小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展對策研究★

湯放華 湯 慧

(湖南城市學院,湖南 益陽 413000)

0 引言

小城鎮是農村發展之“頭”，城市建設之“尾”，在城市化的進程中發揮著承上啟下的作用。小城鎮是指已經形成一定規模、并且擁有具有城市特征的生產和生活的人口集聚的空間，狹義的小城鎮就是指國家已經下文批復的建制鎮和具有建制鎮水平但未批復的農村集鎮[1]。小城鎮是關聯城鄉的關鍵紐帶，是農村人口向城市轉移和發展城市經濟的過渡帶，是縮小城鄉差距的關鍵點[2]。

小城鎮的建設被賦予了重大的任務，所以一直以來小城鎮的發展備受學術界的關注。學者們根據不同時代賦予小城鎮的要求進行了不同的研究。2000年—2010年，學者們傾向于研究小城鎮建設發展過程中存在的一些問題。王萬茂等以小城鎮為研究對象，分析其建設過程中土地利用的效應情況，并提出了城鄉一體化建設中土地利用的對策建議[3]?？紫橹轻槍r村小城鎮的建設，剖析了我國小城鎮建設的現狀，得出其存在的問題，并針對這些問題提出了相應的對策[4]。湯銘潭、劉仁根等學者認為推動我國城鄉一體化發展的重要載體是小城鎮，他們認為小城鎮把城市和鄉村連接在一起，促進各類要素在城鄉之間自由流動，形成有機整體，從而促進了城鄉之間經濟、文化、社會、生態等的一體化發展[5]。

本文主要是通過分析1949年—2015年我國小城鎮的發展歷程，根據目前小城鎮發展的新機遇和新形勢，并根據相關理論和國內外城鄉統籌發展經驗提出未來小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展的合理對策。

1 我國小城鎮發展歷程

1.1 小城鎮發展規模的變化分析

1949年新中國成立后，建制鎮由不規范向規范化發展。為了分析我國小城鎮的發展變化過程，采用1950年—2016年《中國統計年鑒》[6]中小城鎮規模和數量的相關數據進行研究(見表1)?？傮w上講，1949年，我國建制鎮不多，叫法不一，建制比較混亂。隨著國家的發展，到1954年，鎮正式被賦予定義，據統計存在5 400個建制鎮，從建國到1954年，我國處于建制鎮的調整期。隨后，1958年—1976年期間，部分建制鎮被人民公社替代，出現了明顯的數量回落現象，這個階段建制鎮屬于衰落期。直到1978年，我國建制鎮的發展才逐漸恢復并得到了快速的發展。1978年—2002年，我國建制鎮的總數從2 173個增加到20 601個，年均增加104個；這個時期由于我國小城鎮處于快速發展的時期，所以小城鎮整體數量在逐年增加；但是增長速度由快變慢，由最開始的年均增加119個到后期的年均增加32個。2003年—2008年，我國建制鎮的總數從20 226個減少到19 234個，年均減少200個；這個時期由于我國推進鄉鎮的合并，所以導致小城鎮整體數量的減少。2009年—2015年，我國建制鎮的總數從19 322個增加到20 515個，年均增加200個。整體來說，我國小城鎮的發展規模由追求發展速度轉變為追求發展質量。

表1 我國城鎮規模變動情況

1.2 我國小城鎮空間布局的分析

從我國小城鎮空間分布來看，東、中、西三大板塊的建制鎮發展情況存在明顯的差異(見圖1)：2000年，東部地區擁有建制鎮8 531個，占全國建制鎮的比重為42%，中部地區擁有建制鎮6 906個，占全國建制鎮的比重為34%，西部地區擁有建制鎮4 875個，占全國建制鎮的比重為24%；到2015年，東部地區建制鎮降低到8 411個，占全國建制鎮的比重為41%，中部地區建制鎮增加到7 180個，占全國建制鎮的比重為35%，中部地區建制鎮增加到4 924個，占全國建制鎮的比重為24%。東部地區經濟發展水平高，小城鎮規模大、發展質量高，在小城鎮發展方面優于中西部地區[7]。

2 我國小城鎮發展的新形勢

2.1 新型城鎮化賦予小城鎮建設的新要求

新型城鎮化規劃中提出加快城鄉統籌發展與特色鎮建設，實現小城鎮基礎設施和產業的快速發展，帶動農民就地城鎮化，提升其綜合競爭力，保護生態環境和歷史文化，打造一種可持續發展的新方式。加快小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展是治療傳統城鎮化形成的城市病的“良藥”，也是政府和社會對小城鎮賦予的新要求。

2.2 小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展已成為現階段的必然

小城鎮的城鄉統籌發展與一體化發展是新時代的要求，是適應當前我國發展戰略的要求，是貫徹落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念的要求。同時，小城鎮的城鄉統籌發展與一體化發展是我國實現精準脫貧的重要突破口。小城鎮通過產業提升、集聚人氣以及整合多重資源，推動人們的生活和生產方式的轉變提升，促進了小城鎮與大城市之間的交流合作，實現了小城鎮產業綠色化、文化品牌化的發展，是實現我國脫貧的重要路徑，小城鎮的城鄉統籌發展與一體化發展已經是當今發展不可或缺的一部分[8]。

3 我國小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展對策

3.1 根植于城鄉關系的客觀規律背景下，推進小城鎮城鄉統籌發展

由于我國城市發展的戰略原因，城市的基礎設施和社會事業的資源基本上大步伐的領先小城鎮，造成了城鄉公共服務能力的差距。通過政府的調控統籌發展城鄉的公共服務水平：

1)加大投入。政府加大對小城鎮的建設投入，引導醫療衛生教育等方面的社會事業資源到小城鎮，實現當地居民可以享受到城鎮化的福利，讓城鎮生活更美好。

2)以項目為抓手。依托新農村建設和新型城鎮化的建設，結合小城鎮的自身條件，強化項目為抓手，完善基礎設施的配套，促進小城鎮城鄉統籌發展。

3)提升小城鎮的品質。小城鎮作為農村和城市之間的過渡空間，改善小城鎮的風貌，打造具有特色、高品質的特色小鎮，從而加大對農村人口的吸引以及承接城市回流人口。

3.2 根植“五位一體”總體布局大背景，推進小城鎮生態文明建設

良好的生態環境是建設小城鎮的根本，小城鎮規劃方面，要將生態環境的保護和治理放在首要位置，要根植“五位一體”的總體布局。

1)合理布局。小城鎮要做到產業園區和居住城區的分離，合理的進行空間布局，從而實現生態保護，資源節約利用。

2)發展綠色經濟。經濟發展方面，要大力發展綠色經濟，打造綠色低碳的生活方式，爭取城鎮化與生態環境耦合協調上取得最優化，從而實現小城鎮的可持續發展。

3)保護青山綠水。堅持保護和開發相結合的方式，解決文物、生態、資源的保護和開發的矛盾，實現對歷史文化合理傳承，對文化底蘊科學挖掘。

3.3 根植于“五大發展”理念背景下，推進小城鎮人本發展

基于問題導向小城鎮需要根植于“五大發展”理念，創新其發展模式，走出綠色可持續、節約集約的小城鎮發展之路。

1)以創新為發展動力。創新理念是未來小城鎮特色發展的關鍵，應該將創新運用到規劃、建設、治理等方面，培育小城鎮發展的新動力。

2)以協調為發展潛力。協調的發展理念，促進城鄉合理的分工合作，充分發揮城市的集聚和擴散的效應，加強城市與小城鎮之間的交流互動。

3)以綠色為發展活力。新型城鎮化的實施讓小城鎮的發展擁有了更多的機會，與此同時，需要將產業的發展更加綠色化，避免發展資源消耗大的產業。

4)以開放為發展推力。未來的小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展需要以開放的眼光，依托國家的“一帶一路”、長江經濟帶等開放戰略，搞活小城鎮的發展。

5)以共享為發展合力。城鄉之間存在差距，城鎮化的發展紅利未被廣大的農民共享將是新型城鎮化推進過程中最大的阻力，需要以共享的理念找到實現新型城鎮化的方向，全面的發揮小城鎮城鄉統籌發展與一體化發展建設的作用。

3.4 根植于推進改革創新的背景下，推進小城鎮體制機制改革

為了更好的解決城鎮化發展存在的這些問題，需要在改革創新的背景下，推進小城鎮體制機制的改革。

1)加快財稅政策的改革，財稅制度是小城鎮發展的重要驅動力，需要建立符合小城鎮發展的財稅制度。

2)加強政府的引導。小城鎮的建設不僅僅需要政府的投資，同時需要政府引導民間資本的投入，重點建設小城鎮的基礎設施和公共服務設施。

3)創新體制機制。小城鎮的建設重要任務之一就是為了緩解大城市的壓力，需要將城市的一些功能轉移到小城鎮中，這就需要政府創新體制機制，發揮其引導作用。