城市非集中建設區國土空間規劃編制要點初探

余 帆

(武漢市規劃研究院，湖北 武漢 430014)

1 概述

非集中建設區的概念是相對于集中建設區來界定的，是指城鎮開發邊界以外的區域，主要包括規劃期內不被用于城市集中大規模建設的農業、生態用地空間。非集中建設區是當前生態文明建設的核心區、鄉村振興的主戰場和城鄉經濟增長的新平臺。傳統城鄉規劃階段雖然強調“城鄉統籌”，但城鄉空間管理仍然呈現不平衡的“重城輕鄉”關系。隨著自然資源機構改革完成、新時期國土空間規劃體系逐步建立，我國的國土空間規劃回答了“是什么”的問題，但對于各類國土空間規劃“如何編”的問題仍有待解答，因此，對非集中建設區(以下簡稱“非集建區”)的國土空間規劃編制技術研究顯得急迫且意義重大。

2 城市非集建區國土空間規劃面臨的主要任務

2.1 落實國家空間治理改革，亟待構建統一的國土空間規劃編制體系

十八屆三中全會首次明確提出“建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”等國土空間治理改革要求。隨著中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》發布，我國明確提出新時期建立分級分類國土空間規劃。其中，國土空間規劃包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃三類規劃，以及國家、省、市縣、鄉鎮四級國土空間規劃。在此基礎上，面向新的國土空間規劃體系要求、適應體制改革，如何建立與之相適應的各級國土空間規劃編制體系成為需要重點考慮的課題。

2.2應對鄉村振興戰略，亟待優化非集建區國土空間保護和開發格局

隨著生態文明理念日漸深入，對生態地區、鄉村地區價值的認識更加趨于全面和理性。基于此，擁有廣闊生態與鄉村空間的非集建區的休閑價值、文化價值不斷彰顯，成為承載綠色發展、鄉愁文化的重要空間，其地位也從農業生產主導地區轉向魅力多元地區。這一地區不再局限于傳統農業生產、生態保育功能，而是進一步承載并凸顯市民旅游休閑功能，逐步體現出多元化、復雜化的功能發展趨勢。為應對非集建區功能的多元化發展，需要主動謀劃鄉村產業發展、美麗鄉村建設和生態保護，實現以發展促保護。

2.3 補齊空間管控短板，亟待強化非集建區規劃實施管理

當前，城市開發邊界以內的城市集中建設區是規劃建設管理的重點區域，有規劃、有資金、有引導，實現了精細化管理。另一方面，非集建區空間治理則相對松散，建設活動較為無序。非集建區擁有豐富的山水林田湖草等自然資源，是保障區域生態安全與糧食生產安全的重要區域。隨著自然資源和規劃的機構職能整合，國土空間規劃逐步完善，非集建區空間治理亟待進一步精細化、規范化。

3 城市非集建區國土空間規劃編制總體思路

3.1 銜接分級行政管理，建立上下聯動的規劃職能體系

城市非集建區屬于行政轄區內相對于集中建設區的空間范圍，因此非集建區國土空間規劃屬于同級國土空間規劃的組成部分，建議采用專章，編制內容相對成體系，但不可與城市集中建設區割裂。按照屬地管理原則，國土空間規劃非集建區編制內容主要在城市及以下層面開展編制，非集建區國土空間規劃層級與行政管理體系相適應，構建“市—縣(區)—鄉(鎮)—村”四級體系。

市級規劃確定市域空間結構和非集建區空間內有區域影響的管控內容，提出縣(區)級層面功能區、生態和耕地保護的目標、原則和標準，指導縣(區)級規劃進一步傳導和細化，形成綱要性規劃；縣(區)級規劃落實市級規劃剛性傳導內容，并結合自身特色深化規劃內容，形成統籌行政區各項空間利用的系統性總體規劃；鄉(鎮)級規劃全面落實縣(區)級規劃內容，形成面向精細化規劃管理的控制類詳細規劃；村級規劃以建設實施為導向，落實鄉(鎮)級規劃管控要求，編制實施性深度的詳細規劃。其中，市、縣(區)、鄉(鎮)三級為法定規劃，由政府空間規劃職能部門組織編制，村級規劃屬于非法定規劃，由市場主體組織編制。

3.2 強化以管定編，構建多規融合的規劃內容體系

市級層面，非集建區國土空間劃分生態空間和農業農村空間，明確國土空間保護和開發格局、功能分區和定位、分區管控與指引等。縣(區)級層面按照農業生產和鄉村建設活動的差異，細分市級功能分區；劃定田園功能單元，并明確各田園功能單元的主導定位、用地及人口規模規劃指引。鄉(鎮)級層面編制田園功能單元規劃，明確基本農田、水域等自然資源要素與村莊、旅游項目、配套設施等建設用地的空間布局和詳細控制指標。村莊層面編制村莊詳細規劃、項目實施性規劃等，明確村莊發展目標，合理安排村莊的住房、產業、基礎設施和基本公共服務設施等用地布局，提出農民建房指引、村莊整治和景觀風貌控制性要求。

3.3 強化空間精細化治理，明確剛彈結合的規劃實施體系

綜合利用“目標+指標+坐標”等管控手段，深化完善規劃實施體系。市級規劃層面，強調非集建區保護和開發總體格局管理，制定重大戰略、目標等任務清單和人口、用地、基本農田、生態空間等約束性指標，定量化引導規劃實施和績效考核。縣(區)級規劃層面，按照不同類型功能區管控要求，明確各類建設行為的開發建設指標、用地兼容性、各類服務設施準入等方面的控制內容。鄉(鎮)級規劃層面，針對開發和保護項目許可需要，明確功能單元主導功能、生態紅線保護、基本農田保護、村莊建設和旅游服務用地控制、建設用地整治、“五線”控制、農村居民點控制等管控內容，編制規劃管理圖則，支撐非集建區分類精細化的規劃管理。

4 城市非集建區分級規劃編制要點

4.1 市級規劃層面

規劃定位為統籌市域非集建空間開發和保護，協調縣(區)空間利益，指導縣(區)規劃。規劃范圍包括城市集中建社區以外的廣大區域，功能以生態維育和農業農村發展為主導。

市級非集建區規劃編制主要內容包括：

功能分區指引。劃定生態保育區、農林復合區、旅游休閑區3大功能分區，提出各功能區功能定位、保護和開發指引；提出功能區細化標準和技術方法，指導縣(區)級規劃進一步傳導和細化。

生態保護指引。對于確定的自然保護區、風景名勝區等生態保護要素，形成要素清單、保護和利用指引(包括郊野公園、獨立選址項目準入等)；對于不確定的生態保護要素提出縣(區)層面的規劃原則和要求，指導縣(區)級規劃進一步傳導和細化。

耕地保護指引。根據國家、省級耕地保護管控相關要求，明確基本農田劃定標準、劃定要素清單；提出全市基本農田總體控制指標(如基本農田占全域耕地比例)、耕地保護和利用指引(農業觀光、設施農業項目準入等)；協調提出縣(區)基本農田指標，指導縣(區)級規劃進一步傳導和細化。

空間開發指引。構建“特色小鎮+生態鄉村+獨立選址項目”的建設開發體系，提出空間開發的建設用地總體控制指標(初步提出以存量指標定規劃規模上限，具體待明晰)；提出特色小鎮、生態鄉村、獨立選址項目的分類和布局指引，指導縣(區)級規劃層面進一步傳導和細化。

“五線”指引。明確區域性交通、市政、湖泊水體、綠地和市級歷史文化資源，形成“五線”清單，提出空間走向、點位等控制要求；提出縣(區)層面的“五線”規劃原則、標準要求和協調縣(區)交界地區“五線”規劃，指導縣(區)級規劃進一步傳導和細化。

4.2 縣(區)級規劃層面

規劃定位為統籌全縣(區)域非集建空間保護和利用，協調鄉(鎮)利益，指導鄉(鎮)級規劃。規劃重點是傳導落實市級規劃劃定的生態保育區、農林復合區、旅游休閑區和建設總控指標，以行政村界線為基礎細化形成生態紅線區、基本農田區、郊野公園區、農地復合區、休閑度假區五類功能區，明確各細分功能區功能定位、空間范圍、項目準入正負面清單；結合各縣(區)總體建設用地指標、行政村現狀建設強度和統計分布規律、功能區定位、案例借鑒等，研究提出功能區面積掛鉤的比例值，明確各功能區建設用地指標。

規劃編制主要內容包括：

生態控制線劃線。傳導落實市級層面確定的生態要素清單，進一步補充完善縣(區)層面各類需要保護的生態空間，劃定生態保護紅線，明確空間邊界和詳細管控要求。

基本農田劃線。傳導落實市級基本農田指標和劃定要求，劃定基本農田保護線，明確空間邊界和詳細管控要求。

特色小鎮專項規劃。結合地方資源特色、產業基礎，有明確項目的確定空間點位，沒有明確項目的提出策劃點位，明確特色小鎮目標、功能定位、建設用地控制指標。

村莊專項規劃。基于地方資源特色、總體建設指標控制、鄉村發展基礎、村民遷并意愿等原則，提出村莊規劃目標、規劃原則、體系布局和建設用地、設施配套指標。

郊野公園專項規劃。基于自然生態和歷史人文資源特色，提出郊野公園規劃，明確公園功能定位、空間范圍和建設用地、設施配套指標。

“五線”指引。傳導落實市級層面確定“五線”規劃，進一步補充完善縣(區)層面“五線”規劃內容，明確“五線”規劃內容、邊界、指標。

4.3 鄉(鎮)級規劃層面

規劃定位為全面落實市級、縣(區)級規劃內容，明確各類用地指標、邊界、土地利用性質和布局，對接規劃管理。

規劃編制主要內容包括：

田園功能單元劃定。落實總體功能傳導和地方發展訴求，以一個或多個行政村范圍劃定田園功能單元，它是鄉村地區實施規劃和資源管理的基本地域單位，是縣(區)非集建區功能分區的細化落實和項目策劃運營的有效載體。

項目策劃。傳導落實上位規劃功能指引，結合鄉村振興發展訴求和地方資源特色，明確田園功能單元主導功能，提出產業和建設項目策劃。

土地利用布局。傳導落實上位規劃功能指引，以土地利用變更調查現狀數據為基礎，明確村莊、旅游服務、區域性基礎設施、其他等建設用地，以及生態、農用地等非建設用地的空間布局。

“三界”控制，生態、基本農田控制采取“指標+坐標(邊界)”方式，屬于剛性控制；建設用地控制采取“指標+坐標(邊界)”方式，屬于彈性控制，村莊和確定的項目采用實線邊界控制，意向性項目采取虛線控制，并預留不超過5%的建設用地作為漂浮指標，不上圖，但制定落線規則。

“五線”控制。落實上位規劃明確的紅線、黃線、藍線、綠線、紫線，提出控制線邊界、設施類型、指標等管控要求。

管理圖則。明確功能單元主導功能、生態紅線保護控制要求、基本農田保護控制要求、村莊建設和旅游服務用地控制要求、建設用地整治控制要求、“五線”控制要求、農村居民點控制要求等七方面管控內容，編制管理圖則。

4.4 村級規劃層面

按照鄉(鎮)級規劃控制要求，以村域或項目區為規劃范圍，提出非建設用地農業、旅游業策劃，明確建設用地細分業態策劃、總平面設計、景觀設計、建筑單體設計、交通工程設計、市政管線工程設計、投資估算等實施性深度詳細規劃內容。

5 結語

本文以非集建區國土空間規劃為研究對象，從國土空間面臨的國土空間治理、鄉村振興發展需求和空間管控短板問題出發，探索建立非集建區規劃編制、核心內容、規劃實施三大體系。在此基礎上，提出各級非集建區國土空間規劃編制要點，以期對當前開展的國土空間規劃編制工作提供參考和啟示。