山東省小型水庫運行管理現狀調研

孫顯利，畢振令，杜貞棟

（山東省海河淮河小清河流域水利管理服務中心，山東 濟南 250100）

為全面了解山東省小型水庫運行管理現狀，總結小型水庫運行管理經驗做法、查擺存在的主要問題，根據省水利廳與省農業農村專家顧問團有關部署和工作計劃安排，結合全省小型水庫安全運行暗訪調研和小型水庫管理示范縣中期評估工作，分別對淄博、煙臺、威海、日照、臨沂等5市15個鄉鎮、近20座小型水庫運行管理現狀開展了深入的調查研究，形成以下調研報告。

1 山東省小型水庫運行管理概況

根據《關于公布全省水庫大壩注冊登記情況的通知》（魯水運管函字〔2020〕18號）公布結果顯示，山東省現有小型水庫5639座（小（1）型水庫931座；?。?）型水庫4708座），約占全國小型水庫數量的6%，在全國各?。ㄊ?、自治區）中排名第5，總庫容 35.4億m3，興利庫容20.5億m3。

山東省小型水庫大部分建于20世紀六七十年代，多屬于“三邊”工程，受當時技術經濟條件的限制，工程質量普遍較差，病險隱患多，一直是全省水利工程管理的難點，防汛保安的重大隱患。自2008年以來，山東省對5605座小型病險水庫實施了除險加固,其中3711座列入國家計劃，累計投資55.89億元，水庫工程狀況有了明顯改觀，但仍有375座病險水庫限制運行。目前，山東省小型水庫管理主體呈多元化模式，其中，全省縣級水行政主管部門直管水庫85座，縣級國有企業、民營企業和其他行業管理水庫82座，鄉鎮管理水庫1760座，其余水庫均由水庫所在地村集體進行管理。總體來看，全省由鄉鎮或村集體直接管理的水庫占比達97%。

2 運行管理典型經驗做法

2.1 全面推行小型水庫管理體制改革

2014年，按照水利部、財政部《關于深化小型水利工程管理體制改革的指導意見》（水建管〔2013〕169號）要求，山東省重點從保障小型水庫安全運行、充分發揮水庫效益著手，選取12個縣作為全省第一批試點縣開展了全省小型水庫管理體制改革工作，2019年已在全省全面推開。此次改革重點：一是明晰工程產權和管護范圍，明確和落實小型水庫產權。縣級人民政府負責水庫產權界定工作，明確水庫管理保護范圍和產權所有者的權利與義務。二是建立權責明確、職能清晰的小型水庫安全管理責任體系。縣級人民政府對小型水庫安全負總責，逐個落實水庫大壩安全責任制，公布安全管理三級責任人及相應責任。三是建立管護新模式，落實各項管護措施。實行“管理員日常管理+維修養護社會化+縣鄉水利部門監管”相結合。管理員按照小（1）型水庫不少于2人、?。?）型水庫不少于1人的標準選聘落實；維修養護采取市場化運作，由縣級水行政主管部門擇優選擇專業隊伍統一實施；縣鄉水利部門負責監管，對管護人員進行監督考核。四是實行財政獎補，落實管護經費。省級財政按照小（1）型水庫1萬元、?。?）型水庫0.5萬元的年度標準，對改革縣進行獎補；各改革縣及所在市也按照不低于省級標準落實管護資金。目前，全省小型水庫安全管理責任人均已落實到位，截止2019年底前，全省各縣（市、區）均已完成了小型水庫管理體制改革任務。以此為基礎，按照以點帶面、持續深化的原則，全省有長清區、沂源縣、招遠市等12個縣（市、區）創建為山東省小型水庫管理體制改革示范縣。

2.2 將水庫納入湖長制實施范圍

2018年，山東省將水庫一并納入湖長制實施范圍，在每座小型水庫設立湖長，主要由鄉鎮政府負責人擔任，負責組織領導相應水庫的管理和保護工作，小型水庫管護責任得到進一步落實。

2.3 建立健全地方性法規體系

早在1994年，山東省就頒布了《山東省實施〈水庫大壩安全管理條例〉辦法》（2018年第四次修訂），對大壩建設與管理等進行了系統規定。2011年，山東省在全國率先頒布出臺《山東省小型水庫管理辦法》，對小型水庫建設、運行管理、防汛安全、工程維護等進行了明確規定，在小型水庫管理地方立法方面發揮了重要的指導意義和引領作用。隨后，山東省各市也相繼出臺了政府文件，逐步建立了全省小型水庫管理法規體系。

2.4 以暗訪工作促管護提升

為督促各地嚴格落實水庫安全管理責任，確保小型水庫安全運行，山東省組織開展了小型水庫安全運行暗訪調研工作。2018年、2019年共暗訪小型水庫1139座，全面查找了安全運行薄弱環節，及時消除了風險隱患，小型水庫運行管理水平顯著提升。

2.5 強化培訓工作

山東省多次舉辦小型水庫管理體制改革、安全運行管理培訓班和現場會，開展培訓工作，有效提升了業務能力。各地也開展了針對水庫管理人員的業務培訓，其中日照市莒縣采取現場培訓的方式，將一個鄉鎮的水庫管理員集中到某個水庫，實地教授并開展壩坡除草、壩腳維護等水庫管護工作，邊培訓邊工作，取得良好效果。

3 存在的主要問題

3.1 水庫管理設施建設存在明顯短板

山東省小型水庫工程建設先天不足，后期除險加固受資金限制，建設標準低，加固不徹底，管理設施缺項。加之日常維修養護投入不足，缺乏有效管理，工程面貌較差。目前約40%的小型水庫沒有管理用房，50%的水庫缺少雨水情監測系統，60%的水庫未完成劃界工作，大部分水庫缺乏安全監測設施，部分水庫防汛道路不通。

3.2 水庫管理體制和運行機制有待完善

部分改革起步較晚的縣（市、區），小型水庫管理體制與運行機制還不順暢。在管理機構方面，絕大部分鄉鎮或村集體管理的水庫都沒有專門的管理單位，主要依托鄉鎮水利站實施管理和業務指導。加之本輪機構改革中，多數水利站被撤并，專業管理人員缺乏，基層水利服務管理“最后一公里”問題變得較為突出，工程管理存在滑坡倒退的隱患。在管護責任主體定位方面，個別鄉鎮政府重視程度不夠，甚至認為小型水庫管理是縣水利部門的事，導致管理主體定位失誤，縣級監管部門變成了管理責任主體，管理責任缺位。在組織協調方面，部門間溝通不暢，工作合力尚未形成，甚至部分地區最基本的管理用房，因自然資源、住建等部門的相關規定限制而不能建設。

3.3 管護經費投入嚴重不足

山東省小型水庫公益屬性很強，自身并沒有造血能力，運行管護主要依靠財政投入。2018年，省級財政投入3200萬元用于小型水庫運行管護，加上市、縣配套資金，初步解決了有人兼職管護和工程簡單維護的最低需求，但與工程維修養護和保障安全運行的需要相比尚有很大缺口。特別是涉農資金整合后，個別市和部分縣（市、區）的小型水庫運行管護資金保障程度下降明顯。

3.4 管理能力建設有待增強

全省大部分水庫一線管護人員業務能力還有待加強，在水庫基本情況、應知應會的基本管護常識等方面把握能力有所欠缺。針對水庫一線管護人員的培訓還不到位。一是培訓形式單一，集中培訓較多，現場教學偏少；二是培訓內容不切實際，專業知識偏多，實際操作針對性較差；三是管護人員流動性大，變換頻繁，對新選取的人員培訓不夠及時。

3.5 承包租賃極不規范

由于歷史原因，有些村集體將小型水庫對外承包進行漁業養殖，但承包年限、承包費用、承包責任等方面不合理、不規范。部分小型水庫承包人片面追求經濟效益，有的大量投放餌料、私設子堰或攔魚網、私自堵塞放水洞，不服從防洪灌溉調度等，導致部分水庫水體水質較差，水庫的防洪安全、灌溉效益難以得到有效保障。

3.6 法規制度體系還不完善

山東省目前有關小型水庫的法律法規體系與“水利工程補短板、水利行業強監管”總基調的高標準、嚴要求相比仍然存在差距。一是部分事項未作出明確規定。如未對影響水庫安全運行、防汛搶險及抗旱供水調度、污染水體和破壞生態環境的水庫經營活動明確處罰措施等。二是部分管理規定可操作性不強。如《山東省小型水庫管理辦法》規定，小型水庫運行管理、除險加固等經費由本級人民政府承擔，上級人民政府可適當予以補助，但由于鄉鎮一級財力有限，這一規定在實際操作層面難以有效執行。三是小型水庫標準化管理、管理體制改革示范縣創建等工作的相關規定和工作標準亟待完善。

4 對策建議

4.1 全面彌補水庫工程短板

進一步摸清全省小型水庫現狀，對不符合條件的按照要求實行降等報廢。定期開展水庫安全鑒定，在省級層面建立病險水庫動態管理制度，將病險水庫除險加固列為一項經常性工作，出險一座，加固一座，以保證水庫運行的長治久安。加強高標準建設，結合小型病險水庫除險加固工作，一并解決出險水庫的管理設施、觀測設施缺乏問題；建立省、市兩級財政專項資金，由各級水行政主管部門協調自然資源、住建等部門，專門解決其余未出險水庫管理用房、安全監測設施、防汛道路等缺失問題。集中財力物力優先推進水庫標準化創建工作，爭取用2年左右時間彌補工程短板，用5年左右時間實現所有小型水庫全部標準化管理。

4.2 進一步理順管理體制與運行機制

繼續深化小型水庫管理體制改革，深入推進小型水庫管理示范縣建設，按照管理權與所有權分離的原則，對由村集體所有的小型水庫，將管理權收到鄉鎮（產權關系不變），由鄉鎮政府承擔管理主體責任，并落實管理人員，縣級水行政主管部門負責監督，并提供技術指導和服務。在小型水庫納入湖長制管理基礎上，將湖長設置和安全管理責任人落實有機結合，提高各級對水庫管理工作的重視程度。

4.3 不斷加大資金保障力度

將小型水庫運行管理與維修經費列入省財政專項預算，建立省、市、縣三級財政專項經費，同時將水庫運行管護資金作為涉農資金約束性指標，帶動地方財政加大投入。嚴格落實省水利廳、財政廳、發展改革委、自然資源廳《關于加強我省小型水庫安全運行管理工作的意見》（魯水運管字〔2019〕5號）規定的?。?）型不低于 6萬、小（2）型不低于3萬的補助標準，確保市縣配套資金足額到位。設立水利工程標準化創建專項經費；并結合“鄉村振興”戰略實施，將水庫標準化建設與農村環境綜合整治結合起來，建設“鄉村美麗水庫”，省市兩級財政給予政策引導和資金獎補，力爭盡快取得明顯成效。

4.4 持續提升水庫管護水平

將小型水庫管理范圍劃定任務納入河湖和水利工程管理范圍劃定工作內容，強力推進劃界工作，為水庫管理提供邊界依據。按照“巡查員日常管理+維修養護專業化+日常維護社會化+縣水行政主管部門監管”相結合原則，因地制宜建立符合當地實際情況的管護模式，提升小型水庫管護水平。水庫專職安全巡查員由管理主體責任單位選聘落實，對有管理單位的小（1）型水庫，維修養護由管理單位負責，日常維護通過購買服務實行物業化管理。對面廣量大的小（2）型水庫，可以采取兩種方式：一是進一步探索實行“以大代小”模式，大中型水庫一并負責代管小型水庫的維修養護和日常管護；二是繼續探索按照區域、流域對多個小型水庫實行集中管理，由鄉鎮政府負責維修養護。

4.5 進一步強化培訓工作

一是建立健全培訓機制。將巡查管護人員培訓工作納入小型水庫運行管理重要內容，出臺年度培訓計劃，確保巡查管護人員上崗前每人培訓不少于24學時。二是科學設置培訓內容。省級層面制訂出臺培訓大綱，確定培訓內容。培訓內容應將小型水庫基本知識、法律法規、安全責任、巡視檢查、維修養護、監測預警、防汛搶險、應急處置等專業技能作為培訓重點和“應知應會內容”。三是因地制宜開展培訓工作。選拔小型水庫運行管理理論水平高、實踐經驗豐富的專家建立講師庫，綜合采取課堂教學、現場實踐、遠程教學、經驗交流等多種形式進行培訓。

4.6 進一步加強法規建設

針對當前小型水庫管理中存在的突出問題，盡快修訂《山東省小型水庫管理辦法》，為小型水庫管理提供完善可靠的法律支撐。針對小型水庫安全運行暗訪調研、小型水庫標準化管理等新工作，研究細化工作標準，完善法規體系建設，確保小型水庫管護有標可依、有規可循。

4.7 持續強化監督考核

一是結合河湖長巡河巡湖和“四不兩直”暗訪工作開展，進一步加大對水庫運行管理情況的監督檢查。二是建立專家督查機制，根據《山東省水利工程運行管理督查辦法》（魯水管字〔2013〕27號），省級層面每年編制督查計劃，委托第三方機構，依托專家開展小型水庫督查工作。三是將小型水庫管理工作納入湖長制考核，提高各級重視程度。

4.8 進一步加強信息化建設

一是完善水雨情自動監測設施，提升視頻監控和安全監測系統，逐步探索“小水庫無人值守”管理機制。二是加強現代化技術手段的應用，建設“水庫巡查APP系統”，通過GPS功能，實時自動記錄每個管護人員的工作軌跡，管護人員及時將發現隱患拍照上傳系統，相關責任單位通過系統及時對隱患進行分析處理，實現可追溯管理、痕跡化管理和動態化管理。