淺談自然保護區公眾參與制度

楊府博

一、公眾參與的理論基礎

(一)公共信托理論

20世紀60年代，薩克斯教授提出了著名的“公共信托理論”，該理論為環境權和公眾參與的產生創造了條件。他認為，作為大自然對人類的饋贈，自然資源不應為少數人“自有財產”限制使用，而應作為大多數人的“共有財產”不限制使用，而其對公共信托理論的合理性分析對公眾環境權同樣適用。像水、清潔的空氣這種環境要素以及其他特定的生態系統應為大多數人所共有，為人類所共同享有的環境權[1]。薩克斯教授指出，公民對環境所享有的權利外在表現為使用權。在“公共信托理論”中，國家的身份是受托人，全體公民作為一個整體是信托人。國家對環境和自然資源的開發利用活動，應當符合全體公民的意識，維護全體公民的特定利益。為了限制受托人的自由裁量權過分擴大，信托人有權參與到環境和自然資源開發利用的全過程中，這就是公眾參與權的積極體現。

(二)環境權理論

20世紀70年代的《聯合國人類環境會議宣言》將人類環境分為兩個方面，一個是天然的，另一個是人為的。到20世紀80年代，《我們的共同未來》這一報告基本上明確了環境權的內容，包括個人環境權、代際權、人類環境權等權利。后來，根據此三項權利又派生出目前大多數學者較為認同的知情權、參與權、監督權和救濟權。

筆者較為贊同的是我國學者汪勁教授對公眾環境權益的劃分。他認為，公眾環境權益包括環境享受權、開發利用環境決策與行為的知悉權、開發利用環境決策建言權、監督舉報權以及受到侵害的救濟請求權[2]。環境權的提出為公眾參與提供了堅實的理論基礎。

(三)環境正義理論

20世紀80年代，在歐美等國家“環境正義運動”涌起，環境正義論逐漸出現，但是理論至今也沒有形成統一的體系，概念方面也沒有形成統一的定義。但是，環境正義理論的提出為公眾參與環境保護、參與環境決策提供了理論上的保障。目前，較有代表性的觀點有兩種，一是實質性環境正義觀，二是程序性環境正義觀。

1.實質性環境正義觀

在彼得·S.溫茨《環境正義論》一書中，他認為分配正義才是環境正義的第一議題，而環境正義的焦點所在就是利益與責任(負擔)二者怎樣分配的問題。具體分配包括發達國家與貧窮國家之間、富人與窮人之間、現代人與后代人之間對利益(自然資源)的分配以及對環境的保護應該承擔什么樣的負擔(責任)。[3]此觀點本質上是利益和分擔的問題，能夠一定程度縮小貧富差距、合理分配自然資源以及代內代際的公平，實現可持續發展。

2.程序性環境正義觀

為開發利用自然資源和保護環境所出臺的政策、制定的法律，應該對全體公民一視同仁，禁止差別對待。全體公民應積極參與環境決策，以保護自己的環境權益[4]。程序性正義觀強調的是對公民環境權益的保障與維護，也一定程度強調公眾參與權。

二、我國自然保護區公眾參與立法現狀

(一)自然保護區產權模糊

由于歷史和現實等諸多原因，我國自然保護區內的自然資源產權界定不清，有的屬于國家所有，有的屬于集體所有，有的同屬于國家和集體所有。例如云南西雙版納納板河流域國家級自然保護區國有土地占73%、集體土地占27%，而保護區的行政管理部門只能對國有土地依職權盡心管理，無權管理集體土地[5]。在自然保護區中，集體山林有的是責任山，有的是自留山，如果將此山林劃入自然保護區，那么所有權、使用權和經營權就會相分離。

(二)管理方式滯后

一直以來，我國對環境監管和保護采用的是自上而下的行政主導的監管方式(自然保護區的監管和保護也是如此)，即國務院環境保護主管部門(生態環境部)負責全國性的環境保護和監管，其他相關部門在各自的職權范圍內對環境保護實施分工負責的監督管理[6]。此方式會出現兩個問題。

第一是自然保護區的建設發展是否能夠與當地經濟的發展銜接恰當。環境保護與經濟發展的矛盾一直是長期存在的問題，我國自建立第一個自然保護區以來，此問題就凸顯了出來。很多自然保護區的建設發展與所屬當地的經濟發展脫節，導致了環境與發展、開發與保護矛盾的加深，使得自然保護區所屬地方政府對自然保護區建設發展的積極性不高。

第二是各部門之間權限和職責的重疊和交叉。眾所周知，很多自然保護區內由于地理位置的原因尚未被開發，區域內的生態系統較為完整。而且大多數自然保護區由于規劃時就涉及跨區域的問題，所以我國一直以來對跨區域的自然保護區都是進行“分塊”管理，即針對不同的區域劃定不同的管轄范圍，分別由不同的行政主管部門管理，而此種管理方式容易導致各部門之間權限和職責的重疊和交叉。

(三)矛盾激化

一直以來，自然保護區與社區居民之間的關系很復雜，難以找到妥善的解決方式。自然保護區中的居民都很大程度依賴于保護區中的自然資源，可以說是“靠山吃山，靠水吃水”。現行《自然保護區條例》規定的各項管理制度實際上犧牲當地居民的利益來換取社會大多數人從自然保護區中受益，這也限制了當地居民使用保護區內的自然資源，直接威脅到他們的生存權，這種方式必定會激化矛盾。

三、完善我國自然保護區公眾參與制度的建議

(一)明確自然保護區產權

1.明確產權主體結構

2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公出臺了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，其是解決自然資源資產管理突出問題的現實需要，其中提出要明確自然資源資產產權主體。明確自然資源產權主體首先要明確自然資源產權的三種主體結構：一是國家，在產權結構中占支配地位，二是集體，在耕地、草場等農業用地的產權主體結構中占據重要地位；三是企業等主體，通過讓渡形式獲得國家和集體的自然資源的使用權或者經營權。要明確自然保護區產權主體，就要充分考慮自然保護區歷史和現實的遺留問題，發揮政府的規制作用，充分保障自然保護區居民的自然資源權利。

2.設置地役權

我國有些學者認為，可以用地役權來明確自然資源產權主體關系。如國有自然資源中國有產權主體是地役權人，其可以設立地役權，在地役權合同中明確規定作為供役地人的集體產權主體不得從事何種活動以及在規定范圍內可以某種活動[7]。此種方式在雙方地位平等的基礎上經協商達成一致，可以避免雙方之間的沖突。地役權的設置是限制而非禁止土地使用權人、所有權人、經營權人的權利，這有利于調動其積極性，實現自然資源的合理利用。筆者認為，自然保護區地役權設置也不失為解決自然保護區產權不清的一種方式。

(二)建立生態補償機制

針對自然保護區的建設發展是否能夠與當地經濟的發展銜接恰當的問題，我國很多學者認為應該建立完善的生態補償機制，建立生態補償機制能夠保證社區居民利用保護區域內資源的權利。當自然保護區的建設發展與當地經濟脫節時，能夠根據此機制對當地政府進行補償，以便化解經濟發展與環境保護這種傳統矛盾，提高當地政府的建設自然保護區的積極性。

(三)走新型社區管理方式

自然保護區的建設應該是為當地居民造福祉，讓他們獲得更多實惠，而不是加劇貧窮。筆者認為，走新型的政府管理和社區居民共管的方式，讓社區居民參與到自然保護區管理的過程中來[8]?？蓮囊韵聨追矫姹Ｕ险蜕鐓^居民共管方式的實現：第一，從法律層面明確公眾參與自然保護區管理的方式、途徑、監督管理機制；第二，開展生態旅游，創造更多就業機會，減少當地居民對保護區內自然資源的依賴程度；第三，加強宣傳教育，提高當地居民的生態環保意識。