被架空的援助領導者*

徐加　徐秀麗

[文章導讀]

作為本刊的特色欄目，“新發展知識”自2019年12月創立以來，推出了一系列總結各種發展援助實踐的深度文章，倡導突破西方霸權主導的發展知識體系，探索受援國的自主發展之路和更為平等的全球發展模式，獲得了學界的廣泛好評。

本期徐加、徐秀麗的文章介紹了20世紀90年代日本單純依靠援助數量支撐起“援助大國”地位，但由于缺乏對本國發展經驗的獨創性研究總結和國際影響力打造，最終被傳統援助體系架空的教訓。借此，文章指出了中國當前對外援助合作面臨的最大挑戰，即如何在援助知識體系中構建中國話語。彼時日本從國際地位、援助理念到來自西方傳統援助國的抵制壓力，都與今天中國的境況有一定的相似性。如何構建出一種既貢獻自身發展知識經驗，又真正具備國際引領地位和話語權的對外援助制度，是日本的前車之鑒留給我們思考的重要問題。

在整個20世紀90年代，日本一直以對外援助為重要的國際戰略，并且成為世界第一大援助國。但是，日本很快削減了援助金額，于2001年被美國再次超過，并且一直沒有恢復90年代在國際援助上的突出地位。[1]《蒙特雷共識》《發展籌資問題多哈宣言》《亞的斯亞貝巴行動議程》等文件多次重申，發達捐助國的官方發展援助（ODA）應占到國民總收入的0.7%，但日本近年來的這一比重一直保持在0.2%左右。

日本20世紀90年代在全球政治經濟和國際援助中所處的位置，與我國今日所面臨的環境有一定的相似之處。日本在援助項目中強調基于受援國的請求、援助雙方的伙伴關系、受援國本身的自助努力等，都與我國今天的援助理念相似，體現出作為一個后發國家有別于西方傳統援助國的獨特援助哲學。并且，日本在90年代亞洲金融危機之前經濟一直快速增長，曾位列世界第二大經濟體，與一些西方國家形成了一定的競爭關系，同我國今日的國際地位也非常相像。所以，對日本援助歷史，特別是90年代援助的國內主體和國際背景進行詳細解讀，剖析日本在這一時期如何成為援助領袖國，其援助領導地位又為何在短短十年內衰落，對我國現在完善對外援助機制、形成中國話語、應對世界局勢有著重要的借鑒價值。

日本如何成為援助領袖國，又為何迅速走向衰落，值得我們反思

從援助金額的猛增到獨特理念的褪色：日本援助歷史回顧

日本對外援助始于20世紀50年代。當時日本在國際上的形象仍然停留在“二戰軸心國”上，為了重新融入國際體系，[2]日本開始積極向亞洲鄰國提供賠款。[3]這一時期，日本政府采用“基于請求”的方法來決定資助的項目：先由政府把款項支付給日本企業，再由企業向受援國指定的項目提供產品和勞務。[4]這一時期援助的主要特點，是迎合日本國內企業擴大出口的經濟需求，且雙邊援助幾乎全部針對亞洲國家，特別是印度尼西亞、韓國、菲律賓等與日本有密切貿易關系的國家。[5]

20世紀70～80年代，石油危機使國際油價突然上漲，石油供給變得不確定，這加劇了日本的資源脆弱性和商業波動。在這一背景下，援助成為日本與亞洲和非洲資源豐富的國家建立良好關系的工具。[6]20世紀80年代，日本援助在非洲的最大接受國贊比亞、蘇丹、肯尼亞等，都是日本工業重要的原材料來源國或潛在來源國，也是有能力吸收日本出口的市場。[7]然而，這種過于偏重商業利益、資源導向的援助逐漸招致西方的強烈批評。美國和其他G7國家認為日本在國際貿易中存在不公平競爭、保護國內市場的行為，出口可能涉及傾銷，[8]因此要求日本將部分貿易順差用于增加援助。

這些來自西方國家的指責顯然不利于日本國際地位的提升。于是，日本開始通過擴大援助規模來應對國際輿論壓力。1978年，政府宣布了“ODA倍增計劃”，使日本在1983年成為世界第二大捐助國。[9]1988年，日本發布了“第4次ODA中期目標”，使1988～1992年的ODA金額比1983～1987年翻一番，達到500億美元。[10]同年，日本對撒哈拉以南非洲地區的雙邊援助總額達9.43億美元，超過了美國（7.72億美元）。[11]到1989年，日本ODA撥款達到109.5億美元，[12]超過美國成為世界上最大的雙邊官方發展援助捐助國。到20世紀90年代，援助成為日本最具擴張性的戰略之一，其援助金額位列世界第一且范圍遍及全球，引起了國際社會關注。

除了擴大援助規模應對西方國家指責，日本也發展出了自己的援助理念。20世紀90年代的日本已經是一個經濟強國，也希望借助兩極格局結束的契機，成為世界上有分量的大國，因此較為主動地對自身的發展理念和援助政策進行宣傳。此外，一方面由于冷戰結束后非洲對于西方國家的戰略地位不再那么重要，另一方面非洲大多數國家在接受了數十年援助后依然貧困，這使得傳統援助國出現了援助疲勞。在此背景下，日本開始批評西方國家在非洲結構調整政策中的負面影響，不完全贊同華盛頓共識等新自由主義政策。日本強調的是受援國的“自助努力”，讓各國實現自力更生，擺脫對援助的依賴。在對結構調整政策提出批評后，基于對亞洲經濟快速增長的解釋，日本提出了一種以自身發展型國家經驗為中心的替代發展方式，[13]在援助中關注道路、通信、電力等基礎設施項目。

然而，20世紀80年代《廣場協議》引起了日元升值，擴大了日本的經濟泡沫，加重了90年代的大規模通貨緊縮和嚴重的財政赤字紀錄，終止了戰后日本經濟奇跡。預算危機迫使政府通過削減公共開支和增稅來減少赤字，第五個援助翻倍計劃也被放棄。1998年，日本首次削減ODA預算，2001年又削減預算至98億美元，低于美國的114億美元，從此失去了“最大捐助國”的身份。此后，以自助努力為要旨的日本援助也逐漸被傳統援助國的方向同化，轉變成同時關注安全、減貧、環境、人道主義等多項議題的發展合作。

東亞奇跡與“發展型國家”：日本發展知識的形成

在20世紀90年代，日本的援助理念并非對西方傳統援助國的復制，而是提出了一套獨特的發展知識和援助方式。這首先有賴于日本自身成功的發展經驗。隨著日本經濟自20世紀80年代飛速發展，日本向國際社會講述其戰后發展經歷和知識的意愿也不斷加強。這一時期，日本國內外的學者們對日本自“二戰”以來的發展經驗的研究，為日本在援助中推廣其“發展型國家”的理念奠定了基礎。

“發展型國家”這一概念首先是由國外學者提出的。20世紀70～80年代，日本等東亞國家戰后的高速增長，與拉美國家進口替代戰略的失敗及非洲國家的經濟停滯形成了鮮明對比，引起了國際學術界的關注，如查默斯·約翰遜對日本通產省的研究、阿姆斯登對韓國產業政策獎懲措施的分析、彼得·埃文斯對韓國等四國“嵌入性自主”的總結等。約翰遜在其著作《通產省與日本奇跡》中首先總結了日本的發展經驗。日本官僚機構能夠不受政治和社會力量要挾，同時具有強烈的發展意愿，通過行政指導來引導和保護日本戰略產業。此外，官僚機構能夠通過退休后在私營公司擔任高級職務的前官員與公司建立密切關系。通過這些舉措，通產省在60年代推動了日本產業結構的變化，為日本的快速經濟增長做出了貢獻。[14]進而，日本學者也對本國自“二戰”以來凸顯出發展型國家經驗的產業政策做了進一步闡述。日本政府在“二戰”結束后的頭十五年里大力促進一些薄弱工業的發展，如提供關稅保護、鼓勵引進先進技術，特別是鼓勵在國際市場上具有規模經濟、高固定成本、有借鑒經驗和潛力的產業。[15]早期受到格外關照的行業包括鋼鐵、汽車、紡織、造船業、鋁加工業。后來，產業政策的重點范圍縮小到技術方面，例如通過鼓勵投資建設大規模集成電路的技術基地，促進電子、半導體等產業的發展。日本的種種發展型國家實踐，為其他想要趕超的發展中國家展示了一條與當時主要西方國家和國際組織倡導的新自由主義不同的路徑。

有了學術界對于日本發展實踐的總結，當世界銀行開始倡導私有化和自由市場時，日本政府便走上一條截然不同的道路。日本旨在說服世行改變對定向信貸政策的反對態度，改變世行對于國家在發展中扮演的角色的理解，并使之更加關注東亞發展經驗的特殊性，肯定日本對發展經驗的貢獻，認可日本在發展思維方面的領導作用。1991年10月，日本海外經濟協力基金公布了一份有關世行結構調整方法的文件，承認結構調整貸款取得了一些積極成果，但也揭示了欠發達國家市場機制的局限性，并對世行廣泛建議的放松管制、私有化和進口自由化存疑。該文件尤其批評世行在任何情況下都采取了幾乎相同的一套措施，甚至在私營部門非常不發達的撒哈拉以南非洲地區也是如此。文件建議必須采取措施促進工業發展并從東亞國家的經驗中吸取教訓。為了進一步推動發展型國家的理念，日本政府還資助了世行于1993年發布的題為“東亞奇跡”的研究，探討了日本、韓國、泰國、印度尼西亞和亞洲其他地方經濟成功的原因。該報告強調了政府對這些經濟體走向成功起到的關鍵引導作用和政府能力的重要性，闡明了東亞國家在政府引導資本積累、保護具有國際競爭性的產業、制定引導市場的產業政策等方面的經驗。

構建援助大國：90年代的日本援助戰略

20世紀90年代，日本在東京非洲發展國際會議、《官方發展援助憲章》等對非洲援助的平臺和章程上推廣并實踐了亞洲模式。1992年，日本呼吁召開東京非洲發展國際會議（TICAD I），會議有來自48個非洲國家、13個捐助者、10個國際組織的近1000名與會者。日本組織這次會議的動機有三個：一、以日本的經濟財富在非洲創造一個積極的援助環境;二、通過國際援助來樹立自身“世界大國”的形象;三、宣傳亞洲發展模式。這次會議最重要的成果是批準了《非洲發展問題東京宣言》，其主題是強調伙伴關系、所有權和亞洲發展模式，有助于非洲國家的“自助努力”。[16]

自助努力和伙伴關系意味著日本和非洲國家對發展進程的同等影響和投入，與世界銀行和國際貨幣基金組織替受援國制定政策的傳統做法不同，東京會議和1992年的《官方發展援助憲章》明確主張雙方作為平等成員都應對發展過程起到推動作用，而非僅僅等待日本單方面的給予。自助努力被認為是發展中國家有發展意愿的先決條件，這是發展型國家的一大特征。另外，日本政府在援助類型上與經合組織（OECD）對援助質量的衡量標準存在分歧，OECD要求提供贈款援助而不是低息貸款，與捐助國貨物和服務沒有捆綁的援助，并向最不發達國家提供援助。相比之下，日本的援助方法與OECD不同，強調為精心挑選的發展中國家實現經濟起飛的自助努力提供更好的支持。日本認為，西方的援助只會鼓勵低效的經濟政策，甚至讓某些國家習慣于簡單地拿錢，助長發展中國家的依賴性;而日本通過提供低息貸款，規定了受援國的償還義務，因而對受援國有所約束，鼓勵它們更有效地使用資源。除了政府的實踐外，日本的私營部門在貸款優于贈款這一政策上的作用也很重要。日本公司雖然沒有正式參與確定貸款分配，但是包括通產省在內的四個部委必須就援助政策進行磋商，通過通產省，企業可以在援助計劃中獲得一定的商業利益。雖然其他發達國家要求日本政府發放一般無條件貸款，外務省也希望促進對貸款的全面松綁，但因為遭到商界和通產省的強烈抵制，最后貸款只對重債窮國解除了捆綁。

在對非援助中，日本試圖以其代表的亞洲模式與新自由主義援助模式分庭抗禮

日本在20世紀90年代力圖構建起一個有關援助新理念和新方向的對話，讓其他捐助國和國際機構參與進來，以此與新自由主義的經濟意識形態和贈予禮物式的援助模式分庭抗禮。在通過援助達到大國地位的戰略目標下，日本積極宣傳自己獨特的援助哲學，強調以援助雙方的平等關系為基礎，以受援國自發的努力為前提，讓受援國通過基礎設施建設、工業發展等手段實現自給自足和減貧。如果這一新的援助框架能夠融入主流援助方式，則證明日本確實具備一種堅實的知識根基，使其獲得大國應有的影響力和號召力。

被“架空”的援助大國：日本援助的失敗教訓

事與愿違，整個20世紀90年代日本轟轟烈烈的援助戰略最終沒能換來國際上的領導地位。這主要是因為日本的援助領導位置是僅由援助數量支撐起來的“危樓”，缺少廣受認可的援助和發展的話語作為穩固的地基。

首先，經濟衰退引起的援助數量下降，使得支撐日本發展知識和援助地位的唯一支柱崩塌。20世紀90年代末期，東亞經濟危機給日本帶來了很大的財政約束。除了日本自身金融體制管理和能力、主導產業選擇[17]、失去后發優勢[18]等內部原因，國際上經濟和政治環境的變化、與主要發達國家的矛盾沖突也是日本經濟危機爆發不可忽略的原因。1985年的廣場協議，加速了日元升值，直接沖擊了出口導向型經濟的發展。由于對日元長期升值的預期，日本股市和房地產市場的狂熱也造成了泡沫經濟。[19]冷戰的結束也使得日本逐漸失去了原先國際同盟在技術、市場、安全方面的幫助，而且美日兩國在高新技術和雙邊貿易領域還成了競爭對手。[20]面臨日益緊縮的財政預算和緊缺的援助金額，日本再次開始強調私營部門參與援助，對國外經濟利益的考量又一次成為援助政策優先事項。然而，20世紀90年代的國際話語較50～60年代已經有了巨大轉變。戰后曾經普遍認為政府規劃在經濟騰飛中至關重要，貿易和援助結合可以通過涓滴效應使不發達國家實現經濟增長的主流觀點并未兌現，國際援助的重點轉移到了減貧、人道主義上，因而要求援助活動與援助國自身的商業利益去捆綁化。在這一背景下，日本重提國內企業利益明顯與國際主流話語相悖，因此被指責為把自己的經濟利益放在首位而不對千年發展目標等國際議程做出貢獻，這無疑不利于大國形象的樹立。

日本的援助領導地位是缺乏根基的“危樓”，必將因本國經濟衰退而崩塌

其次，日本的發展知識和援助方式在國際舞臺上始終沒有成為主流。20世紀70年代，當世界上的主要捐助國開始探討援助去捆綁化時，日本援助卻一直為國內企業在海外運營提供便利;20世紀80年代開始，在主要援助國提倡滿足受援國的基本需求、通過NGO更加深入到貧困人口時，日本則呼吁發展中國家的自助努力。這種不一樣的聲音自然遭到了西方國家的抵制。20世紀70年代后期開始，新自由主義成為主導的發展思想，主張自由市場，比如實施競爭性匯率制度，支持貿易自由化、國有企業私有化等，[21]反對國家干預。[22]在新自由主義話語下，東亞奇跡也被解釋為東亞國家逐步實現市場自由化的結果，而日本提出的發展型國家方案則被冷落。新自由主義在當時已然是一套非常成熟的理論，大量知名學者和國際組織論述了自由市場的優勢，如諾貝爾經濟學獎得主哈耶克的《通往奴役之路》、米爾頓·弗里德曼的《資本主義與自由》，等等;而關于發展型國家的著作則屈指可數，也沒有大量日本學者在國際頂尖的學術出版物上梳理日本經驗。而且在東亞金融危機的背景下，IMF提出了附加條件，迫使日本等東亞國家接受華盛頓共識并進行改革以獲得貸款，這些經濟體的國家能力也因此遭到削弱。[23]在政府、學界集體失聲，企業為了收益參與援助的做法受到詬病的情況下，發展型國家的受眾范圍遠不如新自由主義。

最后，在援助方法上，日本也難以和傳統援助國對話并得到認可。西方捐助者在推行結構調整時，強調善政和仿效國際最佳做法的援助政策。例如，世界銀行根據發達國家的政府特征提煉出營商環境指標和全球治理指標，并根據這些標準對發展中國家進行排名。這種試圖通過已處于發達狀態多年的國家的標準找出發展中國家的弱點的邏輯，在很大程度上過于強調政治經濟價值觀的“正確性”，而忽略了執行中的可行性。這種更加注重從知識、思想出發的援助政策很容易提煉成朗朗上口的概念，如人類基本需求、結構調整、千年發展目標、援助有效性等，也很容易被發展中國家廣泛接受。相較之下，日本在發展型國家經驗推動下，對能夠取得具體成果的項目感興趣，在政策上優先傾斜有潛力的關鍵產業部門，而沒有及時提煉形式上的正確性，也沒有建構統一標準。比如日本認為發展中國家必須有足夠的能力獲得外匯，因為結束援助或自助努力相當于通過內部資源調動確保足夠的能力為發展支出提供資金。由于外匯收購的引擎是出口導向型產業，而基礎設施對吸引外國投資者至關重要，所以日本援助形成了基礎設施建設和外國直接投資相結合的方法。然而，在與西方援助國的競爭中，日本沒能守住自己在援助領域最鮮明的特點，反而越來越附和西方援助國的話語，從自助努力、重視基礎設施慢慢轉變為同時考慮安全、環境、減貧等多項事宜的雜項清單。如2003年《發展合作大綱》涵蓋了安全、政府治理、促進基本人權、人道主義援助等，而日本曾經希望宣傳的發展型國家經驗、伙伴關系和自助努力的援助方式則被淡化。

啟示

國際援助的領導權不僅體現在量上，更體現在對輿論、議題設置的影響力上。[24]即使日本在援助金額上成為世界第一大援助國，但有關援助和發展的話語和知識還是在世界銀行、IMF、經合組織國家等傳統援助力量的支配之下。日本雖提出了發展型國家的援助理念，但相應的知識體系構建和維持能力卻遠不及傳統援助國，因此可說是一個被“架空”了的援助大國。日本的這段援助歷史折射出來的多重問題值得我們深思。

第一，日本的發展經驗總結能力和援助知識生產能力還不足以幫助其在國際援助體系中站穩腳跟。在日本崛起為一個援助大國時，日本只聲稱自身的發展型國家經驗是一條獨特的替代發展路徑，卻沒有清晰簡潔地闡明自身理念的優勢，夯實替代路徑的知識根基。日本政府和學術界缺乏對本國經驗的獨創性研究和總結能力，而是依靠國外學者的觀點或資助國際組織的研究報告來闡釋自身的理念。當企業界希望通過走出國門在發展中國家實現援助雙方的互利雙贏，卻被國際社會指責為不關心貧困人群需求的時候，日本政府和學術界也無力論證通過企業實施的項目或援助貸款的合理性和優越性。與此同時，傳統援助國大力推廣華盛頓共識，通過援助附加條件，使新自由主義經濟發展方式逐漸在非洲國家扎下了根。

第二，日本對自身援助和發展成果的曝光度還不夠高。日本在援助中雖然非常強調項目的實際效果，實行基于請求的方法、注重基礎設施等能夠幫助發展中國家走上自助努力道路的援助內容，但這些聲音終究被傳統援助國的援助解綁、結構調整、千年發展目標等為人熟知的話語淹沒了。雖然有政府在東京非洲發展國際會議上的倡議，但日本的企業界、學術界等參與對外援助工作的主體沒有有效地投入到對其發展道路和援助項目的分享中。比如日本學術界對于自身發展型國家研究的知名度甚至不及國外研究者，在國際一流的英文學術雜志上多見國外學者對日本援助體系的總結或批判，卻少見日本學者參與討論。這樣一來，一旦國內經濟發生波動或遭到其他國家的遏制使得援助數額有所下降，新興援助國的發展理念和互助關系就被不斷質疑，只由援助數量支撐起來的脆弱的國際地位非常容易崩塌。

我國今天的對外援助情況與20世紀80～90年代的日本有許多相似之處。我國也擁有“成功的后發追趕者”和“援助大國”的雙重身份，我國提倡的“南南合作”也與發達國家的“南北合作”理念有所不同，與日本當年提出的“伙伴關系”更為相似。同時，對外援助也一直是我國企業走出去的重要推力。因此，日本曾經盛極一時的對外援助歷史及其被傳統援助體系“架空”的經驗教訓，對我國有很大的啟示與參考意義。能夠構建發展知識體系，并清晰地言說自身的發展道路，意味著有能力主動地選擇和界定全球議題，吸引國際社會的關注和分享，并最終將自身的發展知識納入到國際議程中，將國際議程導向有利于與發展中國家進行互利合作、與傳統援助國進行平等對話的雙贏局面。正如新自由主義雖然被傳統援助者當作自身的發展模式來宣傳，但它同時也是一種經濟、貿易和政府運作的規則框架。通過新自由主義知識和話語，傳統援助國構筑了其理想的援助世界。而通過諸如全球治理指標排名、千年發展目標完成情況等遍布各受援國的國際規范，其援助制度也支撐起了傳統援助國的引領地位和話語影響力，可以說發展知識與政治經濟影響力是一種共生關系。

因此，為世界貢獻一個蘊含我國自身發展知識的國際合作圖景，就是為我國定制一張真正進入國際規則制定場所、對當前國際合作的普遍性價值擁有發言資格的通行證。我國只有在發展經驗與發展合作上有自己的知識供給，提高自身發展知識的邏輯性、價值、信度，打通全球知識生產場所、關鍵國際組織或機制等國際議程制定渠道，才能跳出只能以傳統援助國的標準、規則、價值傾向為發展合作唯一裁量準則的被動局面，逐步完善有利于南南合作的國際議程。

（責任編輯：張文倩）

注釋：

*本文系國家社會科學基金項目“多元主體共同參與中國對非援助機制研究”（項目編號：16BGJ021，主持人：徐秀麗）階段性成果。

[1]?[24] 彭云：《試析日本的援助理念》，載《外交評論》 （外交學院學報）2009年第2期。

[2]?黃梅波、洪燕秋：《日本對非發展援助的成效與發展趨勢——基于非洲發展東京國際會議平臺的研究》，載《國際經濟合作》2014年第4期。

[3]?陳子雷：《發展援助， 政企合作與全球價值鏈——日本對外經濟合作的經驗與啟示》，載《國際經濟合作》2017年第12期。

[4] [10]?金熙德：《日本政府開發援助》，社會科學文獻出版社2000年版。

[5] [6] [8]?Carol Lancaster， Foreign Aid： Diplomacy， Development， Domestic Politics， University of Chicago Press， 2008.

[7]?Peter J. Schraeder， Steven W. Hook， and Bruce Taylor， “Clarifying the Foreign Aid Puzzle： A Comparison of American， Japanese， French， and Swedish Aid Flows，” World Politics， Vol.50， No.2， 1998.

[9]?[12] David Arase， Japans Foreign Aid： Old Continuities and New Directions， Routledge， 2012.

[11]?Pedro Amakasu Raposo， Japans Foreign Aid Policy in Africa： Evaluating the TICAD Process， Springer， 2014.

[13] [16] Howard Lehman ， “Japans foreign aid policy to Africa since the Tokyo International Conference on African Development，”Pacific Affairs， Vol.78， No.3， 2005.

[14] Chalmers Johnson， MITI and the Japanese Miracle： The Growth of Industrial Policy， 1925-1975， Stanford University Press， 1982.

[15] World Bank， East Asian Miracle： Economic Growth and Public Policy， OUP， 1993.

[17] [20]?毋俊芝、安建平：《淺析20世紀90年代日本的經濟危機》，載《山西財經大學學報》2004年第1期。

[18]?傅鈞文：《日本金融危機分析》，載《世界經濟研究》1998年第4期。

[19]?楊锃：《經濟危機下，能否拒絕社會性危機 20世紀80年代的 “廣場協議” 和日本經濟衰退》，載《社會》2009年第1期。

[21]?John Williamson， “The Strange History of the Washington Consensus，” Journal of Post Keynesian Economics， Vol.27， No.2， 2004.

[22]?Ha-Joon Chang， “Breaking the mould： an institutionalist political economy alternative to the neo-liberal theory of the market and the state，” Cambridge Journal of Economics， Vol.26， No.5， 2002;Milton Friedman， Capitalism and Freedom， University of Chicago press， 2009.

[23]?張晨、王娜：《新自由主義與發展型國家的衰落》，載《河北經貿大學學報》2015年第3期。