系統治理視閾下康養旅游發展探索

鄧雪玉

〔內容提要〕在系統治理視閾下展開分析可發現，泰寧縣在特定環境中發展康養旅游取得很多成績，但同時也存在產業發展尚未系統化且法律基礎不健全，政府、企業與消費者的互動效能較低，產業的系統化發展機制不健全等問題。本文對這些問題進行了探討，并提出助推康養旅游進一步發展的途徑。

〔關鍵詞〕系統治理 康養旅游 消費者

注：本文系福建省黨校、行政學院系統中國特色社會主義理論體系研究基地2020年度研究項目《生態文明視野下泰寧發展康養旅游的探索》

當前，我國已全面進入新時代。隨著人們日益增長的美好生活需要，“慢生活、深體驗、全健康”的理念已深入人心，傳統的走馬觀花、蜻蜓點水式旅行顯然無法滿足旅游者的需求。應運而生的康養旅游迎合了新時代旅游者的需求，有需求即有市場，有市場即可開發。國外一些學者的研究與“康養旅游”密切相關，Romsa和Blenman最早對養老旅游行為動機展開研究。Chau等采用問卷調查法對中國臺灣地區老年人旅游動機展開研究。Alan Fyall等人對公眾健康、養生環境和旅游之間的關系展開研究和分析。Marion Joppe指出在康養旅游發展的過程中社會保障機制的完善尤為重要。近幾年，國內學界與康養旅游相關的研究逐漸增多。潘鴻雷等對南京市的養老迫切現狀，對鄉村旅游度假式養老活動展開深入研究。劉甜甜等對國內森林公園養生旅游產品展開研究。張文菊根據產業融合理論對桂林市養老養生產業發展情況進行研究。現有研究成果均具有一定學術價值，但必須注意發展康養旅游實際上是一項系統工程，現有研究成果并沒有在系統治理視閾下對具體實例發展康養旅游的現狀、問題及其成因、對策等展開分析。鑒于此，有必要在系統治理視閾下對泰寧縣發展康養旅游過程中的情況進行分析。

一、系統治理視閾下泰寧縣發展康養旅游的背景與現狀

系統治理理論認為，治理過程通常受多種因素影響，是一個系統化的過程，有一些主體參與其中，治理客體會對這一治理過程產生反作用。泰寧縣發展康養旅游的背景與現狀，明顯表現出系統治理色彩。

（一）背景

1.從發展現狀來看，康養旅游快速興起，我國康養旅游水平處于起步階段。在我國，康養旅游還是一個較新的概念，其內涵尚未形成一個統一認識，康養旅游產業也沒有統一的市場標準。目前，康養旅游已成為我國從省到市、到縣、再到風景區等各級政府及管理部門的重要布局方向，未來國家旅游局將通過打造中國康養旅游示范基地逐步規范康養旅游的發展。

2.從政策環境來看，健康問題備受矚目，國家不斷釋放康養旅游政策紅利。近年來，國家對人民健康問題高度重視，“健康中國”上升為國家戰略后相繼出臺了關于養老和健康服務的系列政策。2016年，《國家康養旅游示范基地標準》定義了康養旅游的核心內容。2017年，《中央一號文件》提出各地區應大力打造鄉村休閑旅游產業，積極利用本地資源，將旅游與康養深度融合。2018年，《中央一號文件》要求建設打造一批設備完善，功能多樣的康養基地。國家將康養旅游納入政策體系后各地也紛紛出臺康養旅游發展規劃，從中央到地方，康養旅游的政策環境不斷優化，為康養旅游的發展保駕護航。

3.從前景趨勢來看，健康訴求愈發強烈，康養旅游將迎來廣闊的發展前景。2016年以來，我國康養旅游的市場規模呈現快速增長的態勢，特別是新冠肺炎疫情的爆發，對人類健康和生命安全造成了嚴重的威脅，同時也喚醒了國民的健康意識和衛生安全責任感，無形中又增加了游客對健康和養生的需求，進一步推動了康養旅游產業的發展和康養旅游市場的擴大。后疫情時代，康養旅游將迎來黃金發展時期。

（二）現狀

1.森林康養基地建設。泰寧縣認真貫徹落實中央和省市關于森林康養的部署要求，著力推進生態產業化、產業生態化，走出一條森林康養引領旅游轉型的新路徑。2019年，泰寧入選全國森林康養基地試點建設縣，“耕讀李家”森林康養基地和境元森林康養生態園被評為三明市“森林康養基地建設十佳”，森林康養基地接待游客30余萬人次，占新增游客接待量的22.4%。

2.特色民宿花樣上線。泰寧縣結合自身特色不斷優化民宿發展環境，依托豐富的旅游資源、優質的產業基礎和特色的地方文化，進行集中培育、分類指導，將茶道、花果、田園等文旅康養元素有機融入特色旅游主題民宿建設。目前，泰寧縣擁有各類主題民宿30余家，其中特色主題民宿20余家。2019年，泰寧縣被授予“福建民宿發展突出貢獻獎”，民宿旅游接待游客9.7萬人次。今年受疫情影響，大部分旅宿業遭受重創住宿率嚴重下滑，但主題民宿卻一枝獨秀，平均能夠保持60%以上的入住率，成為旅游轉型升級的新名片。

3.鄉村旅游項目培育。泰寧縣結合實施鄉村振興戰略，在發展鄉村旅游上大膽探索、集智聚力、優化規劃、明確定位，進一步盤活資源要素，激發市場活力，有序鋪開以丹霞田園為特色的鄉村旅游產業，啟動“五朵金花”（五個旅游專業村）建設，走出一條生產發展、生活改善、生態優良的鄉村旅游發展新路子，實現了“生態美”與“百姓富”的有機統一。2019年，培育了110余個鄉村旅游點，鄉村旅游接待量達54.8萬人次，成為福建省唯一一家全域入選全國鄉村旅游發展典型案例的縣。

4.休閑體育品牌打造。泰寧縣被福建省體育局授予福建省體育產業示范基地稱號，成為福建省兩個示范縣之一；環大金湖世界華人山地馬拉松榮獲福建省體育產業基地示范項目稱號；“泰寧縣體育旅游目的地”被國家體育總局、文化和旅游部推薦為2019年“十一黃金周”體育旅游精品線路。

二、系統治理視閾下泰寧縣發展康養旅游存在的問題及其成因

（一）存在的問題

1.產業發展尚未系統化且法律基礎不健全。從泰寧縣發展康養旅游現狀看，不同鄉鎮在康養旅游產業發展規劃、產業發展的投入力度等多個方面差異較大。受領導者理念不同等因素影響，一些鄉鎮在康養旅游產業發展規劃、產業發展的投入力度等方面的差異較為明顯（如參與主體數量不一）。而且，泰寧縣發展康養旅游缺乏法律基礎，最明顯的表現是構建康養旅游產業發展的系統治理機制時并未制定相應的法規，導致這一機制的法律基礎不健全。

2.政府、企業與消費者的互動效能較低。從泰寧縣發展康養旅游過程中諸多參與主體的互動情況看，這些主體的互動基礎不夠扎實，主體之間的互動效能也較低。泰寧縣發展康養旅游過程中各參與主體難以展開有效溝通，不同參與主體常常較難獲知其他主體的真實意圖，大部分參與主體在這種情況下會對其他參與主體采取防范態度，多元主體之間實現有效互動的可能性隨之下降；泰寧縣發展康養旅游過程中系統參與機制相關規范的有效實施，有賴于溝通網絡得到完備構建及有效運行，有些鄉鎮已經構建系統參與機制相關規范，但這些規范卻因為系統參與機制中溝通網絡存在問題而難以得到有效實施，阻滯了政府、企業和消費者等主體之間互動效能的提升。

3.產業的系統化發展機制不健全。企業和公民等主體難以獲知系統化發展機制的組成部分以及如何運行，即使設置了實體信息平臺或者電子信息平臺，但這些平臺常常也未基于相關規定公布發展康養旅游的某些信息。信息平臺管理者常常會選擇性地不公布其認為不利于推進康養旅游發展的信息；信息更新速度較慢，某些信息平臺上公布的最新信息是數月前甚至一兩年前的信息。這些情況的存在導致某些參與主體較難獲得最新信息，進而較難參與康養旅游的發展，不利于泰寧縣發展康養旅游。

（二）問題的成因

1.政府層面：建設力度有待進一步強化。一是領導者重視程度不夠高。由于領導對發展康養旅游過程中構建系統治理機制的重視程度不夠高，導致系統治理機制不夠完善。二是尚未制訂統一規范并構建配套機制。泰寧縣發展康養旅游過程中尚未制訂統一法規或規范，導致助推康養旅游發展時缺乏法律基礎，“各自為政”催生了“各具特色”的建設機制。三是泰寧縣發展康養旅游過程中未充分重視提高信息透明度，致使公益組織、企業和公民等參與主體難以及時、準確地獲知相關信息，也就難以助力發展康養旅游。

2.企業層面：參與觀念未成熟。泰寧縣發展康養旅游過程中，很多企業尚不具備積極參與發展康養旅游的觀念。作為泰寧縣發展康養旅游過程中的重要參與主體，企業通常僅在相關舉措涉及自身利益之時才積極參與發展康養旅游，甚至僅在能夠獲得豐厚收益時才積極參與其中。對企業而言，積極參與其中的全部（至少是絕大部分）事項并非一種義務，企業可以根據自身利益需求有選擇地參與。

3.消費者層面：未借助參與機制與政府、企業良好互動。與年輕的消費者相比，年齡偏大的消費者常常難以借助參與機制與政府、企業良好互動；不同消費者在不同事務上達成共識的程度存在差異，大部分消費者僅愿意在與自身利益密切相關的事務上與政府和企業展開互動；不同消費者與政府和企業之間的信任程度存在差異，如公職人員身份的消費者對政府和企業的信任度通常較高，這一群體能夠較好地與政府和企業展開互動，其他消費者與政府和企業的互動則相對較差；不同消費者與政府和企業的溝通頻率和溝通效能也存在差異，絕大部分消費者只愿意與直接利益相關者進行溝通，這意味著消費者與某些主體之間存在的“社會資本”較少，是泰寧縣發展康養旅游過程中存在的問題之一。

三、系統治理視閾下泰寧縣發展康養旅游的優化途徑

（一）政府層面：強化建設力度

1.有效展開體制機制的改革與創新。對康養旅游的產業融合創新實行鼓勵政策；落實促進康養旅游產業創新的稅收政策；關注如何在投融資渠道上為康養旅游產業發展提供更強動力，為企業輸血，增強發展內生動力；支持技術人才到康養旅游領域進行創新創業；充分調動企業參與康養旅游創新建設的積極性。

2.提高領導者對系統治理機制的重視程度。發展康養旅游過程中，必須著力提高領導者對構建和完善系統治理機制的重視程度。縣級財政要加大投入，提高這一領域的預算，增加對構建和完善系統治理機制的資金支持。領導者對系統治理機制的重視程度會存在明顯差異，對這一機制的構建較為重視且能夠制定并實施正確政策的領導者助推系統治理機制的構建進程，反之則形成阻滯。鑒于此，發展康養旅游過程中政府有必要采取正反兩方面（激勵和懲戒）舉措強化對系統治理機制的重視程度。

3.基于統一規范和配套機制助推康養旅游發展。縣鄉兩級政府要為康養旅游制訂統一規范并構建配套機制，縣鄉政府要構建配套機制，使康養旅游系統治理機制能夠充分發揮應有效能。除此之外，相關部門還有必要制定并實施與系統治理機制直接相關的法律法規，確定基本完善與發展機制相關的法律法規和標準體系的年份，并朝著這一目標持續努力，堅持依法治理。換言之，在下一階段的工作中要加強康養旅游方面的立法工作，制定專門的法規，明確發展康養旅游過程中的參與主體資格及參與過程中相關法律責任，同時完善配套法規和規章，實現深化改革與法治保障有機統一。

4.提高信息透明度。發展康養旅游過程中，政府有必要充分重視信息透明度的提高，使公益組織、企業、公民等參與主體能夠及時、準確地獲知相關信息，為這些主體有效參與其中創造有利條件。借助媒體力量提高信息透明度時應注意媒體在報道相關的事項時要根據實際情況進行報道，去除放大鏡的作用，還原事件本身，盡量少說帶主觀判斷的話語、少對報道作出定論性的評價；不能一味報道負性事件或不當現象，在進行輿論監督的同時，也應對正面事件或先進事例進行報道、宣傳，形成良好輿論環境；各參與主體要掙脫“被動挨打”的局面，主動與媒體溝通、協調，進行良性互動。

（二）企業層面：系統治理理念的培育與發展

發展康養旅游過程中，企業樹立并實踐系統治理理念，這種治理理念是指政府、公益組織、企業和公民等主體在發展康養旅游過程中對自身地位具有準確認識，將這一領域的發展視為一個系統化工程，認識到各主體必須積極、全面地參與其中，而且這些主體在參與過程中自覺地以相關法律法規規定的基本權利和義務為核心內容，以自身在發展康養旅游過程中的參與主體地位為思想來源，把產業發展參與人的責任感、使命感和權利義務觀融為一體的自我認識。

企業系統治理理念的培育與發展可以借助宣傳教育等方式實現，如發展康養旅游的領導者（主要是政府）應該在公告欄或在線平臺強化宣傳，借助強有力的宣傳使企業明晰積極參與的重要性，使諸多企業明晰參與其中對企業發展有利無弊，當諸多企業逐漸明白這些道理時，系統治理理念能夠得到培育。另外，領導者還有必要在企業參與過程中樹立典型，倡導其他企業向典型企業學習。同時，可借助正反兩方面途徑（激勵和懲戒）實現系統治理理念的培育與發展，這些舉措能夠促使企業“倒逼”相關法律基礎的健全、整體效能的提升及信息透明度的強化，助推發展康養旅游。

（三）消費者層面：提升與政府、企業之間的互動效能

多元主體互動機制建立之后，政府和企業形成的單方面“輸出”結構演進為政府、企業與消費者等主體相互影響的互動結構，結構的復雜化使發展康養旅游過程中多元主體互動機制不同組成部分的協同難度變大，如果未能處理好協同問題，消費者將難以與政府和企業實現良好互動。參與互動主體數量顯著增多，這一機制也呈現出由諸多部分組成的狀態，大量企業和消費者成為發展康養旅游的影響主體，因此提高多元主體互動機制各組成部分的協同性也就顯得十分重要。

要明確各參與主體的權利邊界，尤其是對消費者的權利進行明確的劃分與規定，為消費者與政府、企業的良好互動奠定堅實基礎。具體舉措如制訂多元主體互動機制的規范并加以切實實施，為溝通網絡效能的有效呈現或提升、消費者與政府和企業的良好互動創造條件；完善多元主體互動機制之中的溝通網絡，為這一機制相關規范的有效實施創造條件；不斷完善多元主體互動機制各組成部分，為這些組成部分相互之間協同性的強化創造有利條件。

（作者單位：中共泰寧縣委黨校）