我國嬰幼兒照護服務政策法規體系的完善

羅梟

[摘 要] 嬰幼兒照護服務的發展需要一整套政策法規體系的支持，從結構功能主義理論的AGIL模式來看，當前我國關于嬰幼兒照護服務的政策法規體系存在適應功能發揮滯后、目標達成功能發揮不充分、整合功能效用低、潛在模式維持功能呈現負向作用等問題。為推動我國嬰幼兒照護服務事業的發展，相關政策法規體系應從“補缺型”轉向“普惠型”，提升對社會發展的適應功能;從“邊緣”轉向“戰略”，強化目標達成功能;從“政策”轉向“法律”，發揮法律制度的整合功能;從“片面”轉向“均衡”，發揮潛在模式維持功能的正向作用。

[關鍵詞] 嬰幼兒;照護服務;AGIL模式;結構功能主義

一、問題提出

聯合國在《2030年可持續發展議程》中把促進各年齡段人群福祉，實現包容、公平的優質教育作為奮斗目標之一。[1]聯合國教科文組織終身教育研究所則把能否拓展學前兒童保育和教育的機會作為學習型城市評價的重要指標。[2]為承接聯合國及教科文組織的愿景規劃，實現國內教育現代化，《中國教育現代化2035》和黨的《十九屆四中全會公報》亦先后提出要建成服務全民終身學習的現代教育體系。[3][4]而現代教育體系的本質特征就是服務全民和立足終身。0～3歲嬰幼兒作為我國人口的重要組成部分，是推進社會主義事業建設的重要后備力量，把0～3歲嬰幼兒照護服務納入社會公共服務體系，是構建終身學習體系的開端。為進一步實現幼有所育和增進人民福祉，2019年5月，國務院辦公廳在《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》中指出，要在2020年初步建立嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系。[5]而政策法規體系作為0～3歲嬰幼兒照護事業發展的穩定器，其重點是實現系統結構與功能的良序整合，進而實現教育的善治。本研究擬以結構功能主義為理論指導，利用AGIL模式來分析當前我國有關嬰幼兒照護服務的政策法規體系的實然狀態，以期能夠提出具體可行的完善建議。

二、結構功能主義和AGIL模式簡介

嬰幼兒照護服務政策法規體系是指為規范我國0～3歲嬰幼兒照護服務事業發展，由全部現行法律、行政法規、各類規章、政策而組成的統一整體。自1997年開始，受歷史和現實因素的影響，我國托育體系開始逐步消解。[6]有關嬰幼兒照護服務的政策法規體系在橫向和縱向層面都存在缺位、不健全的問題。[7]一個完善的政策法規體系，其縱向維度應包括憲法中有關嬰幼兒照護服務的條款、教育法中有關嬰幼兒照護服務的論述、單行的嬰幼兒照護服務法律、國務院有關嬰幼兒照護服務的行政法規、地方政府發布的各類嬰幼兒照護服務法規與部門規章。其橫向維度應包括處于同一層級的有關嬰幼兒照護服務的單行法律、同一層級制定的各類嬰幼兒照護服務行政法規、同一層級出臺的各類照護政策、同一層級的各類照護服務的部門規章。從類屬上看，嬰幼兒照護服務政策法規體系屬于嬰幼兒照護服務發展體系的一部分。除了政策法規體系外，嬰幼兒照護服務體系還應包括政策法規實施體系、政策法規監督體系、政策法規保障體系、黨內政策法規體系等。基于此內涵分析，可知嬰幼兒照護服務政策法規體系是一個相對獨立的系統，可以采取結構功能主義的視角對之進行分析。

塔爾科特·帕森斯是結構功能主義理論的提出者。他認為社會猶如生物，是由承載不同功能的子系統組成的完整有機體，[8]并強調任何一種社會現象的最普遍、最基本的性質都是其局部、維度或變量構成的相對穩定的關系性。[9]從結構功能主義的視角看，嬰幼兒照護服務政策法規體系亦是其各行動者相互影響、互動之后形成的結構和功能整合的相對穩定的動力體系。只有體系的內部結構劃分合理、功能運轉穩定，才能維持整個體系的健康狀態。同時，社會行動體系應能根據社會環境的變化做出相應的調整和反應，為此行動體系應具備適應（Adaption）、目標達成（Goal Attainment）、整合（Integration）、潛在模式維持（Latency Pattern Maintenance）等四大功能，才能確保社會行動體系的內生動力和環境適應能力。[10]由此，塔爾科特·帕森斯提出了AGIL模式，并把它作為描述社會行動的共識性結構的工具。從此視角出發，嬰幼兒照護服務政策法規體系的完善應當從這四大功能入手，強化其作為行動體系的結構與功能的整合，進而實現嬰幼兒照護服務體系運轉的良序狀態。

三、現行嬰幼兒照護服務政策法規體系存在的問題

（一）適應功能發揮滯后

適應滯后，指有關嬰幼兒照護服務的法律、法規、政策落后于社會發展，不僅無力趕上社會發展的步伐，而且無法起到引領時代的作用，具體表現為以下幾個方面。其一，有關嬰幼兒照護服務資源供給的法律、法規、政策不足與嬰幼兒照護資源需求旺盛形成鮮明對比，致使嬰幼兒照護服務資源供需矛盾尖銳。“入園難”“入園貴”是近十年來社會關注的熱點問題，而公共政策議程的啟動往往是某一社會問題的尖銳化引起的。[11]因此，從2011年起政府開始強調對3～6歲兒童的責任回歸。[12]政府加大了對學前教育的各類政策資源供給和行動支撐，經過三輪學前教育行動計劃，幼兒園的毛入園率得到了大幅度提升。與此同時，政府卻相對忽視了對0～3歲嬰幼兒照護服務的政策供給，近十年來對0～3歲嬰幼兒照護服務的法律、法規、政策供給基本處于停滯狀態，導致嬰幼兒照護服務資源的供給嚴重不足，嬰幼兒照護服務機構培育不充分。各類托幼機構的入托率僅為4%，遠低于一些發達國家50%的比例。[13]隨著科學育兒理念的普及，社會、家長亦逐步認識到0～3歲早期教育的重要性，加之雙職工家庭的日益增多，幼兒園拒收3歲以下的兒童等各種因素的影響，客觀上激化了嬰幼兒照護服務的供需矛盾，“入托難”“入托貴”成為學前教育階段的新矛盾。其二，有關規范和豐富嬰幼兒照護服務模式的政策、法規、法律供給不足，致使出現責任主體明晰與歸口管理模糊、單一照護模式與家庭多元需求、高質量托育愿景與低質量托育現狀之間的矛盾。由于缺少嚴格、完善、詳細的托育準入、管理、運營、專業標準，政府對社會托育機構管理歸口不一，托育機構魚龍混雜、良莠不齊，“黑”著干，“偷”著干，服務模式單一，科學托育成分少，“保姆”式看護色彩濃，更遑論從兒童的生命周期、家庭背景、所處地域來分類施策，對留守兒童、流動兒童、單親兒童、特殊兒童、城鄉兒童進行針對性的照護服務。其三，有關嬰幼兒照護服務的財政政策和稅收政策給予不足。政府對家庭的育兒補助和個稅減免幅度較小，客觀上導致了家庭托育支出極高，育兒成本高昂等現象，這是年輕夫婦生育意愿低下的重要原因之一。根據國家衛健委的調查，我國家庭的育兒成本已經接近家庭平均收入的50%。[14]根據國務院發布的《個人所得稅專項附加扣除暫行辦法》，納稅人的子女只有接受全日制學歷教育（3～6歲學前教育、義務教育、高中教育、高等教育）的相關支出，才能按照每個子女每月1000元的標準定額扣除，[15]0～3歲托育服務被排除在此范圍之外。

（二）目標達成功能發揮不充分

由于嬰幼兒照護服務的政策法規體系不完善，致使多方面、多維度的目標達成度不夠。具體表現為以下幾個方面。其一，從戰略層面看，黨中央文件已經明確了要在2035年形成服務全民的終身學習體系，實現教育現代化。[16]然而，目前嬰幼兒照護服務政策法規體系中缺少對嬰幼兒照護事業發展的中長期規劃，且發展目標不甚具體明確。其二，從體系內部看，嬰幼兒照護服務政策法規體系尚未對0～3歲照護服務的性質、地位、特點進行科學的定位，缺乏對托育服務的準入標準、歸口管理、責任主體、服務標準、督導評估、師資培養、資金保障、土地供給、運行機制、課程設置、教育教學等的明確規定，尤其是在管理方面存在多頭管理的現象，而多頭管理往往意味著無人管理。[17]此外，也未能明確闡述0～3歲的照護服務與3～6歲的幼兒園教育如何銜接。

（三）整合功能效能低

體系的整合功能指的是以法律、法規、制度等形式來明確相關主體的權利和義務關系，并整合價值、制度、結構等各類資源，確保體系結構與功能的良好匹配。目前嬰幼兒照護服務政策法規體系的整合功能效能較低，具體表現為以下幾個方面。其一，嬰幼兒照護服務政策法規體系因為缺少頂層法律論述，故價值整合功能有待提升。《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》尚無關于0～3歲托育服務的具體規定，致使托育服務長期處于邊緣化地位。其二，缺乏單行的嬰幼兒照護服務法律，致使推進照護事業發展的各方力量整合不夠，權利與義務關系亦界定不明。由于與照護服務有關的單行法律《兒童福利法》《家庭教育法》仍處于缺位狀態，《民辦教育促進法》《幼兒園管理條例》亦無嬰幼兒照護服務方面的相關論述，致使嬰幼兒照護事業的發展顯得法理不足、方向不明、權責不清、政策不穩。其三，微觀層面的部門規章、政策呈現“少”“碎”“低”的特點，致使體系內部各因素銜接不暢。“少”指的是部門規章、政策發布少。截至2019年年底，只有國辦發（2019）15號文件屬于0～3歲托育發展的專門性指導意見。“碎”指的是雖然各省市出臺了一些照護服務的意見，但由于缺少高位整合政策，故無法形成合力。“低”指的是國家對0～3歲托育發展的政策僅以意見形式出臺，而指導意見在我國法律層級中處于最低位置，其約束性和效力遠不夠。

（四）潛在模式維持功能呈現負向作用

由于嬰幼兒照護服務政策法規體系不夠完善，一些舊觀念、舊傳統、舊模式對嬰幼兒照護服務事業的發展呈現出負向作用，具體表現為以下幾個方面。其一，受我國生育慣習的影響，育兒過程中父親以提供物質資源為主，[18]母親則付出了更多的情感和陪伴投入，[19]一些全職女性甚至因為照顧孩子而被迫中斷職業。其二，規章和意見中缺少對托育服務價格的指導和宏觀把控，客觀上增加了托育機構過度逐利的可能性。國辦發（2019）15號文件雖然明確了普惠優先的基本原則，鼓勵通過市場化來舉辦托育服務，但沒有區分營利和非營利性托育服務的具體操作標準。文件亦無禁止營利性托育機構過度逐利的相關表述，這在激發社會力量參與托育服務事業熱情的同時，可能會誘發嬰幼兒照護服務市場的過度逐利現象。

四、嬰幼兒照護服務政策法規體系的完善路徑

結構功能主義強調體系結構與功能的良序整合。結合前述問題，依據AGIL模式，應從以下四個方面著手完善嬰幼兒照護服務政策法規體系。

（一）從“補缺型”轉向“普惠型”，提升對社會發展的適應功能

嬰幼兒照護服務政策法規體系應充分體現理念的前瞻性，發揮制度的引領作用。托馬斯·阿奎那曾經指出政府有推進社會公共福利的神圣職責。[20]國家應加快從“補缺型”托育服務體系轉向“普惠型”托育服務體系的構建。其一，加快制度出臺，靈活用好政策、行政法規、法律、規章等工具，擴大托育資源供給，化解“入托難”“入托貴”等問題，緩解嬰幼兒托育資源的供需矛盾。從國際經驗看，北歐國家瑞典、丹麥在人均GDP為1400～2300美元之間時已經構建了全國普惠型兒童福利體系，韓國在人均GDP達到8134美元，日本在人均GDP達到3470美元時也都進入了兒童福利元年。[21]2019年中國人均GDP超過1萬美元，[22]中國也具備了從“補缺型”福利體系轉向“普惠型”福利體系的經濟基礎，加之入托問題日益引起社會關注，因此在政策出臺上步子可以適當邁大一些，應努力成為兒童投資型國家，構建普惠型嬰幼兒托育服務體系，以回應社會關切，增進人民福祉。其二，出臺照護服務管理的政策、行政法規、法律、規章，豐富托育服務的供給模式，以滿足家庭、孩子的多元托育需求。為此，應在政策、法規、法律、規章中明確從兒童的生命周期、家庭背景來分類施策，兼顧城鄉差別、地域差別，妥善設置托育模式，加強對邊遠地區、集中連片貧困地區的托育資源供給。同時，加強對留守兒童、流動兒童、單親兒童進行有針對性的托育服務供給，推出社區中心集中托育、企業職工托育、家庭式托育、一對一托育等多種托育形式，在托育時間上引入全日制、半日制、計時制，滿足家庭的多元托育需求。

（二）從“邊緣”轉向“戰略”，強化目標達成功能

其一，應提升嬰幼兒照護服務的法律地位。要通過法律手段使嬰幼兒照護事業從“邊緣”地位轉向“戰略”地位，使社會公眾明確做好0～3歲嬰幼兒托育工作對構建服務全民的終身學習體系的重要性。其二，把照護事業發展納入黨和政府的規劃綱領。要以對接國家教育現代化，提升教育治理能力為契機，把嬰幼兒照護事業的發展納入黨和政府的規劃，構建嬰幼兒托育事業發展的中長期規劃綱要，以明確各階段托育事業發展的目標、任務、要求、方法、保障條件。其三，細化嬰幼兒照護服務政策法規體系的各項規定。應明確0～3歲的托育服務與3～6歲的幼兒園教育銜接方式;理清0～3歲托育服務的性質、地位、特點;制定嬰幼兒照護服務機構的準入、運行、監管等方面的具體標準，并確保標準明晰、細致、不籠統。其四，單親家庭、貧困家庭等應獲得政府更多的福利支持。[23]要構建“獎、補、減、免”四位一體的照護服務支撐體系，因時因地因人分類發放生育補貼，把0～3歲托育服務納入個稅減免專項，解決家長因工作而無人照顧小孩的后顧之憂，降低家庭育兒成本，使貧困家庭的孩子真正能入得了托、入得起托。

（三）從“政策”轉向“法律”，發揮法律制度的整合功能

雖然政策的靈活性強于法律，但其效力和剛性卻遠不如法律。良序的政策法規體系應是法律、行政法規、規章、政策的出臺數量遞增的狀態，最終形成以法律為引領，行政法規、規章、政策為支撐的完整體系。但如果僅以政策、規章為供給主體，法律、行政法規的供給處于缺位狀態，此種“政策”取向的體系可能造成嬰幼兒照護事業發展的起伏。我國兒童托育事業發展經歷的三次衰退期都已經證明“政策”取向的體系是不穩定的，不利于事業長遠發展。約瑟夫·拉茲認為法律具有規范性作用，能起到定分止爭的效果。[24]與此同時，新公共服務理論亦認為公共利益的實現在于凝聚共同的價值觀。[25]因此，我們應盡快從“政策”取向走向“法律”取向，構建以法律為供給主體的嬰幼兒照護政策法規體系，以法律來指明方向、凝聚共識、聚合力量、協調行動，從而推動嬰幼兒照護服務事業的發展。具體建議如下：其一，要把0～3歲嬰幼兒照護服務事業納入《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國教育法》等法律規定中，提升嬰幼兒托育、照護服務的法律地位。其二，加快推進單行嬰幼兒托育服務法律的出臺。約瑟夫·拉茲認為不穩定、不明確的法律對于人們的自由和尊嚴是一種威脅，而法治的作用就在于減少這種威脅。[26]因此，關于嬰幼兒照護服務的法律條文不能籠統，一定要詳細規定各主體的法律義務，確保各責任主體不越位、不缺位。其三，提高門檻，確保嬰幼兒托育師資量足質優。應更新《中華人民共和國教師法》《教師資格條例》《教師專業標準》的相關法律條例，在教師資格證考試中增設早期教育教師方向，細化早期教育教師認定標準，鼓勵高校開設嬰幼兒托育專業，推動師范類院校和綜合性大學參與托育師資力量的培養，構建托育專業專科、本科、研究生的培養體系。

（四）從“片面”轉向“均衡”，使潛在模式維持功能發揮正向作用

習近平總書記指出：“辦好教育事業，家庭、學校、政府、社會都有責任。”[27]應明確家庭、學校、社區、民間組織、企業在嬰幼兒照護服務中的法律責任。其一，國家應從戰略層面提升嬰幼兒照護服務的地位，各級政府應秉持托幼服務屬于公共服務的重要組成部分的理念，為公民實現善的生活提供必需資源。[28]其二，確保政府在發展嬰幼兒托育事業中的主導地位，為此要強化、監督政府在推進嬰幼兒照護服務建設中的主體責任的落實情況，把嬰幼兒托育事業的發展納入黨和國家的規劃、年度預算之中。各級政府亦需把嬰幼兒托育服務事業的發展納入本地經濟和社會發展規劃，把托育事業發展經費納入各級政府的年度財政預算中，理清中央和地方托育經費分擔比例，并建立常態化的督查考核機制和穩定、充足的托育經費保障機制。要進一步明確托育服務的普惠性、公益性原則，確立以“養”為主，“養”“育”結合的工作理念，并靈活運用分配性政策、管制性政策、再分配性政策的手段。[29]以社區為依托，構建社區托幼服務一體化中心，成立鄰里互助托育小組，參考芬蘭向在家育兒母親連續三年發放工資、德國時間銀行、美國時間點數、英國為2～4歲兒童每人每年提供570小時的免費早期教育或托兒服務的做法，并適當延長產假，為母親哺乳創造有利條件，加大對家庭的經濟支持，以照看時間換取社區的鄰里服務。托幼中心應增強服務多元化和托育的可獲得性，在明確家長的照顧責任的前提下，本著服務理念，切實幫助職業女性跳出無法平衡照顧孩子與上班工作的困境。其三，從傳統權威轉向法理權威，通過《家庭教育法》等法律制度，向家長傳遞正確的育兒觀念。家庭托育模式應從“母親為主”轉向“父母平等”，要利用更大社群的各類制度、規范、獎懲措施和外部壓力來引導父親情感角色的回歸，減輕母親育兒的情感壓力和生存壓力。弗朗西斯·福山認為家庭的影響遠遠超過公共政策的影響。[30]父親的情感參與，將使家庭共同體更加穩定。[31]這是父親的責任，也是愛的傳承。

系統論發明者馮·貝塔朗菲指出體系（系統）是“相互聯系的要素構成的一個整體”，包含元素、聯系、結構、功能、邊界、環境等諸方面的參量。[32]嬰幼兒照護服務政策法規體系作為一個系統，其完善應堅持黨的領導，以政府為主導，以法治為理念，以制度為抓手，實現所有相關法律、法規、規章、政策的相互支撐與互為補充，由此達到整個體系完整有序，對外邊界清晰，對內結構與功能匹配良好，環境自適應能力強的目的。

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On the Improvement of China Policies and Regulations System for Infant Care Service from the Perspective of AGIL Model

Xiao Luo

（Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai 200062 China）

Abstract： The development of infant care service needs the support of a system of policies and regulations. According to the analysis of AGIL model， there are four kinds of problems in the current policy and regulation system of infant care service in China： there is a lag in adaptation to social development; the goal achievement function is not fully developed; the utility of integration function is low; the potential pattern maintenance function is negative. Its put forward four ways to improve the system. First， from the “fill gap type” to the “inclusive type”， to improve its function of social adaptation. Second， from “edge” to “strategy”， to optimize its function of achieving goals. Third， from “policy” to “law”， to strengthen the integration function. Fourth， from “one sidedness” to “balance”， to fully play the positive function of potential model maintenance.

Key words： infants， child care service， AGIL model， structural functionalism