垃圾分類不是政府“獨角戲”

◎ 文《法人》特約撰稿 畢競悅

（作者系國家能源集團研究院戰略研究員，高級經濟師。）

編者按：上海于今年7月1日零點開始實行的生活垃圾強制分類新規，被不少人稱為“史上最嚴垃圾分類”。據悉，北京隨后將通過地方立法推動垃圾分類。但是，一些地方新規的出臺也引發了網友的一些疑問。比如，垃圾處理環節分類了，垃圾填埋環節是否也在分類？也就是說，“羅馬城不是一天建成的”，垃圾分類本身是一個系統工程，是一項涉及精細化管理的命題，缺少任何一個環節，都可能導致浮皮潦草，治標不治本。如何才能行穩致遠，是需要認真考慮的問題？

從今年7月1日零點開始，上海正式步入生活垃圾強制分類的時代。從垃圾產生源頭到末端處理，上海實行全流程分類管理。個人一旦違規混合投放垃圾，將被處以最高200元的罰款。這也被不少人稱為“史上最嚴垃圾分類”。面對垃圾分類的新規，整體看，效果初顯。有人主動響應，分得清晰、投得精準，堪稱教科書級別；不過，也有人心不在焉，浮皮潦草，甚至還有一些人和企業頂風作案……“羅馬不是一天建成的”，通過一些地方出臺的規定，不難發現，垃圾分類已經進入“強制時代”。垃圾分類本身就是一個系統的工程，如何才能行穩致遠？

本文所說的垃圾分類專指生活垃圾分類。垃圾分類有利于垃圾的回收處理，保護生態環境，實現資源的再利用。垃圾分類關乎民生和可持續發展，是當前政府關注的重要議題。我國從2000年起就開始在北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市開展垃圾分類收集試點。

2017年3月底，國務院辦公廳轉發了國家發展改革委、住房城鄉建設部《生活垃圾分類制度實施方案》。方案發布后，又在46個城市率先實施生活垃圾強制分類。

未能形成垃圾分類長效機制

回顧我國垃圾分類的實踐，主要采取政府主導型模式，以自上而下的方式落實生活垃圾分類的相應措施。政府主導型模式在推動垃圾分類中發揮了極其重要的作用，但也存在著一些問題。

首先，存在著運動式治理的傾向，未能形成垃圾分類的長效機制。當前垃圾分類更多是“政府想做事”的一種表現，政府主導下的垃圾分類在很大程度上是作為一項政績工程，存在急功近利的現象。“運動式”的垃圾分類政策難以建立長效機制。在“運動式”治理下，往往具有特定的政策和財政支持，一旦失去持續的政策和資金支持，就會“打回原形”，社區居民不愿“自掏腰包”購買分類垃圾袋，物業缺乏動力監督垃圾分類情況，靠財政注血的“運動式”垃圾分類很難長久維持。

其次，市場主體參與不足，垃圾分類產業化程度不高。在我國，垃圾分類屬于公用事業，主要責任由政府承擔。在政府主導下，企業并非垃圾分類的重要主體。目前，市場主體的參與主要是在垃圾的回收中轉和末端處理環節，在前端環節，也就是我們俗稱的“收廢品”環節，很少有規模化的公司，利潤率較低。即便在末端環節，垃圾的資源化利用程度依然較低，實際回收利用率僅為15%左右。

再次，垃圾分類回收各環節分割，垃圾分類流于形式化。從垃圾分類試點城市實踐來看，地方政府最重視末端處置環節的建設和運營。主要有兩個原因：第一，末端處置的建設和運營對于地方政府而言主要是財政投入，與調動居民參與垃圾分類的積極性相比，工作難度較小；第二，末端處置設施的建設周期短，見效快，在一定程度上與地方政府官員追求政績的理念比較契合。

在垃圾源頭分類方面，一些社區雖然設立了垃圾分類箱，但是清潔工在回收垃圾時又將垃圾混在一起，有的企業在末端處置過程中存在“一勺燴”的現象。由于缺乏系統化的垃圾分類回收治理機制，盡管硬件設施沒少投入，其實際運行效果卻不理想，這種政策宣傳與實際執行之間的落差會挫傷公民參與垃圾分類的積極性。

最后，未對垃圾減量化予以足夠重視。目前，每年垃圾產量龐大，焚燒廠和填埋場都很難再建，后端處理壓力巨大。應對垃圾問題，需要從源頭做起，通過激勵和約束機制減少垃圾排放。

日本垃圾分類管理可以借鑒

日本被公認為世界上垃圾分類最成功的國家之一。目前，日本已經形成公民認同、法律齊備、政策到位、社會全方位參與的垃圾分類管理系統。日本的垃圾管理機制經歷了從末端處理、源頭治理向資源循環的轉變。在這一發展過程中，從最初政府主動式的、自上而下的管理體制逐步轉變為日本公民、社會團體、企業等社會主體協同治理的體制，實現了多元共治。

公民參與是日本垃圾分類協同治理機制的核心。公民參與垃圾分類有三個方面。一是居民的自主行動，表現在公民將家庭產生的各類生活垃圾按照政府和社區的規定，做到準確的分類以及投放。二是自愿參與垃圾回收管理過程，例如，每戶家庭平均一年要參與垃圾回收地點相關工作三次左右，負責給每家每戶投放出來的垃圾袋蒙上網罩，以保持垃圾堆放地點的清潔。三是公民對他人的監督，具體表現為監督他人正確分類及投放垃圾；監督法律及政策的執行；參加地方社團和環保組織；參加聽證會、座談會與公民會議等。

可操作性極強的垃圾分類管理法律體系和嚴格的執法監督成為促使公民參與垃圾分類管理的外在壓力。宣傳、教育是促進公民參與垃圾分類的“軟性”管理對策。除此之外，還需要健全的法律和嚴格的執法來作為“硬性”對策，以對公民的垃圾處理行為進行約束。

首先，日本的垃圾處理法律十分注重細節，具有很強的可操作性，使法律能夠有效地落實到位而非流于形式，也利于民眾理解和參與。

其次，日本相關法律中對違反垃圾分類規定的懲罰措施十分嚴格。針對相關違法行為，日本創設了非法投棄未遂罪和非法投棄目的罪，嚴格追究違規排放者的責任，還鼓勵公民舉報胡亂丟棄廢棄物的行為。日本的法律政策不僅僅是約束，還有激勵。日本政府通過財政預算、稅收優惠政策、政府獎勵政策、產業傾斜政策和各類基金等經濟措施扶持垃圾分類事業和環保科技，采取了一系列經濟政策以促進循環經濟的發展。日本政府還推出各種激勵垃圾減量排放和垃圾分類的政策措施，充分調動公民個人的積極性。給到公民的物質獎勵雖然不多，但日本民眾都非常重視，將其視為體現個人良好道德修養和遵守社會規范的象征。

需要政府推進垃圾分類的共治

政府應當統籌推進垃圾分類各個環節，減少市場主體和社會主體的參與障礙，實現多元共治。政府、市場與社會主體之間合理分工、各司其職，可以緩解政府在垃圾分類中的巨大工作壓力，也可以使垃圾分類更有質量和效率。

CFP

第一，明確垃圾分類中的政府主體責任。政府不是要大包大攬，政府的主要責任是制定規則，發動和督促企業、社區和公民個人參與垃圾分類。企業應承擔垃圾分類中的市場主體責任，一些具有可收費性質的公共服務應交由市場供給。政府應當從三個方面對企業參與垃圾分類進行制度設計：一是制定明確的企業準入制度；二是根據實際情況確定企業參與垃圾分類的補貼標準；三是還要為企業參與垃圾分類建立切實可行的評價標準。同時，政府還應當使用強制和激勵相結合的措施逐步提高居民垃圾分類的意識和參與度。

第二，打通垃圾分類從源頭到末端的通道，建立良性運轉的垃圾分類回收體系。協調各個環節參與主體之間的利益關系，將居民分類投放行為、社區分類轉運和末端分類處理環節整合為一個有序高效運行的垃圾管理體系。逐步將垃圾運輸交由政府雇傭的企業負責，規定不同的企業運送不同類型的垃圾，不同類型的垃圾運輸到不同的垃圾終端處理廠進行處理，這樣自然會避免“一勺燴”的情況出現。同時應重視垃圾的循環利用。

第三，由市場主導垃圾源頭分類、回收中轉和末端處理的產業化運營，建設一個完整的垃圾分類回收及再生產的產業鏈。產業化是促進垃圾分類的最長效動力，應建立以龍頭企業為實施載體的垃圾分類收集及處置體系。加大對環保科研項目的投入，加強垃圾處理工藝的研究、開發，扶植可循環產品市場。重視并不斷提高科技對環境保護的支撐能力，積極推動垃圾產業化進程。

第四，對公民個人鼓勵與監督并重。在消費領域，通過對消費者購買綠色產品提供補貼等手段，鼓勵公民使用環保產品，減少有害垃圾的產生。采取多元形式，對個人垃圾分類投放行為進行監督。可采取街道綜合執法隊流動執法、物業管理單位視頻監控、居民監督舉報等多種形式。

第五，鼓勵公民參與，積極發揮環保等社會組織的作用。公民可以通過成立或參與環境NGO、參與垃圾分類志愿活動、參與垃圾分類領域的聽證會等方式參與到垃圾分類工作中，增強責任感和榮譽感。

總之，政府要轉變公共服務的供應模式，由過去“自上而下”的管理模式轉向“自下而上、多元主體參與”的治理新格局。垃圾分類的推進不應只是政府的“獨角戲”，必須引入市場機制，呼吁全社會參與，構建起政府、市場和社會三者之間良性互動的長效機制。