費收入年均增長率為18.32%；2019年總保險金額比2007年增長近12倍。二是財政投入不斷加大。中央、省市縣等多級財政增加補貼，2007～2019年，財政保費補貼比率為73.32%；2019年財政補貼資金是2007年的8.28倍。三是農業保險的普惠性凸顯。總賠付金額基本處于上升趨勢。賠付率2019年達到最高為81.17%，2007～2019年平均賠付率為54.79%；2019年受益農戶數量是2007年的4.31倍。結構上呈現兩大特點：一是保險收入主要集中在種植業、高效設施農業。主要種植業保費收入比重呈下降趨勢；主要養殖業、高效設施農業保費收入比重則穩步上升；農機（具）和漁業互助保費收入比重呈下降趨勢。一方面是種植業的生產面積大；另一方面，農業產業結構調整，種養殖多元化，高效設施農業組織經營水平高同時投入多，保險需求更旺盛。二是財政補貼主要保障養殖業、種植業、高效設施農業。主要種植業財政補貼比重較平穩；主要養殖業、高效設施農業財政補貼金額比重基本呈上升趨勢；農機（具）財政補貼比重有起伏，漁業互助財政補貼比重增加。

江蘇推進農業政策性保險發展的主要做法

創新擴展保險種類。一是從保成本向“保價格、保收入”轉變。各地積極探索農產品價格保險、收入保險、指數保險等農業保險險種。2018年，徐州市試點開展大蒜品目標價格保險、收入保險、土地流轉履約保證保險和“玉米保險+期貨”試點。鎮江市先后開辦稻麥補充商業保險、林木商業綜合保險、森林火災商業險、茶葉低溫氣象指數保險、螃蟹氣溫指數保險、池塘水產養殖綜合氣象指數保險和葡萄氣象指數保險。泰州市針對“三品”標識的農產品開發質量安全保證保險條款。二是增加地方特色農產品保險品種。各地對稻麥種植補充保險，以及擴大經濟作物和特色養殖等農產品保險覆蓋面。常州市試點創新水稻種植補充保額保險、稻麥大災保險、青蝦養殖保險。南通市首創稻麥附加險，50畝以上的糧食生產經營者風險保障水平達到每年每畝2000元。揚州市先后開發肉用仔鵝、荷藕、肉（蛋）鴨、羅式沼蝦等地方特色險種以及果樹種植保險、水稻收獲期降水指數保險。

注重提升保障水平。2014年，江蘇降低五大種植業保險費率，同時對起賠標準、免賠率都進行較大幅度的調整。一是適度提高保險金額。在現有農業保險的基礎上，優化調整了17個險種，同時新增花生、大豆、公益林綜合保險3個中央財政補貼農險險種。取消水稻、玉米、油菜、棉花種植保險的最低每畝400元保額檔次，將池塘淡水魚最高保額由每畝5000元提高至6000元，將每頭奶牛的保額從原來的6000元和8000元分別提高到8000元和10000元。二是積極推動農業大災保險試點工作。2019年農業大災保險試點縣區增至35個，將適度規模經營主體投保水稻、小麥和玉米種植保險的保險保額分別提高到1100元/畝、1000元/畝和1000元/畝，增強適度規模經營主體應對大災風險的能力。

不斷完善經營模式。江蘇農業政策性保險經營模式先后經歷了政府委托代辦、聯辦共保，2019年開始進入市場化運營，逐步成熟完善。2007年以前，地方政府嘗試委托保險機構代辦效果不明顯，2008年開始實行聯辦共保，政府和保險機構保費共享、風險共擔，有力地保障了農戶利益并助其及時恢復災后生產。隨著農業保險的不斷深入發展，以及政府職能轉變和“放管服”改革要求，為了進一步激發市場活力，實現資源優化配置，2018年，省政府辦公廳出臺《關于進一步完善農業保險經營模式的通知》，明確從2019年1月起，推進全省農業保險市場化經營，由保險機構獨立承保，地方政府不再分擔保費收入和賠付責任，保費全額分配給保險公司，賠款全額也由保險公司承擔。經營模式的轉變有助于擴大保險機構的獲利空間，激發保險機構的積極性和主動性，同時也對保險機構市場競爭能力、服務品質以及農業保險健康發展提出了更高的要求。

江蘇農業政策性保險發展進程中存在的主要問題

農險深度和密度仍較低。2007至2019年，江蘇省農業政策性保險深度（農業保費/第一產業增加值），總體爬坡式上升，并略有波動，但均在1%（財政部等四部門在《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》里提出的2022年農業保險深度標準目標值）之下；農業政策性保險密度（農業保費/農業從業人口）反映農戶參與農業保險的程度，雖然指標逐年上升，2019年突破500元/人，達到518.03元/人，但基于第一產業從業人數每年3%～5%左右的下降幅度。表明農業保險在經濟中的地位仍然偏弱，與發達國家以及一些農業保險政策健全的發展中國家相比仍存在一定差距。

財政資金投入力度不夠。農業保險作為一種準公共產品，政府需要通過相關政策法規或資金扶持的方式來推動農業保險的發展。2007-2019年，各級政府對江蘇農業保險財政補貼累計投入資金239.6億元，但與全省農業保險的需求相比還比較欠缺。特別是農業高效設施農業由于種植面積逐年增加，保險需求多樣化，但保費收入占比還不大，保費財政補貼覆蓋面低。有些地方特色險種不在省級財政獎補險種目錄內，基層政府財政壓力大，扶持有限。在灌南、濱海等地的稻蝦綜合種養項目，具有一定生產規模，農戶也有保險訴求，但龍蝦等創新性的險種，無財政資金補貼，市場風險大，保險機構尚未開辦。另外，對于純商業性保險，農戶自繳保費高，整體投保積極性不高，保險機構市場推廣難度大。

農險服務能力有待提升。一是運行模式轉變面臨挑戰。首先是江蘇農業生產規模化程度雖然發展較快，但當前小農戶依然較多，面廣量大的小農戶如何投保是困擾農業保險發展的一個重要難題。在聯辦共保模式下，主要依靠村級集體組織投保，一定程度上解決這個難題，但也存在一些侵犯農民利益的情況。市場化運營以后，村集體集中投保、集中理賠受到沖擊，一戶一保、一戶一賠可能成為發展趨勢。這必將增加保險機構的工作量，需要加大人力、財力、物力的投入，引進科學的承保理念和方法。二是查勘定損有難度，理賠周期長。農業災害具有時間集中、突發等特點，保險機構查勘定損理賠時間較長。另外，農業農村、氣象、物價、財政等農業保險等成員單位之間配合和協調需要加強。審核環節多，審批時間長、資金撥付慢，也影響了工作效率。由于農業生物的多樣性，各地在組織專家進行現場查勘時，專家隊伍配合有待加強。桃、梨等水果類保險起賠點高，損失率確定難度大；水產養殖保險核心技術尚未突破，短期內難以實現創新再升級。個別地方依然存在農險承保、理賠、費用使用等環節違規行為。三是創新險種盈利能力弱。創新險種由于推廣輻射面小，承包面嚴重不足，風險發生概率以及賠付率高，盡管部分地方政府有保費補貼，但產品開發成本以及運營成本高，農業保險機構常常處于微利甚至虧損的境地。2016年，昆山人保提出三個創新農險項目，最后只有水產氣象指數保險成功推出，2018年勉強實現保費與2017年基本持平。

農戶參保積極性仍不高。一是風險意識相對淡薄。部分普通農戶對農業保險的認知程度較低，仍然抱有“靠天吃飯”的僥幸心理，產生損失時大多是自己承擔。受保險條款責任范圍偏小等客觀條件限制，收益高的農戶無意投保；收益低的農戶無力投保。二是對保險認識有局限。投保人對保險條款的理解有出入，心理預期高，與保險機構實際定損存在理賠爭議；或因局部地區極端天氣受災無有效氣象證明等原因，超低賠付率和保險賠償金不足以完全覆蓋成本和彌補損失，連續參保的積極性不高。根據第三次全國農業普查江蘇省2016年的數據整理分析得出：以農業企業、合作社等新型農業經營組織形式的經營單位（戶數）農業保險的參與意識最強，其次是規模戶，最后是分散經營的普通戶。從全省平均水平來看，沒有參加任何農業保險的普通戶、規模戶、單位占比分別為28.85%、22.14%、12.06%；同時，普通戶對政策性保險依賴性較強，政策性保險普通戶數是有農業保險戶數的99.44%，商業性保險則不足2%。

進一步推動江蘇農業政策性保險發展的對策建議

構建多層次農業保險保障體系。一是基本保障主要種植業、養殖業完全生產成本的基本險的同時，積極補充大災險和商業險。重點穩定稻谷、小麥、玉米三大主糧作物農業保險覆蓋率。二是擴大高效設施等農業保險品種，不斷滿足廣大農戶特別是農業新型經營主體對特色農產品多元化、差異化的保險需求，開展商業險，逐步爭取進入省級補貼目錄，獲得更多的政策扶持。如提高生豬保險保障程度，增強生豬養殖風險抵御能力，恢復生豬養殖信心；研究水產養殖特點，克服“定標”難題。三是鼓勵開發價格型、收入型、指數化保險、“保險十信貸”“保險+期貨”等新型險種。

建立市場化的農業保險機制。一是完善市場準入和退出機制。對具有經濟實力、風險管控能力、承保條件、農險專職人員隊伍等綜合資質的保險機構進行公開招投標，按照一定比例承接原政府分擔的農業保險份額。同時，積極引入市場競爭機制，加強績效考核和監督管理。對承保能力弱、保險服務差、投保人滿意度低的保險機構，取消其農業保險承辦資格。二是提高保險機構服務水平。建立農業、經濟等多領域的損失評估專家庫，提高大災等快速應急反應隊伍；保險機構業務下沉，選聘農村協保員；對市縣鄉村四級保險業務專員開展保險業務培訓，提高保險展業、查勘定損、理賠服務水平和工作效率；加大資金投入，利用現代科技手段來解決驗標等環節中出現的實際困難；利用農業信息建立創新保險產品的精算定價模型，保證農業保險供給的穩定性和延續性。三是規范承保理賠程序。科學、透明地釋義農業保險條款，明確承保機構和投保人的權利和義務；合規合法地開展承保核保工作，加強信息公示；簡化理賠手續，堅持損失補償原則，加快賠付效率，做到定損到戶、理賠到戶，維護保險雙方的正當權益，防止道德風險的發生。

加大對農業保險的支持力度。一是拓展財政投入渠道。制定農業保險政策和發展規劃，加大財政補貼以及稅收減免等扶持，堅持農業保險的公益性和普惠性；鼓勵一般商業保險機構經營農業保險業務并進行產品創新。二是發揮政府職能優勢。建立多部門、多層級保險聯動協作機制；實現農業大數據等資源共享。將氣象、地質、水文、農業災害、國土資源等信息進行交換和共享，推廣遙感技術、人工智能等現代農業科學技術。三是提高農戶參保意識。深入開展保險進村入戶宣傳活動，普及農業保險知識，推廣保險文化，增強農戶風險意識，提高自愿參保、主動投保的積極性。□