部門行政法的理論基礎與體系建構

摘要：行政法學出離于民法學，部門行政法則脫胎于行政法;而海事行政法卻有著從陸域（適用普通行政法）到海域（適用海事行政法）的獨特發展軌跡。部門行政法的存在價值在于其獨特個性，并具有對普通行政法的反哺功能。不同于確立部門行政法的綜合標準，行政職能標準更便于識別，更有利于特定行政法部門的系統化、規范化。而且這一標準能夠使部門行政法的研究與現實的行政部門直接對接，易于為行政部門法的實踐所接受。部門行政法不僅局限于行政作用法，還應當覆蓋行政組織法和行政救濟法。部門行政法的研究不只是在行政法體系內的循環解釋，而是需要關照社會現實。即便運用解釋的方法，這一解釋方法也不應當僅僅局限于對實定法的規范解釋，而需要進行法政策學的思考和目的性解釋。由于與民法、刑法普遍存在法典不同，行政法不存在總則意義上的法典，因此，普通行政法與部門行政法之間缺乏相互解釋的規范基礎。部門行政法的體系構建應當體現的是共性與個性的統一。基于此，海事行政法的體系應當分為普通海事行政法和特別海事行政法，前者從行政法的共性出發找尋海事行政法的個性，后者從海事行政法的個性出發反觀行政法的共性。

關鍵詞：部門行政法;海事行政法;理論基礎;體系建構

中圖分類號：D922.1? 文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X（2020）04-0003-11

The theoretical basis and system construction of departmental administrative law

—from the perspective of maritime administrative lawWANG Shi-tao

（Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China）

Abstract：Administrative law is derived from civil law， while

departmental administrative law of is derived from administrative law. However， maritime administrative law has a unique development track from land area （applicable to general administrative law） to sea area （applicable to maritime administrative law）. The value of the departmental administrative law lies in its unique personality， and it has the function of feeding back the common administrative law. Different from the establishment of the comprehensive standards of departmental administrative law， the standards of administrative functions are more convenient to identify and more conducive to the systematization and standardization of specific administrative law departments. Moreover， this standard can make the research of the departmental administrative law directly connect with the actual administrative department， which is easy to be accepted by the practice of the administrative department law. Departmental administrative law is not only limited to administrative function law， but also covers administrative organization law and administrative remedy law. The research of the

departmental administrative law is not only the circular interpretation in the administrative law system， but also needs to pay attention to the social reality. Even if we use the method of interpretation， this method of interpretation should not be limited to the normative interpretation of the positive law， but need to think about the legal policy and purposeful interpretation. There is no general code in administrative law， which is different from civil law and criminal

law. Therefore， there is no normative basis for mutual interpretation between general administrative law and departmental administrative law. The system construction of departmental administrative law should embody the unity of generality and individuality. Based on this， the system of maritime administrative law should be divided into general maritime administrative law and special maritime administrative law. The former looks for the individuality of maritime administrative law from the generality of administrative law， while the latter looks at the generality of administrative law from the individuality of maritime administrative law.

Key words：departmental administrative law;maritime administrative law;theoretical basis;system construction

在中國，行政法學者通常認為部門行政法即是行政法各論（分論）。[1]54然而，在行政法體系中，部門行政法始終不受重視，行政法各論的研究長期以來裹足不前①，以至于行政法各論的最基本的問題至今都沒有厘清，如部門行政法源起與嬗變，部門行政法獨立存在的價值，判別部門行政法的標準，方法論對于部門行政法的意義以及部門行政法的體系架構。而德國和日本（盡管更重視行政法總論的研究）對部門行政法的研究較為深入，許多部門行政法的基礎理論問題在中國的行政法學中至今仍存疑惑，但德國、日本行政法學者早已作出精深的分析和論證。因此，盡管這些資料時間較早，但筆者認為這些研究成果仍不失學術價值，并加以引用。中國部門行政法研究的薄弱，導致行政法體系的殘缺和不均衡發展，也無法應對行政法實踐。表現為，行政法學者雖然熟知行政法原理，但面對部門行政法提出的問題卻普遍失語。這是囿于行政法學者的學術背景和專業知識的局限，因此部門行政法應當由既有行政法學術背景又有部門行政法專業知識的學者來擔綱②。

作為部門行政法，海事行政法蘊含著部門行政法共通的機理。因此，從部門行政法的共性問題出發，探討海事行政法個性問題，既可以洞悉部門行政法的根本，又能體察部門行政法的精微。

一、部門行政法的淵源

行政法的總論與各論的劃分是大陸法國家的特色，是大陸法國家法學研究體系化的必然結果，是概念法學、教義法學的體現。概念法學產生于德國的歷史法學派，在潘德克頓法學的民法體系整理的過程中形成，其追求概念的準確性、體系的嚴整性、邏輯的縝密性。可以說，德國的行政法體系受民法體系的影響。正如現代行政法體系的創立者奧托·邁耶所言：與久已建立在堅實基礎上的民法學完全不同，行政法學是一門年輕的學科，在后警察國時代，不需要將國家設定為傳統私人，行政法被作為國家法律制度出離于民法之外作為第二種制度。[2]120也正是奧托·邁耶利用概念法學方法，參考和援用民法上的概念術語，從紛繁復雜的行政現象中歸納出行政法的一般原理、原則和概念群，并組合成一個邏輯一致、相對自治的行政法總論體系。[3]其先后在1885年和1895年出版的《德國行政法原理》及《德國行政法》中將紛雜不一的行政學原理有系統地“總則化”，因為其體系完整、理論嚴謹而廣泛影響到其他國家。[4]《德國行政法》一書的內容分為導論與總論，這一“總論”可以作為對此前德國繁雜的行政學或部門行政法的總結③。日本、中國臺灣地區的行政法都受到奧托·邁耶行政法總論體系的影響。有學者認為，德國行政法學肇始于各論，形成于總論。因為德國公法濫觴于警察法，只是后來警察權進一步分解，行政學漸漸興起，行政法學亦逐步形成④。因此，由各論到總論，是行政法的一個粗略的歷史發展進程。[1]64-65然而，德國的歷史經驗是否具

有普遍意義，值得進一步研究，日本繼受的德國行政法，實際上是德國的行政法總論，在此基礎上發展出行政法各論;中華民國以及后來的中國臺灣地區受日本影響，也是從行政法總論到各論的發展脈絡。

奧托·邁耶創立行政法學體系的過程表明，行政法學脫胎于民法學，但致力于從民法學中分離出來，以公法、私法兩元化為依托，確立行政法的公法特質以凸顯其獨立性。當行政法徹底從民法中分離出來，成為與民法并立的學科之后，總論意義的行政法誕生。之后，行政法在實踐中的具體應用，將相同領域的規范進行整合進而形成部門行政法。如果說，行政法學出離于民法學，那么可以說，部門行政法脫胎于行政法，即部門行政法是行政法的具體化，其規范基礎和體系框架源于行政法。盡管部門行政法與民法也存在一定的關聯性，但民法并不構成部門行政法的規范基礎和體系來源。

海事行政法作為部門行政法，其規范基礎和體系結構來自于行政法，但也具有一定的特殊性。海事行政法（海上行政法）與海商法（海上民商法）的關系密切，但海事行政法并非源自海商法，盡管海商法的歷史更為悠久（海商法的歷史甚至比民法的歷史更為悠久）。[5]海事行政法是行政法的原則、規范在海上實施的結果，是行政法在海域具體適用的產物。由于行政法一般適用于陸上，因此，海事行政法的產生和發展遵循自己獨特的邏輯軌跡和演進路徑——從陸域到海域。因為國家的行政管理發端于陸上，因此，普通行政法主要適用于陸域。國家陸域行政之發達，主要緣于人類活動。自史前時代迄今，均以陸域為主，并因國家行政需要而逐漸發展而成。海域行政活動欠缺主要有兩個方面的原因：其一，海洋浩瀚，瞬息萬變，不適合人類居住，亦不能由國家以實力占有或管理;其二，人類對海洋之利，當時僅限于海面航行或捕魚，活動單純且簡單，相關的行政監管（如船舶適航性、船舶檢查）活動可利用船舶在港或錨泊時辦理。[6]因此，行政管理的法律活動也以陸上為主。隨著航海技術的發展，特別是隨著21世紀“海洋世紀”的到來，人類活動從陸地向海域延伸從來沒有像今天這樣強烈，海域行政管理活動也日益增多，[7]64海域行政法的現實意義日益凸顯，海事行政法作為部門行政法的條件也基本成熟。

行政法的部門化是傳統大陸法系國家的法律理性與邏輯思維的結果。與大陸法系國家不同，普通法系國家由于其判例法傳統，其行政法以司法裁判為核心，多用法院判例確定規則，以權利救濟可得性作為目的，不追求法律體系的嚴整、邏輯的自洽。這使普通法國家的行政法始終根植于司法實踐，以保持法律的開放性，封閉、僵化的法律體系不符合普通法哲學。正如美國實用主義法學家霍姆斯所言：法律的生命不在邏輯而在于經驗①。[8]因而，普通法國家的行政法學者無意于建構一個所謂的法律體系②，一般也不對行政法進行總論與各論的劃分。雖然從20世紀70年代以來，受美國政府管制學派的影響，行政法學者開始著重對實際上是部門行政法的內容進行研究。在最權威的《行政法學評論》的論文中，部門行政法的內容占比高達30%。[9]29甚至不乏集中研究某個特定行政領域法律問題的著作，如環保法、警察法、經濟與金融規制、電信規制。[1]55然而，這并不意味著普通法國家所謂部門行政法體系化的確立③。在美國，行政法的研究基于實用主義哲學，從來都未忽視實踐中具體問題，其關注的問題與大陸法系國家的部門行政法所研究的問題沒有差別，只不過其理論的范式和研究的進路不同。故此，普通法國家沒有所謂作為部門行政法的海事行政法，但這并不妨礙其對海事行政法所涉及問題的研究，甚至研究得更為深入。由于普通法國家不認同公法與私法的二元化，因此其也不存在所謂海上公法（海事行政法）、海上私法（海商法）的二元劃分。其所謂“海商法”并不是與海事行政法相對應的提法，而是包括私法與公法的內容。或者說，其所謂“海商法”（maritime law）調整的是普通的海法關系，只不過涉及到海事行政管理方面的法律時，將其視為普通海法的特殊例外。

二、部門行政法的獨立性價值

行政法各論雖然被大陸法系國家的行政法學普遍認可，但并非沒有質疑和反對的意見。雖然繼受了大陸法系的行政法體系，但二戰后，日本的行政法學者對行政法體系的二元論進行了反省。有學者認為，如果不根據行政事務的種類而是根據國家活動的法律性質進行分類，進而對進行活動的機關的權限、構成以及有關活動的訴訟進行法律性質的體系化的話，傳統行政法的二元論沒有意義，行政法各論并無存在的必要。[10]220，[11]另外，由于行政法體系是建構于傳統的公私法二元論的基礎之上的，但隨著公私法的相對化及其界限的模糊化，行政法體系總論與各論的劃分也受到挑戰。

即使承認行政法體系的二元論，長期以來行政法各論也倍受冷落。德國自確立了行政法總論后，行政法便陷入了“泛行政法總論”的泥潭。由于“法與事實”的嚴格區分，行政法學和行政學分道揚鑣，行政法學逐漸成為關注形式法治的并具有邏輯自洽性的總論體系，而注重事實描述的行政法各論問題，則被視為 “行政學”的傳統領地，導致其在公法學研究中逐漸喪失了重要性。[12]51這種將“行政”作為“事實”放逐于行政學，導致行政法各論的消失，行政法各論被行政學所取代，行政法各論原本的法的屬性被忽視。受德國影響，日本行政法學界也曾長期存在著“行政法總論中心主義”的偏向。對于行政法的研究，絕大部分集中在總論部分，對于特殊行政領域研究不足，也沒有顧及該領域的特殊性。

[10]227，[13]但與德國不同，日本把“行政”作為行政學與行政法學共同的研究對象，只是研究方法和側重點不同。行政法學本身作為一門實踐性科學，不僅僅對行政進行法律規范的認識，而且必須著眼于行政現實。也就是說，日本的行政法學者沒有進行“法與事實”的劃分，并未將“行政”作為所謂的“行政科學”委付于行政學，而是以規范和事實的雙重視角展開對行政的研究。因此，行政法各論不至于被行政學所取代。行政法各論法的特質不至于失守，行政法各論與行政學的界限得以明晰。其實，中國行政法學同樣存在重總論輕各論的問題，在已有的行政法學的論著、教材及論文中，鮮有行政法各論方面的內容。目前在國內最具權威性的“馬克思主義理論研究和建設工程重點教材”《行政法與行政訴訟法學》中只有總論的內容，對行政法各論幾乎只字未提①。

可以說，部門行政法對普通行政法具有反哺功能。行政法總論側重于行政法的基本原理、基本原則、基本規范，更傾向于體系建構，因而相對較為封閉和保守;而行政法各論則更關注現實問題，其理論的觸角及于鮮活的實際，除了經加工提煉可以形成自身的學科體系，還為行政法總論的發展提供源頭活水。按照凱爾森的說法，憲法只是為部門法提供了“框架秩序”，[14]因此，行政法作為部門法并非是從憲法性價值具體化機械地推導出來的。從這個意義上，行政法自身的部門化與憲法的部門化具有相同的機理。部門行政法的深入研究，能起到由抽象行政法理論通向生動行政實踐的“橋梁”作用，從而增強行政法的應用性、可操作性，推進中國的行政法制建設。[9]28因此，部門行政法并非完全依從于行政法總論，也并非對行政法總論范式的直接運用或簡單復制，部門行政法在很多特殊領域、很多特定問題上都具有原創性，并且逐漸形成了自給自足的法規范體系。[1]64部門行政法的研究，不僅有助于貼近現實，發現問題并提供因應策略，同時還有利于從具體領域中累積學術素材、學術論點，來印證、反思與發展行政法總論。[15]56

部門行政法的存在價值在于其不同于普通行政法的個性。與普通行政法相比，海事行政法具有鮮明的個性，具體表現如下。第一，海事行政法具有很強的涉外性。隨著中國加入國際海事組織并成為A類理事國，中國與世界其他國家在海事方面的交流與合作日益密切。從船舶的技術標準，到船員的勞動保護，再到有關航行安全或防止海洋環境污染等方面的國際公約，中國幾乎都已加入。中國海事行政的立法和執法都要受到上述國際法的約束。第二，海事行政法具有顯著的專業技術性。以船舶登記為例，海事機構是重要的行政執法機關，也是物權登記機關。船舶作為一種特殊的動產，其所有權的轉移、使用權的變更、抵押權的公示都需要到海事部門進行登記。而在船舶登記過程中，存在著諸多的專業技術性問題，僅有法律知識，不懂船舶方面的專業技術難以勝任。第三，海事行政法與地方性立法的交叉日益增多。由于海事機構自身存在直屬海事系統和地方海事系統，同時，又分駐不同行政區域，海事機構對地方政府的依賴性隨著航運經濟的不斷日益顯露。海事行政立法更多體現為地方的海事行政立法。[7]64-65

不僅如此，部門行政法還面向未來。近年來，經濟高速發展，城市化進程加快，環境保護問題嚴峻，原有行政法體系越來越顯現出規范力不夠、解釋力不足的問題。相對于僵化的行政法總論，行政法各論才能與時俱進。面對海事行政法的現實問題，行政法學者總體上處于失語的狀態，說明海上行政法的問題需要由海事行政法來解決。這也體現了海事行政法的特殊意義。隨著中國“一帶一路”倡議的推進，海上貿易勃興，海事行政法也擴展了自己的生存空間并彰顯其獨立存在的價值。

然而，海事行政法在行政法體系中尚無一席之地，司法部等官方統編教材中的部門行政法的列舉目錄甚至從未提及“海事行政法”。更令人尷尬的是，國內對海事行政法至今沒有準確的學科定位，甚至將海事行政法劃入國際法學科。眾所周知，行政法是國內公法，雖然海事行政法具有涉外性，但海事行政法不應被納入國際法范疇。因為海事行政法調整一國管轄海域內的海上安全、海洋污染問題，而這屬于主權國家內部事務。[16]如果將海事行政法納入國際法，實際上就否定了海事行政法作為部門行政法的存在①。

三、部門行政法的劃分標準

關于行政法的總論與各論的劃分，日本基于行政現象進行了兩種視角的考察。以各行政活動所具有的規范性意義或規范理論性構造作為標準，將行政活動分為各種行為類型，這是對行政活動的橫向分類，形成行政法的總論;而著眼于行政活動的社會功能，對各種行政活動進行分類整理，這是對行政活動的縱向分類，形成行政法的各論。中國有學者按照行政法體系的內容將行政法分為行政組織法、行政行為法、行政程序法、行政監督法。或者根據行政法的單行立法將行政法分為行政處罰法、行政許可法、行政強制法、行政復議法、行政訴訟法作為行政法各論。這其實屬于規范理論構造或行政活動的類別，是對行政法的橫向分類，屬于行政法總論的范疇。現代社會行政功能的增大主要是指行政活動社會功能的增大，主要涉及行政法的各論部分。[17]根據這一觀念可以推論：行政法總論是靜態的，空間意義上的;而行政法各論是動態的，時間意義上的。

關于部門行政法的劃分標準，始終聚訟紛紜。在自由法治國時期，行政法以政治國家與市民社會的分化為背景，以社會自治為提前，以有限政府為表征。在此期間，行政職權的范圍較為單純和狹窄，因此，部門行政法的劃分也比較容易。然而，隨著社會福利國的給付行政時期的來臨，國家與社會的邊界越來越模糊，行政公權社會化成為普遍的趨勢。行政主體日益分化及行政職能不斷擴張，導致部門行政法的劃分標準也難以確定。

在法國，對于部門行政法的劃分不問目的為何，專以法律關系的性質為標準。而在德國，很多學者偏好就國家的行政事務，不問其法律關系的性質，專依行政作用之目的為標準。

[1]56，[18]19世紀60年代以來，德國采用黑格爾學派的表達方式來論述行政學，在一個封閉的系統中，依據不同的目的，將行政劃分為學校事務、工商事務、衛生事務、貧民事務、鐵路事務等。而每一部分都表示已經充分發展了的法學分支，即法律部門。

[2]20-21盡管德國的標準在法理上有缺陷，但比較容易解析各種行政機關的性質和功能。[19]因此，德國的標準為中國行政法學所接受。新中國成立后第一部統編教材即1983年《行政法概要》關于各論的劃分是以國務院管轄的行政部門為劃分依據，實際上仍然以行政作用的目的為標準。[1]57然而，隨著中國市場經濟的轉型，行政管理模式從國家行政向公共行政轉變，行政職能分化越來越細密，原來行政法各論中行政作用的目的的標準顯得不敷為現實所用。因此，有學者提出綜合標準說，即部門行政法的標準不應該是單一的，而應當是若干種因素的綜合或者折中。具體地講，要同時考慮規范對象、法律形式、職能權限等綜合因素。[20]57然而，綜合標準看似滴水不漏，但卻難以把握。當行政法各論的標準要顧及各種考量的因素時，其實就變得無標準。而傳統的德國標準雖然在邏輯上并不周延，但該標準更便于識別與歸類，有利于特定行政法部門的系統化、規范化。而且這一標準能夠使部門行政法的研究與現實的行政部門直接對接，易于為行政部門法的實踐所接受。雖然日本行政法各論的體系在學界還存在爭議，但一般都是按照行政領域的不同進行劃分。在戰后最有影響的行政法學者田中二郎的《新編行政法》中，行政法各論被歸納為警察法、規制法、公企業法、公用收用法、財政法、公物法。[21]中國司法部推出的《中國部門行政法系列教材》將部門行政法劃分為工商行政法、土地行政法、民政行政法、環境行政法、海關行政法、審計行政法、公安行政法、稅務行政法、交通行政法等，則是采用典型的職能分類法。[12]53這一分類其實仍然是傳統意義上的職能分類。

然而，這是否意味著，行政法各論只局限于行政作用法呢？日本學者曾提出行政法各論作為行政作用法各論，重構行政作用法體系內容的觀點。[10]235，[22]即行政法各論也就是行政作用法的各論，行政法各論集中研究行政作用法。在中國，有學者認為：部門行政法僅包括行政主體如何行為的那一部分規則，而組織規則則屬于行政法的概念之下。行政權救濟規則由于確定了行政復議、行政訴訟、行政監督、行政賠償等救濟制度，它與行政權對公眾和社會的直接作用無關，故不能成為部門行政法的內容。部門行政法是關于行政權運行的那一部分規則，程序規則規范行政機關在活動過程中的程序，不涉及行政主體和相對方當事人實體方面的權利和義務，作為程序規則必須依附于實體才有價值，這一點決定了程序規則不能成為部門行政法的內容。[20]57也就是說，部門行政法只能在行政行為法上展開，行政組織法、行政程序法、行政監督和救濟法都應當歸于行政法總論而從行政法各論中抽離。筆者認為，這種觀點很難成立。盡管傳統行政法體系以行政行為為核心，行政法各論在行政行為法上大有施展的空間，更能體現部門行政法時間維度的動態性，但這并不意味著部門行政法只是局限于行政行為的行政作用法。在行政組織法與行政救濟法方面，部門行政法仍具有自己的獨特性和自身存在的價值。在中國行政法總論體系中，行政組織法的研究始終處于相對薄弱的狀態。而部門行政法恰好為行政組織法的發展與建構提供了肥沃的現實土壤。[15]59行政組織法雖然遵從普通的行政組織法原理和原則，但特殊行政法部門的組織往往依據現實的社會需要而設立或變更。中國海事行政法的海事行政組織特殊性就是明證。中國的海事行政機構——海事局——分為國家海事局與地方海事局。長期以來，海事局不是國家行政機關，屬于事業單位，在行政組織法中屬于被授權的組織。后來通過改制將國家海事局轉變為行政系列，工作人員變成了公務員;而地方海事局卻仍然屬于事業單位。中國海事行政機構的“一體兩制”在中國國家組織體系中是極具特色的。對這一體制產生的原因、存在的問題、解決的方案，海事行政法作為部門行政法當然要進行研究，也只能由海事行政法研究。另一方面，海事行政救濟制度也存在特殊性。如海事行政復議，由于海事局分為國家海事局和地方海事局，國家海事局進行垂直管理，而地方海事局卻是屬地管理。因此，對國家海事局體系內的行政復議只能縱向管轄①;而地方海事局體系內的行政復議則可以橫縱向交叉管轄。此外，海事行政訴訟不同于一般的行政訴訟，其地域管轄、主體資格、舉證責任的證據標準等都存在特殊性。在中國，海事法院已經設立行政審判庭，海事行政訴訟案件已經由普通法院受理變為海事法院受理。這顯然是基于海事行政訴訟的特殊性考慮。筆者認為，既然在《中華人民共和國民事訴訟法》之外專門制定了《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》，那么在《中華人民共和國行政訴訟法》之外，亦有必要專門制定《中華人民共和國海事行政訴訟特別程序法》。

行政法各論并不完全是一種主觀設計，而是行政法學者們基于一國的行政法制實踐通過對其歸納、總結和整理逐漸形成的邏輯構造。行政法各論的形成往往以行政部門法典的制定為基礎，但是法典不能成為行政法構成的基本標準，誠然，法典是一個部門法構成的必要條件，但不能反過來說一個法典就必然構成一個部門法。[20]55也就是說，某一行政法各論的形成是該部門行政法學科成熟的標志。然而，一些行政部門法是隨著社會的發展以及公民權利訴求的擴大而形成的。當行政部門法的法律調整范圍超出傳統行政法的射程，行政部門法便成為獨立于行政法之外的“特殊法”。因為“特殊法”已經超越了傳統的公法與私法的某一領域，難以為傳統行政法的原理、規則完全統攝。行政法各論不能再將其納入其中。例如勞動法、經濟法、租稅法，因具有相對于民法或行政法等一般法的特別法性質，而在特殊領域與法律原理相關聯的獨特事項更多。因此，特殊法在整體上區別于行政法各論，具有法律的獨立性以及獨特的法律理論體系。[23]243-244如傳統的“公權論”中“公權”②的一般屬性是限制權利的轉移或放棄，但在特殊法領域如勞動法領域便未必如此。再如在法解釋學上，特殊法如環境法不再僅拘泥于傳統行政法的規范解釋，而需要借助實務部門的科學方法和結論作出比行政法更為具體明確的“特殊法理的解釋”。[23]244從這個意義上，司玉琢教授提出的“海法”可以說就是一種“特殊法”，因為“海法”很難被單純納入到公法或私法的范疇，甚至無法被單純納入到國際法或國內法的范疇。多元化的現代海洋活動現實，決定了海上社會關系難以僅憑一部法律加以完整地調整，而“碎片化的法律”又無法適應海洋世紀的需要。現實的涉海法律模式已暴露出眾多弊端，日益強化的現有法律部門界限和結構，已經明顯阻隔了海法內部自發產生的秩序互動，切斷了海法內部各法律部門之間的關聯性，不利于海法的深入和均衡發展。[24]89

當然，部門行政法的劃分標準具有相對性，這是由行政職權范圍的模糊性所決定的。行政機構的重組、行政職權的調整都會導致部門行政法確定性和穩定性的降低以及部門行政法之間關系的紊亂。如果將部門行政法形式化、抽象化，會失去理解現代行政法的特性而陷入觀念上的爭議。[10]237，[25]由此，日本行政法學者認為，應當破除對部門行政法體系論的迷信，而代之以行政領域論，即綜合考慮行政機關的構成、組織法上的地位、進行行政行為的行政領域、由此受到影響的國民的權利自由的性質，具體構建適合于各自領域的法律原理的理論，[10]236以適應現代行政活動領域的復雜性。如果按照行政領域進行劃分，單純從人類活動的主要領域和行政法調整的空間維度來劃分，行政法可基本分為陸域行政法和海域行政法（即海事行政法）。[26]行政法就此形成海事行政法與陸域行政法并立的格局。由于傳統行政法適用于陸域，海事行政法則有別于傳統行政法而適用于海域。這種二分法彰顯了海事行政法的重要性。但作為一種行政領域論，海事行政法應當從海域所存在的各種法律關系的復合功能進行考察，行政行為法也必須與該領域進行對應。而不管是權力手段還是非權力手段，也不論其法律屬性如何，只要最終能夠保障國民的權利和自由。[10]236-237，[27]

四、部門行政法的方法論意義

法律體系是大陸法系國家的法律的系統化和類型化的結果，這是由大陸法系國家特定的法律哲學和思維方式所決定的，體現為法國的法釋義學方法或者德國的法教義學方法。其中德國的法教義學方法是對實定法進行概括性與體系性之演繹，包括對法律概念的分析以及對于各種不同規范與原則間邏輯關聯的研究。[28]其是以對現有的法律體系保有基本的尊重為前提，奉實定法的規范為教義，以規范的司法適用為導向，運用解釋方法對現有的實定法規范進行說明并形成相互融貫的體系化解釋。德國行政法學體系即是在這一背景下形成的，受德國的影響，日本的傳統的行政法學限定于解釋學，即為了對認定的事實適用法律，推導出一定的結果，以該實定法為中心，根據支撐該實定法的法律原理、原則、立法者的意思等確定實定法的規范含義。[10]36，[29]從行政法解釋學的角度，行政法應當收縮為行政過程論、司法過程論、行政手段論（行政組織法論），而行政法各論應當從行政法解釋學中分離，由獨立的法學來考察。[30]

將教義學范式應用于憲法和部門法的研究中，形成憲法教義學和部門法教義學。借用白斌博士的說法，中國的憲法和部門法教義學，以憲法和法律解釋、建構和體系化作為其基本作業。[31]張翔教授在談到憲法與部門法的關系時曾提出：在理解憲法與部門法的交互影響關系基礎上，走向憲法教義學與部門法教義學的體系融合。[32]即法律的解釋需要考慮到憲法的規定，而憲法的解釋也需要檢視普通法律的規定。[33]張明楷教授曾提出憲法與刑法的循環解釋理論，認為不管是什么樣的合憲解釋，都需要在憲法與刑法之間進行解釋循環，亦即，既需要從憲法到刑法的解釋，也需要從刑法到憲法的解釋。既需要從憲法規定發現刑法的真實含義，也需要從刑法規定發現憲法的真實含義。[34]然而，憲法與行政法以及行政法與部門行政法之間能不能進行這種循環解釋呢？應當說，上述所謂憲法與部門法之間的循環解釋建立在法教義學的基礎上，將法律解釋作為基本分析方法，需要將目光不斷往返于憲法與部門法之間。這一循環解釋方法彼此借用對方的智識資源以相互證成，不但豐富了解釋手段，而且促進了不同法學學科之間的良性互動。然而，這種循環解釋仍逃離不了法教義學作為概念法學的封閉僵化的局限性。而部門行政法既不能完全沉浸在法教義學之中進行規范解釋，也不能借助行政法進行循環解釋。因為，與民法、刑法普遍存在法典不同，行政法不存在總則意義上的法典，因此，普通行政法與部門行政法之間缺乏相互解釋的規范依據。有學者就此認為，行政法總論具有行政法總則法典的價值功能。但行政法總論只不過是法學理論，畢竟不具有法律規范屬性，不可能成為部門行政法據以解釋的“教義”。因此，部門行政法的研究不僅要從行政法總論中尋求根據，也要從部門行政法自身的實踐中尋求資源。不僅如此，部門行政法的深入研究，很可能會突破行政法研究的本身范疇，變成對特殊行政法領域法律現象的多個法學學科視角的整合性、立體性研究，產生出一個獨立的邊緣性的學科。[1]66因此，部門行政法的研究，更多的不是在行政法體系內的循環解釋，而是需要關照社會現實。即便運用解釋的方法，這一解釋方法也不應當再僅僅局限于對實定法的規范解釋，而需要進行法政策學的思考和目的性解釋。

當下，法教義學已然成為中國部門法學的不二法門，因此，中國法學界普遍認同行政法教義學的研究進路。可以說，解釋是法教義學的基本方法。這一方法是保障行政法學的體系化和科學化的基本技術手段，無疑對行政法總論具有重要的意義。然而，該方法論關注的僅僅是如何在行政過程中適用法律的解釋技術問題。行政法是關于行政的法，行政法以現實的行政權力運用為對象，行政的易變性決定了行政與行政法經常會出現偏離。當行政與行政法不一致時，有必要要求行政與行政法保持一致。這屬于法教義學的范疇。但當法律滯后時，需要對法律作適當調整，以適應于行政現實。這屬于法政策學的范疇。可見，法政策學對行政法學研究也同樣具有重要的意義。特別是行政法各論的研究更不能局限于對現有行政法規范的實證分析，還要進行目的論或者價值論的分析。正如余凌云教授所言：“部門行政法的研究更側重綜合研究方法”，[1]67即綜合運用法律解釋學、法社會學、法政策學的方法，進行規范分析、價值分析、實證分析。

可見，部門行政法不應去試圖構建“自足自洽”的學科體系，部門行政法學者應當始終保持一種對社會實踐的學術敏感以及開放包容的胸襟。可以說，從行政法總論到行政法各論的演進表明了行政法研究方法的突破。反過來說，恰恰是法律方法的突破才助推了行政法學從總論到各論的體系建構。傳統行政法學以“制度內在的邏輯”作為基礎，現代行政法分析實定制度本身的存在方式，必須從現實的各論性問題的研究中邁出理論體系建設的第一步。[10]228，[35]因此，行政法總論的研究者是通才，而部門行政法的研究者為專才。中國海事局對海事局的公務員提出的懂業務、懂法律、懂外語的專業素質要求符合海事行政法的特殊要求。

五、部門行政法的體系反思與重構

相對于行政法總論對行政活動進行的一般性法學考察以及對其進行的體系性把握，部門行政法僅從其特殊性角度對行政法進行個別性研究。部門行政法體系從確立到成熟經歷了從特殊到一般，再從一般到特殊的否定之否定的辯證發展過程。考察部門行政法的發生史，可以看到，正是對繁雜的部門行政法的提煉、總結才形成了普通行政法，而普通行政法的原理在具體實踐中的運用又催生了新的部門行政法。因此，部門行政法不可能也不應當游離于普通行政法之外。從系統論的角度，行政法是一個系統，部門行政法是行政法的子系統，二者存在著功能的耦合。盧曼認為，有效性是法律系統的特征之一，由系統本身通過循環運作而體現其價值，在系統外難以適用。[36]67從這個意義上，部門行政法體系建構應當服膺于普通行政法的體系。如果說海事行政法作為部門行政法，是普通行政法原理、原則和規范的適用和延伸的話，那么就應當按照普通行政法的體系來建構海事行政法的體系。所以在體系構建上，行政法體系的基本框架可適用于海事行政法，當然每一部分的具體內容有其自己的特殊性。中國海域經濟的快速發展，海事行政管理工作的加強，客觀上要求建立與之相對應的海事行政法律體系，推動海事行政管理逐步走向規范化。海事行政法的研究，就是運用行政法的基本原理，結合中國海事行政管理的特點，從航運經濟發展和海事行政法治發展的需要出發，建立中國海事行政法的理論體系。[7]65據此，海事行政法體系內容包括海事行政組織法、海事行政行為法及程序法、海事行政責任法及監督法、海事行政救濟法，具體如圖1所示。[26]其中，作為海事行政法的組織法體系與海上行政管理體制密切相關，海上執法機構分別設立與統一整合會導致海事行政組織法的不同。長期以來，中國海上行政管理存在“五龍鬧海”的現象①。這一體制造成各自為政、管理效率低下。因此，適應大部門體制改革，尋求海上執法組織的整合是海事行政體制改革的方向。2013年根據第十二屆全國人大第一次會議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，海上執法機構進行重組。設立高層次議事協調機構國家海洋委員會，國家海洋委員會的具體工作由國家海洋局承擔。將當時的國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察的隊伍和職責整合，重新組建國家海洋局，由國土資源部管理。其主要職責是擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導。這次海上執法組織的重組，結束了長期以來無休止的理論紛爭和利益協調，實現了中國海上執法機構的初步整合。當然，這次整合并不徹底，形成了國家海洋局與中國海事局并立的“二龍戲珠”的格局。2018年3月，根據第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案，國家海洋局不再保留。組建中華人民共和國自然資源部，自然資源部對外保留國家海洋局牌子;而海警隊伍整體劃歸中國人民武裝警察部隊領導指揮，調整組建中國人民武裝警察部隊海警總隊，稱中國海警局，中國海警局統一履行海上維權執法職責①。中國海事執法機構的分設、重組及取消更多是因為海上執法形勢的需要，而與行政組織法的一般原則無關。

然而，上述體系遭受許多批評。批評者認為，這一部門法體系只不過是普通行政法體系的翻版，沒有體現出部門行政法的個性。因為，特別行政法中某些領域與普通行政法聯系甚微，而自成一體。[37]有學者認為，部門行政法是否成熟，在很大程度上取決于其結構體例與研究內容是否具有強烈的特色，對部門行政法的研究過程，實際上就是對其特性的探索，挖掘和拓展的過程。唯有如此，部門行政法才能與普通行政法拉開距離，在若即若離之中實現自我價值。[1]70依照這樣的進路從特殊的行政作用入手，研究部門行政法的法律體系，特定行政任務與職責，特殊手段、機理與程序，其懲處的違法行為的特征、構成等。因此，部門行政法的深入研究可以不受普通行政法體系行政法研究范疇的約束，以問題為導向對特殊行政法領域的法律現象進行整合性、立體性研究。[1]66很顯然，海事行政法相對于其他部門行政法具有非常鮮明的個性，其行政作用的空間的特殊性決定了其規制的對象是普通行政法無法應對的。而恰恰是海事行政法的鮮明個性證成了海事行政法體系的獨特性，如船舶管理、航運管理、船員管理、航行管理、港務管理、引航管理、航標管理、航道管理等。由此，海事行政法的體系內容可以分為船舶法、航運法、船員法、航行法、港務法、引航法、航標法、航道法等，具體如圖2所示。[7]66

這一海事行政法體系基于海事行政管理機關所擁有的管轄權限范圍，以實務為導向，充分體現了其個性。但該體系較為零散，缺乏嚴整的邏輯關聯性。而且，由于海事行政機構及其職權處于不確定狀態，所以這一體系也并不穩定。由于沒有共性基礎，這一體系忽略了很多海事行政法的基本問題，如行政處罰、行政強制。如果說海事行政處罰和海事行政強制是行政處罰、行政強制在海上執法中的適用，那么海事行政法就不應當將其排除于體系之外。因此，海事行政法的體系建構不能為凸顯其個性而完全不顧普通行政法的共性。個性與共性作為一對哲學范疇，是相互依存的，個性以共性為基礎，不存在完全超脫于共性的個性。因此，具有個性的部門行政法仍秉承普通行政法的共性品質——行政公權力的行使及法律控制。如果部門行政法的研究領域已經逾越這一邊界，那就不成其為部門行政法，而是憲法統御下的“特殊法”，如海法。當然，也不能完全用行政法的共性泯滅部門行政法的個性。沒有個性，部門行政法就沒有存在的價值。遵從普通行政法的共性，只是要求部門行政法不能偏離行政法的普遍原理、原則和制度架構，而不意味著部門行政法完全拘泥于普通行政法的體系。如果說沒有個性的海事行政法體系是沒有根基的，那么可以說，沒有共性的海事行政法的體系是沒有靈魂的。因此，海事行政法的體系構建應當體現的是共性與個性的統一。這樣的海事行政法既不至于偏離航線，也不至于止步不前。基于此，海事行政法的體系應當分為普通海事行政法和特別海事行政法，前者從行政法的共性出發找尋海事行政法的個性;后者從海事行政法的個性出發反觀行政法的共性，具體如下。

上篇 普通海事行政法

第一章 海事行政主體法

第二章 海事行政行為法

一、海事行政命令

二、海事行政征收

三、海事行政處罰

四、海事行政許可

五、海事行政強制

六、海事行政指導

第三章 海事行政責任監督法

一、海事行政責任

二、海事行政監督

第四章 海事行政救濟法

一、海事行政復議法

二、海事行政訴訟法

三、海事行政賠償法

下篇 特別海事行政法

第五章 海上交通安全法（《國際海上人命安全公約》《國際海上避碰規則》）

第六章 海上環境保護法（《國際防止船舶造成污染公約》）

第七章 船舶管理法（《國際船舶保安規則》）

第八章 水上經營管理法

第九章 船員法（《海事勞工公約》）

第十章 港務管理法（《國際船舶和港口設施保安規則》）

第十一章 引水管理法

第十二章 航標管理法

第十三章 航道法

上述普遍海事行政法與特別海事行政法之間，應當首先進行體系性把握，在此基礎上根據海事行政實務的要求，作為海事行政的法律體系的分析框架而構建有效的海事行政法。為此，必須同時深入行政法體系構造以及海事行政法的運行實務。在普通海事行政法的研究過程中，防止將行政法簡單翻版的研究怠惰;在特別海事行政法的研究中，也要防止將海事行政法的研究陷入純粹的行政事務技術細節的泥潭中不能自拔。

六、余論

法律作為康德所謂的實踐理性，既源于實踐又高于實踐。因此法律體系既應當具有一定的邏輯嚴整性，又應當保持適度的現實包容性。行政法總論傾向于高于實踐的理性，而行政法各論傾向于源于實踐的現實性。部門行政法的問題導向性和實踐依賴性決定其體系更具開放性。甚至可以不追求對于實定行政法全體構造的體系性理解，而尋找出在個別法律領域為保護法律所固有的價值。[38]甚至不應當以部門行政法的體系性結構限制其社會性實踐。盧曼構建的社會系統論與法律功能論強調，法律體系的劃分不應以法律部門為基礎，而應以社會需要為基礎：“法律的功能問題是與社會系統相聯系的，換言之它涉及通過專門法律規范的分立和最終通過一個特殊的法律系統的分立要解決社會系統中的什么問題。”[36]63在后現代法學看來，所謂法律體系和法律部門屬于地方性知識，不具有普適性。法學研究應當去中心化、去體系化。為此，應當解構法律體系、法律部門這一套話語系統。甚至全面解構行政總論與各論的體系化思維，以問題意識為導向，針對現實問題進行個別研究。

司玉琢教授和李天生教授曾提出，為了建立海法體系，應當淡化部門法觀念。對于中國的發展尤其是海洋的大變革時代來說，現有的部門法設置顯然越來越難以有效地回應。要盡量淡化部門法的觀念，盡快通過立法技術、立法組織方式創新，構建較為完善的海法體系。否則，對海法來說，將可能成為制度性的“有效供給不足”。[24]92但筆者認為，對于中國這樣一個法制初始發展的國家，法律體系的建構還是具有現實意義的。作為海法來說，制度性的“有效供給不足”并不是部門法體系化造成的，而是立法不作為的結果。而海事行政法作為部門法的體系化，其規范類型化將有利于立法機關在制定立法規劃時的識別，進而推進海事行政法的法治化進程，也有益于海法體系的建構。

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收稿日期：2020-11-03

作者簡介：王世濤（1966-），男，遼寧撫順人，法學博士，大連海事大學法學院教授、博士生導師，海事行政法治研究中心主任，中國法學會憲法學研究會常務理事，遼寧省憲法行政法學會副會長，E-mail：wst629@163.com。