涉農行政公益訴訟的現實困境與破解路徑

周敏 黃衛東

摘? ? ? 要：涉農行政公益訴訟是保護國家和社會公共利益的一種有效方式。目前，涉農行政公益訴訟面臨案件線索來源渠道單一、檢察建議質量不高、裁判結果實效性不足、司法謙抑性欠缺等方面的現實困境。為此，有必要從完善公益訴訟制度、拓寬案件受理范圍、激勵引導群眾廣泛參與等方面完善涉農行政公益訴訟制度設計，以期為構建我國涉農行政公益訴訟制度有所助益。

關? 鍵? 詞：涉農行政公益訴訟;行政公益訴訟制度;“三農”問題

中圖分類號：DF74? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）12-0085-11

收稿日期：2020-07-29

作者簡介：周敏（1979—），女，吉林延吉人，西北政法大學行政法學院副教授，碩士生導師，法學博士，西北政法大學地方政府法治建設研究中心執行主任，研究方向為行政程序、公益訴訟;黃衛東（1995—），男，陜西安康人，西北政法大學碩士研究生，研究方向為行政法學。

基金項目：本文系陜西省法學會2019年“行政公益訴訟訴前程序司法化研究”的階段性成果，項目編號：2019NDKT15。

“三農”問題始終關系黨和國家事業發展的全局，解決“三農”問題是全面建成小康社會的重中之重。實踐中，涉農行政公益訴訟能夠有效化解“三農”面臨的各種問題與矛盾。作為我國新興的訴訟制度，涉農行政公益訴訟扮演著維護國家和社會公共利益的重要角色。2020年，中央全面依法治國委員會印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出：“到2022年，努力實現涉農法律制度更加完善，鄉村公共法律服務體系更加完善……鄉村治理法治化水平明顯提高。到2035年……鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化，法治鄉村基本建成”，要“加大涉農公益訴訟案件辦理力度，督促相關行政機關依法履行職責”，這對于推動我國涉農行政公益訴訟制度發展具有重大的理論和現實意義。

一、涉農行政公益訴訟的實踐樣態

為了明晰目前我國行政公益訴訟制度在涉農領域的現實表征，筆者通過中國裁判文書網檢索篩選自試點工作以來的230份行政公益訴訟一審案件展開分析①。從裁判年份來看，自2016年至今，涉農行政公益訴訟案件數量總體呈不斷上升趨勢，案件數量由2016年的2起增至2017年的103起之后有所下降，隨后呈逐年平穩遞增趨勢。從案件審理層級來看，多數案件由基層人民法院進行一審，已有樣本中僅有5起案件由中級人民法院一審②，表明涉農行政公益訴訟案件審理層級普遍較低。從案件分布地域來看，沿海地區以及經濟發達地區涉農行政公益訴訟案件數量相對較少，如北京、天津的案件樣本數量不多，均為1起，而中西部地區或經濟發展相對滯后的省份案件數量較多，如陜西、甘肅兩省均為19起，吉林、湖北、云南、貴州等省份案件數量均超過20起，表明涉農行政公益訴訟案件數量區域分布差異較大。從裁判文書類型來看，絕大多數案件都以判決書結案，僅有6起案件以裁定書結案。在以裁定書結案的案件中，有3起案件涉及行政公益訴訟起訴主體資格問題，涉案原告均為公民個人，法院以原告不符合行政公益訴訟起訴主體資格為由裁定駁回原告起訴③。余下3起案件則是因行政機關在訴訟過程中依法履行全部職責，行政公益訴訟目的已然全部實現，檢察機關依法申請法院終結對案件的審理，法院遂依法裁定終結訴訟④。上述分析均基于形式層面，旨在一窺涉農行政公益訴訟在實踐中的蓋然樣態，從裁判案例實質內容層面展開分析，可進一步解構出涉農行政公益訴訟在實踐中呈現出的多種具體樣態。

（一）行政機關不依法履職情形較突出

從內容來看，行政機關不履行監督管理職責行為包括行政機關不糾正違法行為和不作為行為兩種情形。[1]通過對涉農行政公益訴訟裁判案例分析發現，檢察機關多基于行政機關不依法糾正違法行為而提起行政公益訴訟，即法院受案范圍主要集中在行政機關違法履職類案件。首先，行政機關收到檢察建議后，有極少數行政機關未依法采取相關履職措施且未依法對檢察機關進行回復，在搜集到的案件中有5起⑤。如在（2017）黔2323行初14號、（2018）陜0723行初17號案件中，涉案行政機關在收到檢察建議后，均未依法進行回復，也未采取相關措施履職，以致在起訴前國家利益或社會公共利益遭受損害的狀態仍然存在，檢察機關遂依法提起公益訴訟。其次，檢察機關發出的檢察建議雖不具有強制性，但行政機關幾乎都能參照檢察建議采取相應措施履職。有學者認為，檢察機關職權調整后，會減弱檢察機關在行政公益訴訟中提出檢察建議時對行政機關的威懾力。[2]從實踐來看，這種擔憂并未顯現，行政機關比較重視檢察建議，極少有行政機關不依法回復且不采取措施履職的情形出現。即便如此，因履職判斷標準的模糊性使得行政機關被訴幾率增大，行政機關收到檢察建議后即使采取了相應措施，仍被檢察機關認定為未履職或者未完全履職的情形較多，行政機關因被檢察機關認定為未依法糾正違法行為而被起訴的情形較為普遍。

（二）破壞生態環境類案件占比較大

生態環境是“三農”中較為普遍和影響較大的領域，一個案件可能同時涉及水污染、土壤污染、空氣污染等各個方面，輻射范圍較大。涉農領域破壞生態環境類案件主要集中在農業生產、生活垃圾處理、水污染、土壤污染等方面。由于該類案件與當地群眾居住環境、身體健康等切身利益關聯程度高，故在此類案件中的相關群眾能夠主動向檢察機關提供案件線索。如在（2019）豫1525行初57號案件中，涉案鄉鎮政府未依法履行為群眾提供安全飲用水的法定職責，直接影響了當地的飲水安全，危及群眾身體健康，便有群眾主動向檢察機關提供案件線索。在（2019）吉0623行初2號案件中，長白朝鮮族自治縣馬鹿溝鎮人民政府怠于履行飲用水水源地保護職責，危及群眾飲水安全，便有群眾主動舉報提供案件線索。破壞生態環境類案件與群眾切身利益聯系密切，群眾迫切期待解決問題，建立良好人居環境，故而參與積極性較高，檢察機關案件線索來源渠道相對較寬。

（三）涉農職務犯罪頻發

近年來，國家為解決“三農”問題投入了農村貧困殘疾人危房改造項目資金、農村危房改造資金、生豬標準化規模養殖場建設中央專項補貼、農村合作醫療補償款、國家農機補貼等大量專項資金。這些資金在助力“三農”發展的同時也在實踐中滋生了腐敗行為，如村干部挪用各種專項資金的貪腐事件，嚴重損害了國家利益和社會公共利益。[3]從實踐案例來看，自2016年以來，法院審理的此類行政公益訴訟案件數量較多，如沂南縣人民檢察院訴該縣衛生和計劃生育局不履行追回被套取的新農合基金法定職責案①，馬龍縣人民檢察院訴該縣財政局不履行追繳國家財政專項資金法定職責案②，西盟縣人民檢察院訴孟連縣人力資源和社會保障局怠于追回違規報銷新型農村合作醫療補償金案③，棗莊市山亭區人民檢察院訴該區財政局、農業機械管理局不履行國有資產保護法定職責案④等。

（四）“是否履職”判斷標準模糊

從涉農領域案件裁判結果來看，多數涉及檢察機關的案件中的訴訟請求都能得到法院支持，如在天水市麥積區人民檢察院請求確認被告天水市國土資源局不履行監管法定職責違法一案中⑤， 因行政機關在訴訟過程中履行了法定職責，檢察機關遂申請撤銷部分訴訟請求，法院最終據此作出確認違法判決，支持檢察機關新的訴訟請求。在研究樣本中，僅在少數案件中檢察機關的訴訟請求未得到法院全部支持，且法院只對其中部分訴訟請求不予支持，并未出現檢察機關敗訴情形①。事實上，在訴訟請求得到法院部分支持的案件中，可一窺檢察機關以及人民法院在行政機關“是否履職”判斷標準上存在的一些差異，反映出司法實踐對“是否履職”判斷標準的模糊性。如在寶雞市陳倉區人民檢察院訴該市林業局未依法履行監管職責一案中，法院對“請求判令被告對村民濫伐林木行為依法作出處理，保護森林資源”的訴訟請求未予支持。法院認為，濫伐林木行為由村委會作出，且被告已對村委會作出行政處罰，土地已被征收，無法再進行補種，故而只支持檢察機關部分訴訟請求②。在甘肅省武都區人民檢察院訴該區洛塘鎮人民政府未依法履行環境衛生監督管理職責一案中，法院不予支持檢察機關的第二項訴訟請求。法院認為，檢察機關起訴后，洛塘鎮政府已然履行法定職責，違法事實已經消除。雖然審判時洛塘鎮內仍有部分國家建設項目遺留建筑垃圾存在，但因所需資金巨大，該鎮政府無力解決，已向有關部門匯報，法院認為這不屬于不作為情形，遂只判決支持第一項訴訟請求③。通過對涉農領域相關案件的二審、再審情況進行檢索梳理可知，極少有案件能夠進入二審或再審程序④，在案件依法裁判之后，裁判結果幾乎都能得到行政機關有效遵照執行。

二、涉農行政公益訴訟面臨的現實困境及成因分析

（一）現實困境

⒈案件線索來源渠道單一。涉農行政公益訴訟案件的線索多來源于檢察機關自身，其它線索來源較少，群眾參與度不足。雖然2017年修訂的《行政訴訟法》并未規定公民個人的行政公益訴訟起訴主體資格，但這并不等于公民個人權益得不到有效保障，[4]群眾可以通過舉報、投訴等方式向檢察機關提供案件線索，然而樣本中的案件線索來源于群眾的情形較少，案件線索來源渠道相對狹窄。“三農”中所涉事務繁雜，必須緊密依靠群眾，充分發揮群眾的作用，因為僅依靠檢察機關自身難以切實保障國家和社會公共利益。事實上，案件線索來源渠道單一問題在行政公益訴訟實踐中比較普遍。從立法上看，法律沒有明確群眾可以通過何種方式向檢察機關提供案件線索，群眾對行政公益訴訟相關制度了解程度參差不齊成為制約行政公益訴訟案件線索來源渠道拓寬的重要因素。

⒉檢察建議質量不高。檢察建議是檢察機關在行政公益訴訟訴前程序中職權行使的一種重要方式，制發檢察建議有利于及時保護國家利益和社會公共利益免受侵害，但由于其本質的柔性特征和各種不確定性因素的交融，使其本身不具有強制力。目前，學界對于檢察建議內容應當具體細致還是籠統概括始終存在不同觀點。有觀點認為，檢察建議內容要盡可能具體細致，高度蓋然性的表述不具有規范性，[5]不利于行政機關自我糾錯或依法履職，[6]檢察建議內容要有具體性和針對性，要與訴訟請求相匹配。[7]也有觀點認為，檢察建議的內容應注重對行政機關的行為進行定性，不必細化具體內容，簡明扼要足以起到督促作用。[8]筆者認為，檢察建議內容應當具體細化。因為檢察建議內容具體細化之后行政機關就有了明確的參考依據，可自行決定是否依照檢察建議內容進行履職，在訴訟中也有利于雙方舉證、質證，節約審判時間，提高司法效率。從涉農行政公益訴訟實踐來看，檢察建議仍存在質量不高的問題。首先，部分檢察建議內容過于籠統，僅提出“建議依法改進工作”“強化監督管理職責”“加大宣傳力度”等籠統蓋然性建議，行政機關在收到檢察建議后難以把握，即便已然采取相應措施，但仍被檢察機關認定為“未履職”或“未全面履職”，進而提起行政公益訴訟。其次，檢察建議內容過于概括籠統，判定行政機關是否“依法履職”在很大程度上是由檢察機關自行裁量，裁量限度難以把握，模糊籠統的檢察建議對于不同的檢察機關而言可能作出差異較大的“是否履職”判斷。

⒊裁判結果實效性不足。在涉農行政公益訴訟中，檢察機關訴訟請求多為請求確認違法，判令依法履職或繼續履職。法院作出是否履職判斷時，大多遵循檢察機關的訴訟請求，判決確認行政機關違法，判令依法履職或繼續履職。綜合相關案件的裁判結果來看，部分案件裁判結果實效性不強。首先，部分訴訟請求過于抽象概括，缺乏需要行政機關執行的具體內容。其次，行政機關的行為是否違法，需要根據法律規定判定是否屬于行政機關“監督管理職責”范圍內的事項。對此，《行政訴訟法》《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》沒有作出明確規定。行政機關是否履行法定職責，不僅要依法依規進行判定，還要考慮宏觀層面的法律原則和法律精神。[9]實踐中，涉農行政公益訴訟的一些確認違法判決缺乏說服力，且很多確認違法判決實質意義不強。再次，行政機關在訴訟程序啟動之前或在訴訟進行過程中依法履行相應職責時，雖得到檢察機關承認，但仍由法院作出“確認違法”判決，不利于節約司法資源，提升司法效率。行政公益訴訟是督促之訴，不是追責之訴，[10]其本質并非為勝訴而起訴，而是基于公益保護之目的。若行政機關在訴訟程序終結之前已經履行法定職責，就可撤回起訴，不必再請求法院確認違法。

4.司法謙抑性欠缺。“謙抑”一詞始于刑法，后逐步擴展至其他領域。在公法訴訟中，涉及國家機關之間的權力分工與對抗，司法謙抑性表現得尤為明顯。[11]司法謙抑是指司法機關以及法官在審判活動中應當保持足夠的謹慎、自制和謙遜。[12]從行政公益訴訟面向來看，體現為司法權對行政權的尊重。在涉農行政公益訴訟案件中，部分訴訟請求以及法院裁判結果有司法權干擾行政權之嫌，有違司法謙抑性。如訴請法院判決某行政機關對某某作出罰款××元的決定、請求法院判決行政機關對某某作出某種行政處罰等。在（2017）粵0203行初111號案件中，檢察機關訴請法院判決被告對“武江龍歸鎮智旺養殖示范園的違法行為依法作出行政處罰”。本案中，法院認為該訴訟請求有違司法謙抑性，便以“司法機關監督行政機關依法行政，重點是督促行政機關依法行政、依法履職，不宜直接要求行政機關的履職行為必須達到何種效果”為由，未對此項訴訟請求予以支持。在（2017）魯0283行初110號案件中，檢察機關請求人民法院依法判決平度市供銷合作社“上報取消平度市古峴農貿有限公司的項目申報資格并予以通報批評;將平度市古峴農貿有限公司納入信用負面清單管理”，也有司法權干擾行政權之嫌。在（2018）皖1524行初11號案件中，因涉案公司（金鵬公司）未依法完全繳納土地出讓金，檢察機關認為國家利益受到侵害，除請求法院判決確認被告行為違法之外，還訴請判令被告依法征收金鵬公司欠繳的土地出讓金2582715.2元。上述案件涉及行政權與司法權的關系問題，法院不能要求行政機關作出某種具體行政行為，行政機關具體作出何種處理，屬于行政權內部事項，訴請判令行政機關作出某種具體行政行為有違司法謙抑性。

（二）成因分析

⒈法律制度供給不足。目前，我國行政公益訴訟領域在檢察建議質量、起訴主體資格、調查核實權保障、依法履職的判斷標準等方面仍存在較多爭議，需要不斷完善相關法律制度。有學者建議制定專門的公益訴訟法，[13]以回應上述問題，但反對者認為這是陷入了“法律萬能主義”之中，可能會造成法律體系的混亂。[14]筆者認為，我國公益訴訟領域缺乏專門的法律規范是不爭的事實，雖然陸續出臺的相關制度對行政公益訴訟發展具有重要的推動作用，如2018年《最高人民檢察院、最高人民法院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《“兩高”解釋》）明確了法院可以作出的幾種具體判決形式，對法院把握行政權與司法權的界限具有指導意義，能夠有效推動行政公益訴訟司法實踐的規范化發展，但行政公益訴訟的法律制度基礎仍比較薄弱。目前，除《行政訴訟法》外，行政公益訴訟相關的制度依據多為司法解釋或政策文件，很多方面缺乏明確的規定，法律制度供給仍相對不足。如在檢察機關所享有的調查核實權方面，當前主要的依據是最高人民檢察院出臺的《人民檢察院行政訴訟監督規則（試用）》以及《“兩高”解釋》等文件。雖然《“兩高”解釋》規定了有關機關、組織和個人要配合檢察機關調查取證①，但未對相關主體不予配合時如何處理作出規定，使得檢察機關的調查核實權保障力度被減弱。公益訴訟案件范圍拓展需要制度支撐，但實踐中缺少明確的制度供給。2020年4月10日，重慶市檢察院對外發布全國首個拓展公益訴訟案件范圍指導意見，即《重慶市人民檢察院關于拓展公益訴訟案件范圍的指導意見（試行）》（以下簡稱《意見》）②。該《意見》明確提出拓展辦理公共安全，互聯網公益保護，文化遺產和國家尊嚴保護，未成年人、婦女權利保護，消費者、投資者權利保護5個“等”外領域的公益訴訟案件，為今后該地公益訴訟案件范圍拓展提供了明確依據，同時也為其他地區探索拓展公益訴訟“等”外領域案件做出了有益嘗試。

⒉訴訟主體法治意識薄弱。在涉農行政公益訴訟中，包括行政機關、司法機關、公民、組織等多元主體，涉農行政公益訴訟制度運行良好與否，與上述主體法治意識強弱程度密切關聯，良好的制度設計只有得到各方主體普遍遵循方能凸顯制度優勢。反觀涉農行政公益訴訟實際，部分主體法治意識相對薄弱，一定程度上制約著制度實效性的發揮。目前，行政公益訴訟的制度優勢使得案件數量占比較大③，適用行政公益訴訟制度的案件數量持續增多，在涉農領域亦是如此。首先，在一些民行交叉領域涉農案件中，民事公益訴訟制度在專業力量、資源調動、激勵機制等方面與行政公益訴訟制度存在一定差距，涉農領域大量案件流向行政公益訴訟制度中，通過訴前程序或訴訟程序得到解決。2019年《最高人民檢察院關于開展公益訴訟檢察工作情況的報告》指出，自2017年7月至2019年9月，支持社會組織提起民事公益訴訟的案件僅有87件。以涉農領域數量最多的環境保護類案件為例，《民事訴訟法》雖然賦予了符合法定條件的社會組織作為民事公益訴訟起訴主體的資格，但實踐中具備相應條件并有能力提起訴訟的組織卻不多見。同時，較大的訴訟成本以及激勵機制的缺乏等問題也成為制約環境民事公益訴訟制度發展的重要瓶頸之一。[15]其次，從理性人角度以及行政公益訴訟中檢察機關極高勝訴率的事實來看，群眾也會傾向于由檢察機關提起行政公益訴訟。再次，行政公益訴訟制度對行政機關能動性調動更強，公益保護效果更為明顯。政府是公益的首要代表人，[16]檢察機關作為法律實施監督者，政府若不依法履職，檢察機關可基于職權督促其履職。在行政公益訴訟制度優勢下，有學者建議我國公益訴訟在立法順序上應該優先確立行政公益訴訟制度，再考慮民事公益訴訟制度。[17]基于上述分析，為有效緩解涉農領域基層檢察機關人財物等資源壓力，必須提高訴訟主體的法治意識。

三、涉農行政公益訴訟現實困境的破解路徑

（一）完善公益訴訟制度

1.規范和完善檢察建議。首先，檢察建議內容盡量具體化。雖然檢察建議同人民法院提出的司法建議一樣，均不具有法律約束力，[18]但涉農領域的基層行政機關事務繁雜，應盡可能具體化檢察建議，以此體現對案件處理所作出的實體性判斷，給行政機關履職提供指引參考，便于檢察機關據此進行事后回訪。其次，靈活適用檢察建議回復期限。我國對于檢察建議的回復期限采用“普通+例外”的立法模式，即通常情況下是兩個月以內的回復期限，出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情況時是十五日以內的書面回復期限①。對法定回復期限，學界存在不同解讀，一種觀點認為應當將其視作履職回復期限看待。[19]另一種觀點認為該規定太過僵硬，要將其視為啟動履職并進行回復的期限理解。[20]筆者認為，應靈活理解適用檢察建議回復期限。對類似環境污染等恢復周期較長的案件，檢察機關應將回復期限視為啟動履職并進行回復的期限看待，而在一些履職相對容易的案件中，檢察機關需將該期限視作履職回復期限。對于不同的案件，檢察機關需在檢察建議中注明該期限的具體內容。

2.明確依法履職判斷標準。對行政機關是否依法履職的判斷應采用“實質合法+形式合法”的判斷標準，且以實質合法為主。理論上，對行政機關履行“監督管理職責”的判斷標準存在不同觀點。第一種觀點主張“行為”判斷標準，認為只審查行政機關是否履行法定職責即可，而不審查因行政機關行為所造成的公益損害情況。[21]第二種觀點主張“行為+結果”雙重判斷標準，認為既要審查行政機關是否履行法定職責，也要審查該行為所造成的結果，即要進行定性和定量分析。[22]第三種觀點主張“行為+結果+職權”多重判斷標準，認為在行為要件和結果要件都未達到法定要求的情況下，還要看行政機關是否已經依職權窮盡行政手段，如若已經窮盡行政手段，就不宜再行督促。[23]第四種觀點主張“合法性”判斷標準，認為要結合實質合法和形式合法雙重標準進行判斷，且以實質合法審查為主，形式合法審查為輔。[24]筆者認為，在涉農行政公益訴訟中，對行政機關是否依法履職的判斷標準采用第四種觀點更為適宜，這在司法案例中也有體現。如北京市通州區人民檢察院訴該區農業農村局怠于履行對所屬事業單位違法出租國有資產的監督管理職責一案中，法院便采取此種判定標準①。在實質合法性審查方面，要審查行政機關的履職內容是否全面有效，是否實質上履行了職責或糾正了違法行為。行政機關在法定期限內進行回復并采取有效措施的，因受限于客觀實際，即便國家利益和社會公共利益受損害的狀態仍未完全恢復，也不宜認定行政機關未依法履職。這在環境保護領域尤為明顯，生態環境遭受損害后恢復周期較長，檢察機關應視情況把握好判定標準。在形式合法審查方面，要審查行政機關的履責時間是否及時，是否在規定期限內有所作為。

⒊規范適用訴訟請求。首先，規范訴訟請求內容。涉農案件中的多數案件訴訟請求較為籠統模糊，僅有少數案件訴訟請求較為具體或在訴訟過程中變更為詳細的訴訟請求。如（2018）吉0322行初25號、（2017）魯0611行初10號、（2019）云0824行初32號、（2019）云0824行初10號等案件，檢察機關就是通過變更訴訟請求而得到法院判決支持，這樣，不僅具可執行性，也便于事后監督。但需要注意的是，檢察機關在細化訴訟請求時要秉持司法謙抑性原則，以免造成司法權干擾行政權之嫌。其次，鼓勵檢察機關在符合法定條件時主動撤回起訴，以節約司法資源。在訴前階段，行政機關因未依法履行職責被提起行政公益訴訟后，在訴訟過程中依法履行職責的，應當盡可能撤回起訴，不必再請求確認違法。畢竟行政公益訴訟旨在維護公益，是督促之訴、協同之訴，要秉持多贏共贏理念。[25]同時，在訴訟程序啟動之前，行政機關及時糾正了違法行為，也不宜再啟動訴訟程序，請求確認違法，[26]要盡可能地將涉農領域案件解決在訴前程序階段，以緩解訴訟階段司法壓力。

（二）拓寬案件受理范圍

如前文所述，涉農行政公益訴訟“等”外領域的受案范圍探索力度不足。行政公益訴訟“等”外領域受案范圍探索力度受制于對“公共利益”概念的理解，“公共利益”概念本身具有極大的模糊性，不同個體對其理解各有差異。現行《行政訴訟法》對行政公益訴訟受案范圍采用“列舉式+等”的立法模式，2018年出臺的《英雄烈士保護法》賦予了檢察機關針對侵害英烈權益、損害社會公共利益的行為提起行政公益訴訟的職權①。至此，我國法律明確規定可以提起行政公益訴訟的案件類型為五類。對于“等”字曾有“等內等”和“等外等”兩種不同觀點，但隨著國家相關法律制度的出臺以及實踐的探索發展，理論和實務界對“等”作“等外等”理解已基本達成共識，即行政公益訴訟案件受案范圍不止于《行政訴訟法》以及《英雄烈士保護法》明確列舉的幾類案件。

綜合理論研究的現狀來看，目前學界對于行政公益訴訟案件受案范圍拓展方面缺乏研究，“等”外拓展的范圍和界限處于不明晰狀態。從理論和實踐出發，筆者認為，在涉農領域，行政公益訴訟制度應當著重關注以下幾個方面的案件。首先，加大對農村老年人、兒童等特殊群體關注力度。老齡化社會迫近，農村留守老人不斷增多，國家投入大量物力、財力緩解老齡化社會壓力，對此需要加大關注力度，督促行政機關依法履職。加大對農村兒童受教育權、校園安全等方面權益的保護力度。對于老人、兒童、殘障人士等特殊群體，國家提供了大量資金和政策支持，檢察機關要扮演好法律監督者的角色，對行政機關履職情況加強監督，讓廣大群眾真正受益。其次，加大對農村食品安全問題關注力度。農村地區假冒偽劣產品流入量大，對當地群眾的生命、健康產生了極大威脅，檢察機關要督促行政機關對校園周邊、偏遠地區商販等加大檢查力度，建立聯絡點，拓寬舉報渠道，增加案件線索來源。再次，持續加大對環境污染、國有資源保護領域的監督力度。農村醫療廢棄物、生產生活垃圾等造成的水污染、大氣污染、土壤污染問題是環保痼疾，要持續加強關注，打造健康宜人的生態環境以及人居環境。同時，在國有資產保護領域，除加大對國家在“三農”中的各項資金、政策落實情況的監督力度外，還應加大對農村地區毀林開荒、亂砍濫伐等破壞林木行為的關注力度，該類行為對國有資產的破壞力也不容忽視。鄉土社會兼具傳統性與現代性、封閉性與開放性，檢察機關通過行政公益訴訟加大對上述領域的關注力度，督促行政機關依法履職，辦好一件涉農行政公益訴訟案件，就能夠在一定范圍內產生影響，進而產生連環效應，收到“辦理一案、警示一片、教育一面”的良好效果。

（三）激勵引導群眾廣泛參與

只有真正維護了個體的合法權益，才能真正激發群眾對公共利益的關注。有學者認為，從當前發展現狀來看，行政公益訴訟制度依舊是一個“遙不可及的夢想”。[27]我國的鄉鎮沒有設立基層派出檢察庭，鑒于基層涉農事務較為繁雜，要推動涉農行政公益訴訟發展，必須要保障群眾參與，激發其參與熱情，以彌補檢察機關在涉農領域某種程度上的角色缺失之憾。

⒈增強群眾的法律意識。在很多偏遠農村地區，群眾法律意識比較薄弱，缺乏對法律基本知識的了解。費孝通先生認為，鄉土社會中法律無從發生。[28]隨著普法工作的持續開展，群眾法律意識雖然有了很大的提升，但在偏遠農村地區，普法工作仍有待繼續加強。有學者將我國農村分為傳統農村和城市化的農村，[29]這種法律意識淡薄現象在傳統農村中體現得較為明顯。通過做好典型案件的宣傳工作，有利于群眾了解行政公益訴訟制度，增強法律意識，遇到公益受損情況主動向檢察機關提供案件線索。

⒉激發群眾參與熱情。公益訴訟的目的雖在于保護公共利益，但究其實質是要體現在每個公民個體的合法權益上，然而，部分群眾往往持“事不關己高高掛起”的態度對待公益事務。如農村地區很多群眾沿河而居，常常會出現傾倒生活、生產垃圾到河中污染水源的情形，卻鮮有群眾積極尋求方法予以解決，這種冷淡對待公共利益的態度極易產生“公地悲劇”①。檢察機關應通過開展行政公益訴訟下鄉村活動，對水污染、空氣污染、國家專項助農資金流失等案件展開重點宣傳講解，讓群眾切實感知前述事項與自身利益的重大關聯。一方面，檢察機關可以挑選熱心公益的群眾作為“公益訴訟聯絡員”，向檢察機關提供案件線索;另一方面，政府可以撥出一定數額款項設立公益訴訟基金，檢察機關制定《案件線索獎勵辦法》，用于對案件線索提供者進行物質激勵，以此激發群眾的參與熱情。

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（責任編輯：苗政軍）

The Realistic Dilemma and Solution of Agricultural

Administrative Public Interest Litigation

Zhou Min，Huang Weidong

Abstract：Agricultural administrative public interest litigation is an effective way to protect national and social public interests.At present，agriculture related administrative public interest litigation is faced with many difficulties，such as the single source of case clues， the low quality of procuratorial suggestions，the poor effectiveness of judicial results，and the lack of judicial modesty.Therefore，it is necessary to improve the system design of agricultural related administrative public interest litigation from the aspects of perfecting and perfecting the litigation system，broadening the scope of case acceptance，encouraging and guiding the masses to participate widely，so as to contribute to the construction of agricultural related administrative public interest litigation in China.

Key words：agriculture related administrative public interest litigation;practice pattern;legal consciousness;performance of duties according to law