鄉鎮農產品質量安全監管體系建設的江蘇實踐

高華梅 戴 嶺 李 旭/江蘇省農業農村廳

2010年以來，江蘇省農產品質量安全監管工作牢牢把握基層監管體系建設，不斷夯實基礎，推動工作下沉。目前，省市縣鄉四級農產品質量安全監管體系基本健全，“三定一考核”網格化監管機制在全省推廣實施，部分鄉鎮實現從“三定”到“四全”監管模式的跨越，“以獎代補”考核激勵機制落實到村，形成了易復制、易推廣的基層農產品質量安全監管“江蘇模式”。

發展歷程

制度體系。2011年，江蘇省人大常委會審議通過了《江蘇省農產品質量安全條例》。2012年底，原省農委印發《江蘇省鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構管理辦法》和《江蘇省鄉鎮農產品質量安全監管公共服務機構考核評價規范（試行）》，對全省鄉鎮農產品質量安全監管機構的設置要求、工作職責及工作內容提出明確要求。2015年，在各地試點的基礎上，原省農委印發《江蘇省農產品質量安全基層網格化監管工作方案》，將“定監管對象、定監管人員、定監管任務、工作業績考核”的“三定一考核”基層網格化監管作為省級農產品質量安全績效考核的重點。

項目扶持。2012年起，省級農產品質量安全專項先后啟動農產品質量安全監管示范鄉鎮項目、鄉鎮農產品質量安全監管能力提升項目、鄉鎮農產品質量安全監管能力再提升項目，到2019年，省級財政共計投入資金20796萬元。2017年起，省級農產品質量安全專項中設置鄉鎮農產品質量安全監管再提升項目，平均每個涉農鄉鎮10萬元，按照“缺什么，補什么”的原則，以縣為單位組織實施。資金用于鄉鎮農產品質量安全監管隊伍建設、農產品質量安全檢測設備、農產品質量抽檢、社會共治、宣傳培訓等，目標是實現縣域內所有鄉鎮監管能力均衡發展。

體系隊伍。截至2019年底，全省共有監管機構1087個，監管員3050名，平均每個鄉鎮有監管人員2.6名。蘇南、蘇中、蘇北鄉鎮監管站平均檢測人員分別為1.5人、1.2人、1.2人，平均每個鄉鎮監管站擁有農殘速測儀分別為1.6臺套、1.4臺套、1.5臺套。在村一級，10市共建設村級服務站點279家，占行政村總數的2.6%。

工作成效

江蘇省各級農業部門以“確保不發生重大農產品質量安全事件”為底線，堅持產管并舉，強化體系建設，狠抓責任落實，依法履職、積極作為，全省農產品質量安全監管工作連續6年在農業農村部延伸績效管理考核中位列優秀等次，連續5年在全國農產品質量安全監管工作會議上交流發言。在基層監管方面，主要是建立健全了“兩個體系、兩個網絡”。

建成了省市縣鄉村五級農產品質量安全監管體系。以績效考核和鄉鎮農產品質量安全監管能力提升項目為抓手，在全國率先建成五級監管體系，全省監（協）管員隊伍達2.2萬名。

建成了省市縣鄉鎮四級農產品質量安全檢驗檢測體系。先后共有78個單位承擔農產品質檢體系建設項目，市縣檢測機構應建全建，省市縣全年開展定量風險監測7萬余批次。

構建形成了“三定一考核”網格化監管網絡。圍繞“誰來管、管什么、怎么管、管得怎么樣”等幾大問題，全面推廣“定監管對象、定監管人員、定監管任務和工作業績考核（三定一考核）”的基層網格化監管模式，破解了基層監管工作誰來干、干什么、怎么干的問題。

構建形成了全省農產品質量監管信息網絡。建成全省農產品質量安全管理平臺，將20余萬監管對象、五級監管人員與檢測機構納入平臺管理，實現了日常巡查、檢驗檢測等工作的網上運行。其中“三定一考核”網格化監管模式已在全國推廣。

困難與建議

近兩年來，農產品質量安全監管外環境的變化給鄉鎮農產品質量安全監管體系帶來了一定的沖擊。一是監管員隊伍不夠壯大。各地大多依托鄉鎮農技推廣服務中心，人員編制并未得到充實，少數專職的監管員也同時承擔多項工作。二是監管能力有待提高。兼職監管員、村級協管員在農產品質量安全和檢測方面的知識面比較窄。專業人才不愿來、留不住，影響了隊伍整體素質的提高。鄉鎮檢測設備大多是農殘速測儀，檢測方法單一，檢測范圍窄、指標少、誤差大、速度慢。三是工作經費不足。近幾年，省市縣基本穩定了對農產品質量安全的經費投入，鄉鎮也把農產品質量安全監管工作經費列入財政預算。但由于農產品質量安全屬于純公益性事業，沒有任何經濟來源，也不直接產生經濟效益，導致部分鄉鎮對農產品質量安全的認識不夠，本級監管經費投入不足。鄉鎮監管資金捉襟見肘，監管能力和水平提升困難。

為深入推進農產品質量安全示范省創建工作，建議以“三定一考核”網格化監管為基礎，以農產品質量安全縣創建為抓手，加強頂層設計，強化系統思維，整合監管手段，織密監管網格，積極轉變工作思路，調整工作方式，全面依法從嚴監管。

以農產品質量安全縣創建為抓手落實政府屬地管理責任。建議省級以創建國家農產品質量安全示范省為契機，積極調研借鑒市場監督管理、動物防疫等部門對鄉鎮站所進行頂層設計的經驗，爭取在本輪鄉鎮機構改革前出臺政策，為農業鄉鎮配齊專職監管機構和人員。推動鄉鎮檢測員專職化隊伍建設，加強頂層設計，積極為基層提供政策支持，可以借鑒張家港等地做法，由縣級組織為各鄉鎮聘用一批專業技術人員。

以“三定一考核”為導向落實鄉鎮監管責任。建議進一步強化網格化監管機制。一是組織重新對監管對象進行排查登記，按照重點監管對象、一般監管對象等方式對監管對象進行分類，制定分類標準，結合信用等級評價和日常風險監測結果，實行分級分類監管。二是切實提高監管人員業務能力水平。落實鄉鎮監管員、檢測員持證上崗制度，加強崗前培訓，組織開展異地交流學習。加強師資隊伍建設，建立基層農產品質量安全監管檢測培訓師資庫。三是充分利用省級監管信息系統，真正將基層監管任務量化到每個監管員和協管員。同時，建立有效的獎懲機制，可以在系統設置工作積分機制，各級監管人員根據工作情況獲得的相應積分，可以作為鄉鎮星級評定、基層人員年度評優獎勵甚至職稱評定等的依據，切實發揮基層人員工作的積極性和主動性。

以綠色優質農產品基地建設為契機落實生產者主體責任。江蘇創建農產品質量安全示范省，要著力打造“四個示范區”（農業標準化生產示范區、農產品質量安全可追溯示范區、農產品質量安全網格化監管示范區、農產品質量安全社會共治示范區）。根據農業高質量發展的要求，2018年起，江蘇省農業農村廳啟動省級綠色優質農產品基地建設，并由鄉鎮級人民政府具體組織實施。建議以省級綠色優質農產品基地驗收為契機，組織建立各行業綠色生產技術推廣指導團隊，打造一批貼近基層的精品課程，真正讓基層學以致用，切實推動標準化生產。同時，加強農產品質量追溯管理，樹立誠信經營理念，進一步落實生產者主體責任。

以鄉鎮星級評定為標準提升鄉鎮監管裝備水平。一是以“缺什么，補什么”為原則，按照“六有”標準（有機構、有人員、有經費、有設備、有制度、有臺賬）配齊相應的辦公、檢測、追溯及日常巡查等監管設施，統一鄉鎮監管檔案臺賬格式，實施監管網格和監管制度上墻等，建成一批高標準鄉鎮農產品質量安全監管站所。二是科學制定評定標準，規范監管機構星級評定程序，充分利用大數據和信息化技術，強化星級鄉鎮動態監管，建立鄉鎮監管機構上星及摘星的動態管理機制，發揮星級評定的引導作用。三是發揮星級評定的激勵作用，對不同星級的監管機構，分別給予不同程度的政策、資金、設備、技術扶持，對工作突出的星級監管機構的監管人員給予相應的表彰獎勵。

以政府購買服務為手段推動村級服務站點建設。以實際工作效果為根據，對目前的村級協管員隊伍進行梳理評估，以各地實際監管對象數量為依據設置村級協管員，對于監管對象較少的地區，由共同的上級部門支持設立村級區域服務站點，整合服務資源，提高服務水平。村級服務站點的建設，可以在各類農產品示范園區、綠色優質農產品基地、農產品地理標志基地、農產品倉儲配送點、田頭市場等重點區域，由村組織、行業協會、生產經營合作社、收儲運主體等具體實施。建議從目前各地的村級服務站點中選擇幾家組織開展專門調研，研究出臺相關的建設標準，并積極爭取以政府購買服務形式在農業主產區配齊一批村級服務站點，健全完善五級監管體系，切實將監管服務工作延伸到田間地頭。□