三峽庫區生態清潔型小流域評價體系研究與應用

陳 敏，孫 宇

（長江水利委員會長江流域水土保持監測中心站，湖北武漢 430010）

三峽庫區是長江上游的水源涵養區，也是長江中下游重要的生態屏障，其生態環境的優劣，不僅關系到三峽工程能否長期安全運行和發揮效益，也關系到整個長江流域的生態安全與經濟社會的可持續發展。近年來，三峽庫區支流水體污染嚴重，大量泥沙進入庫區淤積，導致水體富營養化風險增高。同時，庫區內山高坡陡，人多地少，人地矛盾突出，水土流失嚴重，直接影響水土資源的可持續利用。加快三峽庫區生態清潔型小流域建設，不僅對三峽庫區水質保護、水土流失控制至關重要，而且也是保障國家生態安全，建設資源節約型、環境友好型社會的必然要求，是一項快速推進生態文明建設、全面提升水土流失綜合防治水平的重要舉措。十九大報告明確提出，要把我國建設成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，加大生態系統保護力度，推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，為三峽庫區生態清潔型小流域的綜合治理和水土保持事業的快速發展提供了重要機遇和有利條件。

生態清潔型小流域建設是對傳統小流域治理的創新和提升，是我國保護水資源、減少水土流失、控制面源污染、建設社會主義新農村、實現區域經濟可持續發展的重要舉措。小流域作為水源匯集的最小單元，是保護水源的根本著力點和落腳點，是維護良好生態系統、保護水土資源的基本保障。構建生態清潔型小流域能夠有效防治水污染、面源污染，明顯改善流域水質，快速恢復水環境，針對性治理土壤污染問題。本文結合生態清潔型小流域建設的必要性和面臨的突出問題，對三峽庫區生態清潔型小流域的評價思路和推廣應用進行探討，以期為長江流域的水源保護、土壤治理和水土保持工作提供參考。

1 建設的必要性

（1）三峽庫區生態清潔型小流域建設是保障國家生態安全的必然要求。三峽庫區是國家生態屏障的重要組成部分，為保護庫區水質、削減入庫污染負荷，應率先實行生態清潔型小流域建設。針對性地采取預防保護、監督管理、綜合治理措施進行生態建設和水土資源保護，有效防治水土流失災害，實現生態系統良性循環，為國家生態安全提供有利保障。

（2）三峽庫區生態清潔型小流域建設是人與自然和諧共生的要求。生態清潔型小流域建設是以水資源保護為中心，按照“山水林田路”統一規劃，“攔蓄灌排節”綜合治理的思路，從源頭上治理水土流失、防治面源污染，提高生態自我修復能力，保持水土資源的良性循環和可持續利用，是落實治水治土新方法、改善生態環境的重要舉措，也是保護三峽庫區人民生命財產安全和社會經濟可持續發展的必經之路［1］。

（3）三峽庫區生態清潔型小流域建設是發展經濟、脫貧致富的需要。通過大力開展水土保持生態建設、生態清潔型小流域綜合治理、土地整治等舉措，增加林草面積和質量，提高土地生產能力和植被覆蓋度，將跑水、跑肥、跑土的“三跑田”變成保水、保肥、保土的“三保田”，促進糧食增產，有效解決貧困問題，推動經濟健康穩定發展。

（4）三峽庫區生態清潔型小流域建設是社會主義新農村建設的重要組成部分。生態清潔型小流域建設作為傳統小流域治理的創新和拓展，是在繼續做好水土保持、改善農業生產條件的基礎上，有效調節農業產業結構，促進新能源發展，加快三峽庫區新農村建設的步伐［2］。

2 面臨的突出問題

在三峽庫區生態清潔型小流域建設推進過程中，雖在建設原則和方法、管理機制、實施效果等方面取得了一定進展，但由于實際應用時期較短、各項技術和管理模式還不成熟，尚無明確的國家規范和建設指標參照，造成目前全國生態清潔型小流域建設的深度比較有限［3］。三峽庫區自然環境先天脆弱、耕作方式落后單一、農民缺乏生態觀念和水土保持意識，造成水土流失進一步加劇，與我國推進生態文明建設、提高生態文明水平的要求仍有很大差距。當前生態清潔型小流域面臨的突出問題，主要表現在以下幾個方面。

（1）地方標準缺乏，評價體系待完善。目前僅有的SL 534-2013《生態清潔型小流域建設技術導則》未結合地方生態環境突出問題和治理目標，且構建思路單一、技術力量單薄，缺乏具有地域特點的治理模式。生態清潔型小流域治理效果評價指標傾向于選擇土壤侵蝕、面源污染、植被覆蓋、水環境監測、生物多樣性等生態環境指標，較少涉及社會效益、經濟效益指標，缺乏對生態清潔型小流域整體性的評價［4］。

（2）投資渠道單一，治理效益待加強。三峽庫區生態清潔型小流域的建設由政府與水利部門牽頭，引導整合其他部門資金投入開展建設，資金有限且渠道過于單一，導致監測設備購買資金不足，無法及時推廣先進技術，治理效益不顯著。因此如何引入社會資本，如何引導多方力量參與小流域建設，形成“誰投資、誰受益”的良性循環，是未來生態清潔型小流域研究與實踐的重點之一［5］。

（3）管理制度匱乏，有效監管難實現。三峽庫區目前生態清潔型小流域建設由水利部門一家監管，側重于治理成果的考核和督察［6］，忽略了小流域建設的過程管理和資金管理，缺乏系統的運行管護機制和多指標管理考核制度，亟需統籌規劃小流域建設監管制度，健全長效管理機制［5］。

（4）技術創新不足，群眾參與度待提高。三峽庫區生態清潔型小流域建設涉及范圍廣、工程多、要求高，傳統技術已不能滿足生態清潔型小流域建設的高標準要求，亟需加強理論體系與構建技術的研究，創新開發自動監測設備，以達到高效監管和資源循環利用的治理目標。三峽庫區部分區域社會發展水平較低、農民觀念落后，加上政府對水土保持的宣傳教育力度不夠，導致當地居民水土保持和水源保護的意識薄弱，參與生態清潔型小流域建設和管理的積極性和程度有待提高。

3 評價體系探討

3.1 治理效果評價指標

為評價生態清潔型小流域的治理效果，需要建立小流域治理的評價指標體系。可根據不同地區的地形條件、氣候條件、社會環境對評價指標體系進行調整，要求能夠從坡面地塊、溝道、村莊等全方面評價小流域的生態清潔度和生態環境狀況。目前，除北京等少數城市頒布了地方標準外，我國其他生態清潔型小流域評價體系的構建區域均未形成因地制宜的評價標準。針對三峽庫區生態清潔型小流域評價指標體系的構建，應在系統總結分析國內生態清潔型小流域試點建設工作經驗的基礎上，圍繞當地生態環境面臨的突出問題和矛盾，針對各級支流、生態屏障等生態定位，人居環境、環境保護區等環境要求，水源區、庫區等社會服務，人居密度、勞動力儲備、勞動力素質等人民需求綜合考量，制定符合三峽庫區要求的評價指標體系。

長江上游三峽庫區地屬溫濕的中亞熱帶氣候，氣候受峽谷地形影響十分顯著，年平均降雨量在1 000～1 400 mm 之間，受長江及其支流的強烈沖刷和侵蝕，庫區形成了峽谷深切、山谷陡峭、地形破碎的三峽地貌，庫區土層貧瘠，坡耕地水土流失嚴重，導致庫區自然環境先天脆弱。由于地理環境限制和大規模移民等原因，造成三峽庫區長期存在人口密度高且分布不均，耕地數量少且質量差，商品經濟不發達且人均收入低等突出問題［7］。針對三峽庫區的降雨條件、特殊地理環境以及作為庫區的功用，以國內外生態清潔型小流域試點建設工作經驗和北京等其他地方標準為基礎，按照坡面地塊、溝道和村莊3 個部分構建指標體系，共包含16 項指標，如表1所示。

3.2 政府管理考核指標

生態清潔型小流域的治理和建設，需要各級政府加強對水土保持工作的統一領導，實行最嚴格的水土資源保護制度、目標責任制和考核獎懲制度，將水土保持工作納入本級政府的國民經濟和社會發展規劃及年度計劃，將生態清潔型小流域治理成效納入政府管理績效考核中。地方政府管理是生態清潔型小流域治理不可或缺的因素，由地方政府牽頭，上下協調，整體推進，水利、水保、環保、林業、國土等部門分工協作、統籌規劃，逐步引導群眾參與，才能保證小流域治理的可持續性和完整性［8］。政府部門要嚴格劃分小流域治理中各相關部門職責，實行目標責任制，將生態清潔型小流域的治理成效與單位績效考核及政府領導班子考核緊密聯系，建立獎懲嚴明的考核制度。如水務部門負責水土保持規劃編制、生態清潔型小流域建設、監督管理與執法、水土保持監測評估等工作；發展改革、規劃、國土、農業、園林綠化、市政市容、環保、住房和城鄉建設、質量技術監督、教育和財政等有關部門，要求按照各自職責做好相關工作，同時配合政府在全社會廣泛開展生態清潔型小流域建設、預防和治理水土流失的宣傳教育活動，進一步探索生態清潔型小流域建設的措施體系，形成多目標、多功能、高效益的綜合防治體系［2］。生態清潔型小流域政府管理考核具體標準及權重如表2所示。

表1 生態清潔型小流域評價指標

表2 生態清潔型小流域政府管理考核指標

3.3 生態恢復考核指標

生態清潔型小流域能夠涵養水源、美化環境，提高當地水生態環境的穩定性，良好的生態環境也會促進小流域內生物群落的多樣性，兩者相輔相成，相互影響。從生態恢復指標上對生態清潔型小流域進行評價，可以直接反映生態清潔型小流域的治理效果。生態恢復指標作為評價指標的補充，一般不作強制性要求，主要用以完善生態清潔型小流域建設評價指標體系。生態清潔型小流域附加生態恢復考核指標如表3 所示，其中，物種豐度、飲用水水源達標率評價方法按照政府管理考核指標評價方法；面源污染防治評價、村莊環境評價、生態穩定性評價利用專家打分法評分。

3.4 評判標準

綜合對各學者關于生態清潔型小流域研究中發表的報告及法規進行描述分析，共計提出了30多個評價指標。為了定量與定性的綜合評價生態清潔型小流域，可根據國際與國家通用的法定標準，按照一定的分值賦予相應的可量化標準，如小流域出水口地表水環境質量、河溝道淤泥含量、河溝道淤泥總氮磷含量、土壤侵蝕強度、耕地保有量、土壤環境質量標準和化肥施用強度等。根據三峽庫區實際情況與多年研究成果，對各指標按照比值大小賦予分值，如物種豐度、飲用水水源達標率、水土流失綜合治理率、面源污染削減率、村莊污水處理率、工業污水達標排放率、村莊生活垃圾無害化處理率、規模養殖污水處理率、村莊防洪達標率、河岸帶植被覆蓋率、清潔能源利用普及率和林草面積占宜林宜草面積比率等，然后對各指標量化分值采用0～10 范圍的連續數表示。參照對流域健康指數的評價標準，采用多層次的評價指標得出小流域生態指數的計算公式：

表3 生態清潔型小流域附加生態指標

式中，Ai為子目標層內第i個子目標權重；Bj為第j個指標在該子目標下所占的權重；Pij為子目標下第i個子目標層下選取的第j個指標無量綱的分值；m為子目標的個數；n為指標個數。

4 推廣應用

生態清潔型小流域建設具有艱巨性、長期性、普惠性和公益性的特點，決定了生態清潔型小流域的構建必須依靠政府、市場和經濟合力建設，發揮政府的組織引導作用，廣泛吸收社會資本，充分調動社會各方力量才能真正取得實效。生態清潔型小流域的建設和可持續發展，需要結合區域地理環境和當地生產條件才能達到最佳治理效益，其治理模式不能僅僅建立在措施的建造和布置上，還需要結合長期的運營管理和強有力的監管力度，必須具備科學的治理體系、系統的運行管護機制和多指標的管理考核制度，脫離科學客觀的治理模式和長效監管機制很難獲得成功。結合當前三峽庫區生態清潔型小流域建設面臨的突出問題，及新形勢下生態清潔型小流域的建設要求，對三峽庫區生態清潔型小流域評價體系的推廣應用提出一些思考。

4.1 吸納社會資本，保障資金來源

除由政府與水利部門牽頭外，引導整合其他部門資金投入開展建設，發展農村經濟、小流域經濟形成良好自循環的傳統模式外，還需廣泛吸引社會資金，多方籌措加大投入，多渠道解決建設資金不足的問題，保障生態清潔型小流域建設的資金來源，典型的引資開發模式如圖1 所示。政府可以引入部分農業項目，如農業生態園建設、景觀濕地建設等進行政策扶持，并進行配套基礎設施建設，建立區域供銷社模式引導農業生產，發展庭院經濟、立體養殖和土地承包制，將產生的經濟效益重新投入到生態清潔型小流域建設的推進和運營管理中，并逐步發展旅游業，促進供銷社發展。政府在引資開發模式中需提供政策扶持、技術支持和市場引導，促進生態清潔型小流域治理的良性循環。

4.2 加強科學研究，創新技術體系

生態清潔型小流域治理體系涉及工程建設、調查監測、污染處理、管控調節等內容，每項內容均需保證有穩定的科研資金投入，加強科學技術研究力度，改進創新技術方法，為生態清潔型小流域的科學構建和長之有效的運營管理提供技術支撐。積極與科研院所、重點高校開展合作，研制推廣無人值守或管護水平低的自動化監測設備，開發成本低廉、資源循環利用的污水垃圾處理技術、清潔施肥技術和新耕作技術，并將GIS技術、無人機航測技術與數字化、模塊化的管控理念相結合，科學構建管控調節體系，實現運營管理數字化、模塊化、標準化，以達到最大治理效益。加強科學研究、創新技術體系，可明顯提高生態清潔型小流域科學治理水平，對減少面源污染、控制水土流失、減輕生態負荷、改善生態環境具有直接意義。

4.3 完善政策標準，健全管護機制

圖1 引資開發模式

堅持以人為本、統籌兼顧、可持續發展的治水新思路和堅持人與自然和諧相處新理念的提出與推進，要求充分發揮政策的支持、保障作用，尤其注重規章、規范、地方標準的頒布和完善。各地方政府要以《中華人民共和國水土保持法》和《生態清潔型小流域建設技術導則》為依據，系統總結和分析國內外生態清潔型小流域試點建設工作經驗，針對地方生態環境現狀及面臨的突出問題，結合生態清潔型小流域建設個性化目標，因地制宜地制定生態清潔型小流域建設相關的規章、規范性文件和地方標準。生態清潔型小流域建設是一項關于水源保護、群眾移民、污染物排放、運營管理、治理工程監管等內容的系統性工程，涉及面廣、措施布局分散，實行目標責任制，落實管護責任，明確運行維護與監督管理責任主體，加強水土保持法和水污染法的執法力度，健全生態清潔型小流域長效管護機制，改革干部政績考核指標，是生態清潔型小流域建設順利實施和正常運行的重要保障［9］。同時利用3S、計算機技術加強生態清潔型小流域管理系統建設，創新生態清潔型小流域運行管護機制，實現預防保護、監測監管等業務的網絡化管理，促使生態清潔型小流域的建設和管理向定量化、立體化、動態化、精細化轉變。

4.4 鼓勵合力建設，幫扶群眾參與

生態清潔型小流域建設要充分發揮政府的主導作用，有效整合水利、水保、環保、國土、林業等多個專業，按照規劃統一協調運作，建立政府主導、農民參與的互動機制，幫扶群眾積極參與，合力建設集生態、景觀、休閑、娛樂為一體的生態清潔型小流域。政府制定群眾參與辦法，在“建設前期、工程實施、后期管護”等環節提供全方位政策扶持、技術支持和市場引導，充分尊重群眾發展意愿，鼓勵群眾全程參與規劃設計和建設運營，采用招標制廣泛調動群眾參與積極性，成立群眾自我管理組織，讓群眾真正成為生態清潔型小流域建設的“建設主體、管理主體、受益主體”，確保生態清潔型小流域建設直接服務于群眾［9］。同時加大生態清潔型小流域建設成果宣傳力度，肯定生態清潔型小流域治理的成果效益和可發展性，營造良好的全民參與社會氛圍，吸引更多的社會力量和資本參與小流域建設管理。

5 結 語

本文提出的三峽庫區生態清潔型小流域效益評價體系，是以其他地方標準為基礎，結合三峽庫區生態環境現狀和生態清潔型小流域建設目標制定的，增加的政府管理考核指標是落實目標責任制、踐行干部政績考核的重要體現，評價指標體系的提出和完善，可以彌補以往只重視生態效益，忽略經濟效益、社會效益的不足，體系更加注重整體性、高效性、目標性，可為實現生態清潔型小流域的可持續發展提供了參考依據。

生態清潔型小流域建設的推廣應用，不僅要求在技術和管理上落到實處，還需要不斷增強體系適用活力，積極探索具有地域特色的推廣模式。以引資開發模式積極吸納社會資本，因地制宜制定地方標準，加強組織領導，做好頂層設計，鼓勵合力建設、實施精細化管理，形成適合區域特點的生態清潔型小流域推廣應用模式，是新形勢下生態清潔型小流域發展推廣的重大趨勢。