適當調整自貿區（港）國際船舶登記制度的改革方向

陳鵬

面對百年未遇之大變局和新冠肺炎疫情，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，提出了“六穩六保”“雙循環”戰略決策。我國各領域的方針、政策和改革，也需要按照中央的總體部署和總體國家安全觀的要求，做出相應的調整。國際船舶登記制度，是我國自貿區（港）建設中一項重要的改革創新實踐，在國內外政治、經濟、科技、軍事形勢發生重大變化的背景下，也需要重新審視和調整，與國家總體戰略決策相向而行。

1 我國開展國際船舶登記的初衷

國際船舶登記（也稱“第二登記”），早期源自歐洲部分國家，是在一個國家內相對于嚴格的船舶登記制度而言，設立的特別船舶登記制度。歐洲國家設立國際船舶登記制度的初衷有三個方面：一是對沖由美國為幕后支持者的方便旗登記，抵制方便旗船;二是發達經濟體的本國公民大多不愿從事海員職業;三是海運的高投入、高風險、低回報難以抵御方便旗船的競爭。為了突破本國嚴格船舶登記的法律制度限制，挪威、英國等部分歐洲國家開始改革推出介于嚴格登記和方便旗登記制度之間的國際船舶登記制度。

我國改革試行國際船舶登記制度的初衷是什么，基于什么考慮？我國國際船舶登記制度的雛形，是特案免稅登記，最初的目的是吸引我國國際航行的中資方便旗船回國登記。經國務院同意， 2007年交通部推出了國際航行船舶特案免稅登記政策，實施了12年，效果并不明顯，主要是僅僅臨時解決了船舶進口環節的稅賦，但并未涉及營運環節的稅賦優惠，對船公司吸引力很有限。

經國務院批準，2012年天津東疆保稅港區在國內首先試行國際船舶登記。至今，國內自貿區、自貿港都在探索國際船舶登記制度，交通運輸部職能范圍內的政策，除了國內貿易沿海、內河運輸沒有放開外，其他的政策、法規限制已全部放開，但登記的船舶數量仍然十分有限，效果仍不明顯。因此，有關自貿區、自貿港積極尋找突破點。

2 自貿區（港）國際船舶登記制度改革存在的問題

分析我國試行國際船舶登記的情況，主要問題為國際船舶登記制度改革的方向不太符合我國的國情。表現在：

（1）改革的目的偏離基本國策。我國與歐洲、日本等國家的國情不同，因此開展國際船舶登記目的不完全一致。相同的方面，正如交通運輸部推行的國際航行船舶特案免稅登記，是為了減輕我國航運企業的經濟負擔;不同的方面，歐洲、日本等國是針對本國公民大多不愿意從事海員職業，解決嚴格登記法律制度中本國籍船舶必須本國公民擔任船員的限制，而我國是人力資源大國，保障公民充分就業是基本國策，鼓勵公民從事海員職業是我們的政策導向。而自貿區（港）在國際船舶登記中完全放開中國籍船舶上本國籍船員的限制（甚至船長都可以是外國籍公民），既沖擊本國公民就業，又損害國家安全，偏離了基本國策。

（2）改革的舉措偏離基本國策。不論是特案免稅登記還是國際船舶登記，企業最終追求的是減輕航運的經濟負擔。但由于缺乏對海運特殊貢獻、特殊風險、特殊負擔的足夠了解，我國嚴格的稅制并未向海運業做出應有的傾斜和開放。因此，有關自貿區（港）為了國際船舶登記制度改革的成效，使國際船舶登記改革偏離了航向。比如，對外資全面開放，沖擊本國航運業的健康發展，在航運多年持續低迷的困境下，削弱本國資本的船公司在國際航運市場的競爭力;對外國籍船員全面開放，沖擊我國中西部人力資源、院校畢業生、部隊退轉人員等面向航運的就業機會;變相開放沿海運輸，沖擊我國更為薄弱的內貿船隊的可持續發展和市場競爭力。總體上，不符合作為我國重要戰略資源的海運業船隊和船員的高質量、可持續發展，妨礙加快推進交通強國、海洋強國建設重大國家戰略的步驟。

（3）總體國家安全觀念淡薄。1993年7月的“銀河”輪事件的教訓猶在，2019年同期在霍爾木茲海峽附近海域連續6艘油輪被炸、懸掛巴拿馬旗的伊朗油輪“GRACE 1”號被英國指使直布羅陀當局扣押、大連遠洋被美國制裁，我國的海上能源等戰略物資運輸安全遭受巨大的挑戰，復雜國際局勢下的國家安全隱患十分嚴峻。而如果懸掛五星紅旗的外資船舶、船上都是外國籍船員，操縱著載運國家糧食能源等戰略物資的巨輪，國家安全必然難以保障，在特殊時期都無法控制或征用這類船舶。

3 關于調整國際船舶登記制度改革的建議

針對上述問題，如何在嚴峻復雜的國際形勢下，按照中央“六穩六保”和“雙循環”的戰略部署，適當調整國際船舶登記制度的改革方向，提出以下建議。

（1）我國依然是實行嚴格船舶登記的國家。作為連續16次連任國際海事組織（IMO）A類理事國，我國對全球海運業安全、綠色、便捷發展，以及全球供應鏈穩定，負有國際義務。因此，國際船舶登記制度僅是我國在繼續實行嚴格登記制度基礎上，為了我國國際海運業高質量發展，提升本國船隊、海員隊伍國際地位和市場競爭力的特殊登記制度，應該有限度地發展。我國目前已經有大陸（內地）等四個獨立的船舶登記區，大陸（內地）的國際船舶登記應該限制在2-3個自貿區（港），并優先發展海南自由貿易港（中國洋浦港）和上海自由貿易區臨港新片區（中國洋山港）的國際船舶登記。

（2）調整以吸引外資為主的改革方向。我國注冊運力1.8億噸、已位列全球第二，中遠海運集團總運力超1億載重噸、已居全球船企第一，但我國仍不是海運強國，高質量發展本國海運船隊應當成為航運強國建設的主攻方向。因此，通過國際船舶登記吸引外資船公司，不應當成為我國國際船舶登記改革的方向。并且，船舶登記包括權屬登記和國籍登記，外資船舶即便申請國際船舶登記，也不存在將其船舶的權屬登記為中國資產，甚至可以不辦理船舶權屬登記。上海、海南自貿區（港）的國際船舶登記制度改革，應該縮緊外資股比的開放程度，并同時對申請國際船舶登記的企業和個人采用信用機制，對有關主管部門列入“不可靠實體清單”或制裁人員名單以及司法部門公布的失信企業、個人，不允許申請辦理國際船舶登記。

（3）保障本國公民的充分就業，是每個國家的基本國策。國際船舶登記允許在中國籍船舶工作的外國籍船員，其并非在我國境內合法居住的外國籍公民，不存在享受國民待遇之說，同理，我國船員在外國籍船舶工作，也并不享有船旗國的國民待遇。盡管我國經濟較發達的東部地區，因海員收入不再具有優勢，加之海員職業的風險性、艱苦性較高且長期遠離本土和家庭，愿意從事海員職業、報考航海類院校的居民越來越少。但我國是人力資源大國，人力資源開發的縱深較大，中西部等經濟欠發達或貧困地區的居民，特別是農村富余勞動力較多，加之每年近千萬畢業生的就業壓力和退轉軍人的安置，吸引外國籍船員到中國籍船舶上工作，不應當成為改革政策的取向。

（4）堅守保護沿海內貿運輸的底線。美國自1920年沿用至今的 “海運商業法案”（也稱“瓊斯法案”），規定美國國內沿海運輸必須使用美國建造、懸掛美國國旗、使用美國船員的船舶（稱“三美”船舶）。2016年以來，美國國會部分議員連年提出被認為是新版“瓊斯法案”的《促進美國造船法案》，強調將“三美”船舶擴大至國際海運。我國也必須堅持沿海、內河國內運輸保護政策。因此：

一是取得國際船舶登記證書的船舶，不開放我國的沿海運輸和沿海捎帶運輸;

二是對納入負面清單的項目，不應作為國際船舶登記的開放政策和措施;

三是超出中央、全國人大、國務院授權及交通運輸部下放權限范圍的自貿區（港）沿海運輸、沿海施工作業開放政策應該叫停;

四是擴大國貨國運，確定相當比例的糧食、原油、鐵礦石由中資或中資控股的中國籍船舶承運;

五是為適應以內循環為主的“雙循環”經濟發展戰略，擬擴大嚴格登記或特案免稅登記的中資中國籍船舶承擔沿海捎帶運輸業務。

（5）堅守維護國家核心利益和國家安全。美國將發展海運業與國家安全緊密聯系，強調海運業對加強國家安全和海外投射美軍威懾力至關重要;對6所國立、州立海運學院的學生都由國家公費保障并規定畢業后必須在美國海軍、海岸警衛隊或美國籍商船上服務滿足規定的年限;新版“瓊斯法案”正醞釀由“三美”船舶承擔國家能源運輸的占比逐步達到10%—15%。因此，我們在國際船舶登記改革中要堅守維護國家核心利益和國家安全。

一是對涉及國家安全的糧食、原油、鐵礦石等戰略物資運輸的船公司或船舶，應當嚴格股比限制，中資不低于71%;

二是在載運國家戰略物資船上工作的船員，高級船員必須由中國籍公民擔任，在載運特資船上工作的船員，必須全部是中國籍船員;

三是海南自由貿易港擬自主放開沿海施工作用的政策，因南海海域的施工作業較敏感，不應向經國際船舶登記取得中國籍的外資船舶開放，或需要經過安全評估和審批。