澳大利亞國際高等教育質量保障政策的梳理與啟示

劉巖 李娜

摘 要：? 國際高等教育對澳大利亞的政治、經濟、文化等發展起到重要作用。澳大利亞從最初的教育援助到現在的教育貿易，其國際高等教育質量保障政策經過了萌芽期、形成期、成長期和成熟期。其演變過程表現出以下特點：由分散轉向整合、由經濟利益驅動轉向可持續驅動、由機構層面轉向國家戰略層面、由內部主導轉向外部主導。從質量框架、質量保障體系、質量保障方法等方面借鑒其成熟經驗，對我國開展國際教育具有重要意義。

關鍵詞： 澳大利亞;國際高等教育;質量保障政策;演變

一、研究緣起

澳大利亞是最早開展國際高等教育的國家之一，其高等教育系統具有較強國際競爭力，使澳大利亞在世界范圍內具有良好的國際教育聲譽。服務貿易總協定（GATS）區分了教育服務國際供給的四種模式，模式1：跨境供應（遠程教育、虛擬教育機構、教育軟件和通過信通技術提供的企業培訓）;模式2：海外消費（留學生）;模式3：商業存在（即當地大學或衛星校園、語言培訓公司、私營培訓公司）;模式4：自然人存在（教授、教師、在國外工作的研究人員）。在模式1（跨境供應）下，服務通過邊界或虛擬教育跨越邊界，而在模式3（商業存在）下，有外國投資設立分支/衛星校園、外資機構或特許經營項目。目前，模式1和模式3是發展中國家監管和質量保障的主要挑戰[1]。澳大利亞國際高等教育的不斷發展，建立了較為完善的質量保障體系，政府及各部門對其質量有嚴格把關，其政策體系是值得借鑒和學習的。對澳大利亞國際高等教育質量保障政策進行梳理，了解其演變的過程，有助于理解澳大利亞國際高等教育質量保障體系和政策軌跡，對我國制定國際高等教育質量保障政策具有重要的理論和實踐價值。

二、澳大利亞國際高等教育質量保障政策的演變

本文按20世紀50年代-2000年-至今對澳大利亞國際高等教育質量保障政策演變的時間進行梳理，認為澳大利亞的國際高等教育質量保障經歷了四個主要階段：1950年到1980年;1980年到2000年;2000年至2010年;2010年至今。這樣的劃分主要考慮了以下兩個因素：一是澳大利亞國際教育經歷了兩個截然不同的階段，第一階段的特點是教育援助（1950-1980），第二階段是教育貿易（1980至今）[2]，教育援助與教育貿易的出發點不同，其相關政策也大相徑庭;二是雖然都是教育貿易，但由于其發展程度不同，保障政策的構成有較大差別，因此將教育貿易分成三個階段（1980-2000，2000-2010，2010-至今）。如圖1所示。

（一）1950年-1980年：萌芽期

根據科倫坡計劃（世界第一批援助計劃之一），大約有多達4萬名學生來澳大利亞學習，主要來自亞洲。該計劃支持發展中國家通過交換項目培養人才，實施人力資源建設。這是澳大利亞對外援助政策的重要組成部分，也是現在澳大利亞在亞太地區具有重要地位的基礎。許多科倫坡計劃的校友在其國家具有較大影響力，同時與澳大利亞保持著緊密的聯系。到20世紀70年代，人們對科倫坡計劃在滿足澳大利亞外交政策和外國援助目標方面的效果日益不滿。1982年海外學生政策審查委員會和澳大利亞海外援助計劃審查委員會對海外學生項目進行了兩次調查[3]。這一時期澳大利亞并沒有形成國際質量保障體系，缺少相關質量保障政策，其高等教育體系主要由各州、地區或聯邦政府立法設立的自治大學組成，這些大學有權力安排自己的課程。州/地區政府保留了授權其他教育提供者開發高等教育課程的權力，對于認證協議和方法，各州/地區的情況各不相同[4]。

（二）1980年-2000年：形成期

1984年“杰克遜報告”發表，報告中建議結束國際教育援助方式，引進不受人數限制的全額自費類國際學生。1985年海外學生自費項目啟動，政府鼓勵高等教育機構向愿意支付教育費用的海外學生敞開大門。1990年，接受資助的學生項目停止，從那時起，所有的新學生都要求全額支付他們的教育費用。但在某些情況下除外，如費用由政府或大學獎學金支付，教育機構只接受支付全額學費的海外學生。澳大利亞政府資助的外國“援助”學生人數有所下降，從1986年的2萬降到1991年的6000，而全額學費的學生數量卻有所增加，從2000人增加到48000人[5]。

80年代的澳大利亞由于缺少國家質量管理框架，每個大學對其質量保障系統和流程的發展、實施和改進負責。國家會對一些主要的學科評審進行資助，以確定標準來改善質量和效率。雖然這些審查強調了機構內部和整個部門質量保障的重要性，但缺少在機構層面進行實施的機制。20世紀90年代初，隨著《高等教育：1990年代的質量和多樣性》的頒布，聯邦部長建立了澳大利亞第一個明確定義的質量保障政策，該政策提出了學科審查方法在質量保障方面的缺點，該政策從1991年一直延伸到1995年，當時可以說質量保障是一種大學內部管理的改革策略。1995年，澳大利亞資歷框架（AQF）的實施銜接了澳大利亞職業教育和高等教育，將質量改進計劃整合進機構評估框架（IAF），政府應用該框架來評估大學的績效以確定為其提供資金的數額[6]。澳大利亞大學校長委員會（AVCC），于1990年1月公布了《澳大利亞高等教育機構向海外學生提供教育的道德實踐準則》，并于1994年12月修訂。又于1995年4月公布了《澳大利亞高等教育機構在提供離岸教育和教育服務方面的道德實踐準則》，1998年3月，這兩個準則合并成為一個文件[7]。

1999年，教育部、培訓和青年事務部（DETYA）發布了關于大學質量保障和質量改進計劃系列出版物的第一份報告，再次表明“質量”問題日益突出[8]。這一階段，澳大利亞通過各類政策與準則對高等國際教育服務方面進行規范，國際高等教育保障政策體系開始形成。

（三）2000年-2010年：成長期

由于澳大利亞在1996年至2007年的“低標準”教育政策，使澳大利亞在高等教育方面面臨著重大挑戰，高等教育系統需要重建和持續改進。澳大利亞是經合組織成員國中唯一一個2005年高等教育的貢獻與1995年的貢獻持平的國家。如果澳大利亞要維持較高的生活水平，就需要一個優秀的、具有國際競爭力的高等教育體系[9]。2000年，澳大利亞執行了一些新政策，如發布了海外學生教育服務法案（ESOS），該法案旨在通過制定標準、提供學費和財政保障來保障優質教育服務和海外學生的利益[10]。2001年，澳大利亞再一次對國際學生教育的準則進行了修正，這一修正主要是考慮到大學越來越傾向于將教育服務、合作伙伴和海外結合起來，這個準則也是澳大利亞大學提供教育原則的一部分。該準則使各大學能夠在以立法為基礎的自治范圍內規范自己的活動。所有AVCC成員的大學都是準則的簽署人，該準則要求他們遵守國際學生的招聘、接收、教育和福利有關的相關程序[11]。2001年，聯邦部長宣布了一個新的質量保障框架[12]，成立一個獨立的質量保障機構——澳大利亞大學質量機構（AUQA）。質量保障框架的構建是由于澳大利亞政府和大學本身敏銳地意識到質量保障在澳大利亞高等教育海外市場營銷中的潛在作用。澳大利亞2002年開始對跨國活動進行審查，與此同時，AUQA開始對澳大利亞所有的大學進行審計，AUQA審計對跨國項目及合作伙伴的質量和標準非常關注[13]。AUQA一共進行了兩輪審計，如某大學在2002年審計時采用了途徑-部署-審查-結果-改進（ADRI）持續質量改進環的方法，該方法特別強調在周期內的審查和改進[14]。

2003年，澳大利亞聯邦政府教育、科學和培訓部（DEST）發布了《我們的大學：支撐澳大利亞的未來》，該報告指出必須保持澳大利亞高等教育的國際聲譽，并強調了對海外教育的監管和審計。從2005年起，聯邦政府委托AUQA對澳大利亞教育提供者在全國范圍內提供的海外高等教育進行審計，該舉措確保了澳大利亞高等教育在國際市場上繼續提供優質服務[15]。2005年，澳大利亞政府制定了“跨國教育質量框架”，該框架包括四項關鍵要素：一是更好地為澳大利亞的跨國教育和培訓的質量保障提供支持;二是增加與跨國活動相關數據和資料的透明度;三是提供有效和高效的質量保障職能;四是國內和跨國教育課程就交付標準和結果而言必須是等同的。從本質上說，盡管它確實是一項重要的溝通和促進方案，但它不是一個監管框架。同年，AVCC發布了《國際學生教育：澳大利亞大學實踐準則與方針》，AVCC準則及其相關指南（包括收費退款指南）是澳大利亞大學對國際學生的承諾以及確保澳大利亞作為教育和培訓提供者具有良好聲譽的切實證據[16]。

在2006-2007年，國家為提高透明度、給機構更大的靈活度和為國際學生更大的保護，對海外學生教育和培訓的登記機關和提供者的實踐準則進行了修改。在《2000海外學生教育服務法案》下建立的《2007國家準則》開始實施。2007年，工黨政府以“教育革命”作為執政黨政治運動的關鍵，政府發起了一項對高等教育的重大審查（Bradley review），該審查報告將重點放在高等教育的各個方面，如經費、對各團體提供的高等教育，職業與高等教育的合作，學生的經歷，研究和質量保障。該報告認為澳大利亞在國際教育方面一直處于世界領先地位，其教育作為重要的出口產業也非常成功，澳大利亞大學一直是這個產業發展的核心。但如果要保持全球競爭力，澳大利亞高等教育部門需要依賴在這方面取得的成功，并擴大對國際教育活動的關注，加強澳大利亞的國際教育監管、認證和質量保障體系。高等教育部門需要利用其在國際教育方面的巨大優勢，專注于制定一項全球參與的長期可持續戰略。有必要采取一種被稱為“第三階段”的國際化，其特點是采取更全面的方法，包括保持一個可持續的“貿易”議程，使國際學生團體更加多元化，高等學位的學生比例更大;更好地支持學生（國內外），增加在校園內的經歷，確保他們在全球環境中做好工作準備;改善政府間的合作，以確保政策的一致性，以支持教育產業發展、監管和技術移民;更多的關注國際研究合作。

AUQA的成立為澳大利亞國際高等教育質量保障提供了新的機會，通過頒布各類政策，國際高等教育的質量切實得到了保障。2004年的亞太質量網絡和跨國活動監測的調查表明，澳大利亞是少有的具有高等教育進口和出口質量保障機制的國家之一。然而，質量保證在這些機制中發揮核心作用的程度并不十分清楚，高等教育質量保障框架還不完善。

（四）2010年至今：成熟期

2011年，高等教育和質量標準署（TEQSA）代替AUQA，TEQSA采用“合規性驅動（compliance-driven）”方法來評價質量。與AUQA不同，TEQSA有法律權利對未達到TEQSA門檻標準的高校機構進行制裁。高校提供的跨國項目被列為是高風險的。目前，澳大利亞高校跨國教育戰略、質量保障和管制并不一致。高校正在承擔跨國活動的成本效益分析，通過不同績效數據評價財務能力。以往高校更多關注跨國項目的利潤率而并不是通過嚴格的質量保障機制來確保標準。因為大學正繼續尋求新的跨國教育合作，跨國項目/合作伙伴及校園的增長和可持續性是關注的重點內容[17]。

2015年10月，聯邦教育與培訓部長制定了基于《2011高等教育質量和標準署法案》的澳大利亞高等教育國家標準——高等教育標準框架（入門標準）2015（HES框架）。新的高等教育標準框架以監管為目的，從2017年1月1日開始執行。所有高等教育的提供者（在澳大利亞或由澳大利亞提供的）必須滿足并持續滿足新的HES框架要求，TEQSA將承擔對申請的評估。HES框架是根據學生生命周期建構的，從預期成為一名學生到獲得畢業資格。該標準為高等教育提供者提供了一個框架并對其高等教育活動的質量進行內容監督與管理。新的HES框架由兩部分構成：一是高等教育標準;二是高等教育提供者標準。其中高等教育標準包括七個方面：學生參與與成就，學習環境，教學，研究與研究培訓，機構質量保障，管理與問責制，表現、信息與信息管理。無論其選擇哪種學習方式，標準要求教育提供者能夠為學生提供正式的教學互動機會（包括國際學生），如小組討論、團隊建設、非正式學習。教育提供者的安排應使學生有足夠的了解，尤其是一些像費用、學生的義務、注冊撤銷安排及國際學生的特殊義務這些關鍵問題。高等教育提供者標準為不同類型的教育提供者進行了分類，并規定了教育提供者是否負責提供課程的自我認證[18]。

2016年4月，澳大利亞制定了“國際教育2025” 國家戰略。國際教育被認為是澳大利亞向現代服務經濟轉型的五大增長領域之一，為澳大利亞日益增長的全球教育服務需求提供了前所未有的機會。該戰略的目的是確保澳大利亞在向海外學生提供教育服務方面保持領先地位。這將使澳大利亞能夠承受日益激烈的競爭和保持市場份額的增長，同時保持其卓越的質量。該戰略清晰認識到創新對實現該目標的重要性，并致力于將澳大利亞政府的國家創新和科學議程結合起來。盡管人們對傳統教育形式的需求依然很高，但仍有新興的教育形式為學生和教育提供者提供重要的機會。除了創新之外，該戰略還將合作和伙伴關系作為發展重點，通過合作，能夠為市場擴張提供巨大的機會，使規模較小的教育提供者能夠達到規模。在促進教育統一體方面合作也發揮了重要作用，鼓勵學生通過澳大利亞的教育體系，從學校過渡到高等教育或職業教育。這一戰略及《澳大利亞國際教育2025》的長期市場發展藍圖，標志著教育行業和政府將共同努力，通過識別新產品和新機會擴大國際教育。政府在促進澳大利亞國際教育發展方面發揮著明確的作用，政府必須確保有相互作用的政策杠桿。澳大利亞國際教育是世界領先的品牌，每年都有成千上萬的學生被澳大利亞吸引，澳大利亞的教學和研究也被輸送到世界各地。它為各類學生提供優質的教育，從學校到高等教育，職業教育，培訓和英語語言學習。然而，澳大利亞仍有大量機會擴大和改進教育服務，有巨大的機會發展澳大利亞的國際教育，包括新市場、新伙伴關系、教學和研究的新領域、新技術和新交付方式。最重要的是，澳大利亞將繼續關注質量，這是所有努力的必要基礎[19]。

在2016年11月23日于堪培拉議會大廈舉行的國際教育理事會第一次會議上，部長們和專家成員承諾共同努力，確保澳大利亞的國際教育部門保持活力、競爭力和可持續性。六名澳大利亞政府部長和助理部長出席會議，強調了政府對這一目標的堅定承諾。參議員、教育和培訓部長、理事會主席，強調將致力于維護澳大利亞國際教育質量的聲譽， 同時繼續持續發展國際教育產品和服務。委員會討論了關注學生卓越質量的每一步，從申請學生簽證，到通過校友參與活動維持聯系。毫無疑問，國際教育為澳大利亞提供了全面的經濟、社會和文化利益。

2017年10月，澳大利亞政府發布了修訂后的《為海外學生提供教育和培訓的國家實踐準則2018》（國家準則2018），以確保強有力的國際學生保護。國家準則2018是在《2000海外學生教育服務法案》（ESOS法）之下的立法工具，該準則設置了全國統一的標準，以保護國際學生。教育提供者必須遵守國家準則2018，為國際學生提供教育服務，該準則于2018年1月1日開始執行[20]。

隨著澳大利亞國際高等教育質量保障政策的日趨完善，其質量也逐步提高，國際教育已成為澳大利亞國家戰略的重要組成部分，澳大利亞的國際高等教育質量保障政策體系日趨成熟。

三、澳大利亞國際高等教育質量保障政策的特點與啟示

（一）澳大利亞國際高等教育質量保障政策演變的特點

1 .由分散轉向整合

澳大利亞最初缺少國家框架，也缺少國家層面的質量保障政策，所有的質量監管都是由各州或學校來進行的。隨著國家對教育質量的關注，國家在90年代初開始制定國際高等教育的相關政策，并進行修訂。但這些政策只關注了某一方面，如道德實踐準則，并沒有形成國家層面的質量保障體系。進入2000年后，國家進行了立法，建立了獨立的機構對國際高等教育進行監管，并形成了跨國質量框架，澳大利亞國際高等教育質量保障政策體系形成，由分散的、關注某方面的政策碎片整合成為政策機制和體系。

2 .由經濟利益驅動轉向可持續驅動

澳大利亞最初的國際教育是從國際援助開始的，直到國際援助結束。從全額學費招收國際學生開始，澳大利亞的大學和機構才開始獲得經濟利益。與此同時，澳大利亞國際高等教育開始成熟，教育提供者開發了可持續的商業模式、質量保障框架和組織單位對跨境教育進行管理[21]。澳大利亞所制定的各類準則中很多涉及國際學生的權益保障、教育公平性等問題，國家還制定了國際教育的國家戰略，這也說明了政策關注點的轉移。雖然經濟利益一直都是國際教育的主要目的，但經過了幾十年的演變，其質量保障的目的不僅局限于獲取利潤，更多的是關注學生成長、國際聲譽、提高全球競爭力和國際影響力、實現可持續發展。

3 .由機構層面轉向國家戰略層面

隨著“國際教育2025”國家戰略的出臺，澳大利亞已將國際教育上升為宏觀國家層面，成為國家戰略的組成部分。這一舉措說明了澳大利亞的國際教育在國家經濟、文化、社會發展中所起到的重要作用。國際高等教育作為國際教育的重要組成部分，也由最初的機構層面轉向國家戰略層面。

4 .由內部主導轉向外部主導

澳大利亞最初對國際高等教育的管制與約束來自于各類國家準則，這些準則規范了各個國際高等教育提供機構的活動，政府應用機構評估框架（IAF）來評估大學的表現，并沒有專門對國際高等教育進行審查和評估，此時的國際高等教育質量保障還是在國家準則下各機構的自我規范，即內部質量保障。直到2002年AUQA對澳大利亞的跨國活動進行審查，由此跨國高等教育質量保障開始實施外部質量的評估與審計。外部質量審計的目標是確保有足夠的高等教育標準且可進行國際比較。大多數對外部質量審計有效性的研究有兩種對立的觀點。一種認為審計并沒有改變高等教育，對機構及學生學習的提升并沒有貢獻，變化是通過內部評估及內外部運作環境而發生的;另外一種觀點是如果管理有效且與內部系統和流程很好的對接，就可以激勵大學自我評價并改善其核心業務和服務。有學者曾對澳大利亞公立大學進行研究，發現外部質量審計是大學改進的驅動力，當變化和改進作為內部評估過程的一部分，外部驅動的有效應用就會使改進成為評估的直接結果。外部質量審計對提升澳大利亞海外國際教育項目的質量非常有效。

（二）對我國的啟示

1 .明確戰略目標和質量框架

清晰的戰略目標和質量框架是國際高等教育發展的保障。2005年，澳大利亞政府制定了“跨國教育質量框架”，雖然它并不是一個監管框架，卻能夠為澳大利亞國際教育提供重要的參考與決策依據。2016年，澳大利亞制定了“國際教育2025”國家戰略，明確了國際教育未來要實現的目標。這些都為澳大利亞國際教育的發展提供了重要的指引與保障。作為教育輸入與輸出大國，我國也應明確國際高等教育的戰略目標，制定相關的質量框架，約束提供國際高等教育服務機構的國際活動，規范服務流程，提高教育服務質量。

2 .構建多層面的質量保障體系

質量保障并不是政府或高等教育機構或利益相關者某一個層面的責任，而是多方主動參與的結果，尤其對于國際高等教育的質量保障體系來說，其參與方眾多，應確保教育質量的同時明確各方利益與責任。高等教育的質量保障模式應該基于三個關鍵要素。它們包括環境（國家和機構）、評價質量的方法（國家和內部），最后是評價該系統對國家層面、機構層面、基本單位和個人層面的影響。當前澳大利亞高等教育質量保障框架在很多層面取得了巨大成功，包括政府、個體大學、學生及其他利益相關者。成功之處體現在：澳大利亞高等教育的聲譽，國際排名，內部質量管理系統，質量環，政府管制，基于績效的資金，外部質量審計。我國在國際高等教育質量保障體系的建設中，首先，政府應發揮引導作用，制定相關政策，創造良好的國際高等教育環境，吸引更多的國際優質資源;其次，實施國際高等教育的高等教育機構應履行其應有責任與義務，提供符合國家質量框架的國際教育服務;最后，加強內部與外部質量保障建設，設立專門部門負責國際高等教育質量的監管和審計工作，注重學生、社會及評估的反饋結果。

3 .采用多種質量保障方法

質量保障方法的應用對促進質量提升有重要影響。澳大利亞高校在對質量進行評價和管理時采用了多種方式和方法，并取得了較好的效果。在進行質量管理時，許多流程與國際實踐相一致，如戰略規劃，運用關鍵績效指標來跟蹤和提高質量，在大學的某些領域進行標桿管理，對學術課程進行持續的審查、學院和學校的審查、研究中心的審查、行政單位的審查、特殊目的審查（海外國際教育）。通過調查學生、員工、雇主和社區來評估滿意度，將畢業生應具備的特征融入課程中，在教學和研究中進行同行評議，聘請外部審查人員對高級別的研究項目進行審查，適度評估，閉環審查。除此以外，質量環也是澳大利亞高等教育質量發展中的重要方法。2002年以來AUQA的外部質量審計應用了多種質量環。許多大學將質量環納入其戰略計劃框架中。對所有澳大利亞大學質量框架的分析顯示，82%的大學都應用了質量環如計劃、實施、評價及改進或方法、部署、結果和改進。質量環的應用對促進員工質量意識、相互溝通、參與質量改進、培育質量文化起到關鍵作用。

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（ 責任編輯? 賴佳）