秦嶺北麓水生態保護與修復投融資機制問題淺析

張 建，李紹文

（陜西省水利發展調查與引漢濟渭工程協調辦公室，陜西 西安 710004）

秦嶺位于陜西省中部，是中國生物、水系、土壤、地質、氣候等五大自然地理要素的天然南北分界線，同時也是黃河、長江兩大水系分水嶺，秦嶺北麓是關中地區的核心區域。秦嶺水資源量約200億m3，占居全省水資源總量近半壁江山，屬于陜西省的主要水源涵養區。其中，秦嶺北麓水資源量大約38.8億m3，是渭河的主要補給水源地，約占到渭河水總量的70%，關中地區1200萬人口的生活、生產及生態用水靠此供給，秦嶺北麓是關中地區水生態系統的重要補給地。

1 秦嶺北麓水生態現狀

（1）秦嶺北麓部分河流開發利用過度、河湖生態空間萎縮、地下水超采等方面。為保障生活生產用水，陜西省內石頭河等若干河流的水資源開發利用程度超過50%;河道生態水量被擠占，導致河流生態水量不足甚至斷流、干涸，河道自然功能弱化，天然水系破壞嚴重;自然和人為因素造成地下水位下降、水土流失、加之城鎮建設、垃圾侵占河道、占河造地、人為改道、裁彎取直、過度硬化等，河道萎縮嚴重，部分水系河床裸露、河道瘀堵、濕地萎縮甚至消失，生物多樣性破壞嚴重，從20世紀80年代至今河流和湖泊的水面面積縮減1/5；西安和渭南城區內均存在超采地下水現象。水環境被嚴重污染，其中峪口以下的西安、渭南境內的河流水質基本為Ⅴ類，尚存在城市黑臭河段。

（2）在水污染治理、地下水保護、水土流失治理、水生態環境等方面都有一定的改善，秦嶺北麓的水生態環境總體形成向好態勢。

1）近年來，通過排污口治理和污水處理廠建設，秦嶺北麓河流水質明顯改善。自2010年來，集中式飲用水源地水質常規監測項目達標率均為100%；主要污染物濃度呈下降趨勢，化學需氧量排放量削減14%，氨氮削減13.6%，全年期水質評價河長中，I類水質河長由2010年的7%提高到2015年的15%，而劣V類水質河長由2010年的20%下降至2015年的18.24%。

2）通過地表替代水源，壓采地下水用量，封閉關停嚴重超采區機井，地下水超采現象基本得到遏制，在西安、寶雞眉縣等地開展地下水人工回灌示范工程，其中西安市年回灌量200萬m3，寶雞市年回灌量800萬m3，區域內地下水位明顯回升。

3）在區域內通過大力開展封山育林和植樹造林，逐步實施生態移民搬遷，加快森林公園和生態保護區建設，水土流失治理取得明顯成效。

4）通過實施了渭河流域綜合治理、渭河綜合整治二期、八水潤西安等水生態修復治理工程，以及西安市國家水生態文明城市試點建設，西咸新區海綿城市試點建設等，截止目前，共計新增濕地6萬畝，生態水面4萬畝，林帶30萬畝，實現蓄存水量 1.0 億 m3。

2 水生態項目投融資存在問題

近年來，秦嶺北麓區域為改善生態，開展修建污水處理、地下水回灌、植樹造林、渭河綜合治理等工程措施，極大地改善了生態環境，也花費了大量資金，生態治理資金籌措越來越難，中省出臺了多項鼓勵社會資本參與生態水利建設的政策措施，但水生態保護與修復以公益性為主的特征，使水生態治理長期以來由政府主導，市場機制和社會力量參與和發揮的作用不夠，存在著一種“經濟靠市場，生態靠政府”的思維定式。在秦嶺北麓開展水生態保護與修復是一項十分龐大復雜的工程，所需資金數量巨大。

1）缺乏水生態治理保護“多規合一”詳細規劃，使得市場主體無法更多地了解水生態保護的市場潛力，也無法具體了解水生態治理保護項目的詳細信息，參與水生態保護渠道較窄。

2）財政投入資金未能及時到位，補貼政策、優惠貸款或稅收優惠以及生態補償機制尚需進一步完善，社會資本融資難融資貴依然存在，保障市場主體合法權益、風險分擔和防范的機制尚未健全，難以撬動社會投入，也難以吸引市場主體參與水生態治理。政府與社會資本合作的社會化、市場化改革還需要深入研究探索。

3）水生態治理項目投融資面臨的主要問題是項目“融資難融資貴”和有錢單位“難投資”。實施治理水生態項目很難獲得低息融資，相對金融機構對項目風險收益評價標準又很難找到合意的融資項目，在生態水利建設領域普遍存在項目與投資對接困難現象。

4）生態水利建設項目前期工作周期長、投資規模大、成本居高不下，投資預期嚴重制約了投融資功能的發揮。水生態治理項目涉及發改、財政、水利、自然資源、生態環境、林業等各個部門，立項審批有很多環節，項目前期需要時間周期，影響融資進度。生態治理工程等涉及征占用地、環境影響、移民搬遷等環節，需要協調的成本大、用時長，而且不確定因素多，拉高了建設成本，進一步加大了融資難度。

5）生態水利建設項目的強公益性特點制約著融資還款能力。具有明確盈利預期的水生態投資項目稀缺，除供水、污水處理等項目具備一定經營性外，河湖水系連通、水土保持、中小河流治理、山洪災害防治、水資源節約與保護等大多數水生態治理屬于強公益性項目，盈利能力較弱。雖然中省出臺了多項金融優惠和財政補貼政策，以及秦嶺生態環境保護專項資金、水利發展資金、地方水資源費、水利建設基金和土地出讓收益中計提的農田水利建設資金可劃為資本金與還款來源，但總體數額不夠支付水生態治理融資還款金額。

6）在經濟增速下行壓力下，生態水利建設等基礎設施領域普遍面臨財政投入不足，資本金不足，吸引不到社會資本，很難通過銀行、政策性銀行等傳統融資渠道與資本市場融資。近期，陜西省首個PPP水源建設項目—漢陰縣洞河水庫樞紐工程即將下閘蓄水，這個項目是陜西水務集團2015年通過“土地增值變資金”，以項目所在縣配套地塊抵押為擔保獲得銀行貸款而建設的，為今后秦嶺北麓水生態治理項目融資（涉水融資質押物主要是政府劃拔給融資平臺的土地使用權或由政府委托融資平臺儲備的土地使用權）提供了一條可借鑒的成功之路。但是，隨著國家對土地抵押管理愈來愈嚴格，土地權限不完整不具備融資抵押功能。

7）參與水生態治理項目的企業普遍面臨融資難融資貴問題，資金成本偏高。國家宏觀金融政策和傳統融資渠道收窄影響外，表外金融業務和民間借貸萎縮，極大降低了涉水企業最終能夠獲得的資金量，有些項目是涉水企業以較高利率獲得的貸款。商業信用環境的惡化也進一步加劇了涉水企業融資難融資貴問題，尤其是地方政府各類拖欠款，嚴重影響了涉水企業的商業信用鏈條的良性循環。

3 秦嶺北麓水生態修復籌融資建議

1）充分發揮項目所在地方政府在水生態治理建設中的主導作用，落實財政投入相關政策，加快建立與水生態環境治理支出責任適應的財政管理制度，各級財政應保障相應水生態環境治理重點任務支出，加強水利建設資金使用和管理。

根據層級管理的要求，合理劃分事權、財權，明確各級地方政府生態治理投資重點，加大各級水生態治理建設投入，積極爭取國家政策資金支持。

2）進一步拓寬資金渠道，研究制定社會資本投資水生態治理的配套政策，結合水利工程管理改革等要求，完善生態治理項目資金籌措與償債機制、公共產品與服務價格補償機制。探索政府和社會資本合作模式，支持PPP等項目模式。

3）成立秦嶺北麓水生態保護修復基金，財政出資本金。爭取水利發展資金、黃河流域生態保護資金、江河湖泊生態環境保護專項資金等獎勵補助資金；積極引導外資、民資和個人資金等社會資本投入水生態治理建設與管理，形成多元化投融資機制。促進深化投融資體制改革、擴大有效投資、優化供給結構、提高投資績效。

4）發揮地方政府專項債券資金帶動作用，吸引金融機構市場化融資渠道，發揮地方水利建設融資平臺公司投融資作用，爭取國家開發銀行等政策性貸款支持，為秦嶺北麓水生態保護與修復提供穩定的投入保障。

5）健全水生態保護補償機制。按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。