論行政合同單方變更解除權的規制

摘 要：隨著市場經濟和社會的快速發展，行政活動不斷的擴張在生活中的各個領域。其中，體現最為突出的如具有行政性和契約精神雙重屬性的行政合同的廣泛運用。由于我國并未明確規定行政機關變更、解除的行使規則，而使得因行政主體單方變更、解除行政合同的權力日益擴大。因此，本文以行政合同的單方變更、解除權的理論為出發點，以此為基礎探討如何進行規制行政機關的單方變更解除權，以促進行政合同的穩定性，保障行政合同相對人的合法權益。

關鍵詞：行政合同;變更;解除

一、行政合同單方變更解除權的基礎理論

由于理論界對于行政機關在履行行政合同中所行使的單方變更、解除權的性質存在不同觀點，進而對該類型的劃分產生了影響。根據司法機關以權利屬性和行使依據為基點，對行政合同的單方變更解除權進行了區分，這為變更、解除權的類型劃分提供了實踐依據。[1]

（一）行政機關單方變更解除權的理論劃分

對于行政合同中行政機關單方變更、解除權性質的認定，由于立法尚未確定統一的標準，所以理論界仍存在爭議。

1行政優益權

在履行行政合同的過程中，行政機關既可以依照約定以及不違反行政強制性規定的情形下規范行使合同一方當事人的權利，也可以依照行政法律規范直接行使行政優益權。[2]行政優益權是指，國家以明確的法律條文等形式以賦予行政主體在履行行政合同時優益的條件，以促進行政主體有效的履行職權，目的是為了實現公共利益。而行政優益權又分為行政優先權和行政收益權。行政優先權指的是行政主體被賦予了職權上的便利，當行政權與其他公民、法人以及組織的權利存在沖突矛盾時，行政機關可以優先履行職責。而行政受益權是指行政機關有權利享受國家給予的物質補助，以確保行政主體行使職權時有足夠的物質基礎。

2合同權利

此處的合同權利應是指，基于民事法律規范的變更解除權。部分司法機關在實踐中認為，在行政合同的訂立和履行過程中所產生的行政行為可以分為行使行政優益權的行為和合同行為。行政合同形成后雙方當事人出現糾紛時應首先根據根據合同中的約定依據《合同法》主張權利。當行政相對人違反法律、法規的規定或者合同的約定時，行政機關有權依照《合同法》的相關規定以及合同約定行使解除權利。

此外，還有的學者認為行政合同單方變更、解除權分為法定、約定以及混合三種類型，應當根據變更、解除權的作出依據而做出具體的判斷屬性。例如，公法上的明確授權則為行政優益權;如果源于雙方的合同約定則屬于行政法上的形成權;如果來源于民事法律規范的規定則屬于民法上的形成權。[3]其中，法定變更、解除是指行政機關依據法律明確的規定而行使的單方變更、解除權。

（二）適用要件

1主體要件

行政機關單方變更、解除行政合同須以存在有效的行政合同為前提。而有效的行政合同的首要條件是簽訂的行政主體具有合法的資格，依照相應的法定程序締結合同。在司法實踐中，有學者指出，法官在審判案例時應審查行政主體的資格是否具有合法身份。[4]例如，審查該行政機關是否有權簽訂該合同;簽訂的具體依據是什么（包括授權、委托的依據）;是否遵循了法定程序等。因此，只有行政機關具有合法的主體資格，才能確認行政合同的有效性，行政優益權才能行之有效。因此，法院應對行政機關是否有權簽訂合同，對此事項有無權力，是否有法定或授權、委托等事由進行仔細審查，以防止侵害行政相對人的合法權益。

2程序要件

程序要件是指行政機關在簽訂、變更以及解除行政合同活動中所采取相應的管理措施的步驟和方法。姜明安教授指出，行政程序制度作為行政主體在實施行政行為過程中必須遵循的程序性規范，對于權力控制和權利保障等行政法治目標的實現至關重要。行政程序的設置是為了更好的限制行政機關的自由裁量權，防止行政機關濫用權力。因此，在行政合同的單方變更、解除權中，尤其要關注程序要件的完善問題。

3特殊情形

行政合同雖是行政機關與行政相對人合意協商達成的協議。但在實踐過程中也會遇到合同條款始料未及的情形。特殊情形可分為，情勢變更和公共利益的需要。情勢變更是指，在當事人雙方已達成約定和協議的情況下，出現了雙方都無法預料、不可避免的事由，繼續履行合同將會使一方顯示公平;或者是由于市場經濟原因、政策性變化，導致原有約定難以實施的情況。例如，在近期爆發的新冠疫情下導致的經濟萎縮和政策的相應變更，行政合同中約定的條款難免難以實施或遇到阻礙，此時如若不采取相應的措施將會損害行政相對人的利益，在這樣的情形下行政機關可本著人文情懷主動行使單方變更解除行政合同的權利。除此之外，公共利益的需求也要引起關注。前期已達成的合同共識在實踐運行中也可能會損害到相關第三人的利益，但是該種利益必須是涉及范圍廣、影響較大以及涉及人民群眾或國家利益的情形才予以考慮行使單方變更解除權，否則將不符合信賴保障原則的宗旨。

二、行政合同單方變更解除權的問題

（一）尚未形成統一標準

1立法

目前，我國尚未出臺高位階的法律文件予以對行政合同中的單方變更解除權進行明確規定，所以學術界乃至實務界對于單方變更解除權的性質沒有形成統一的認識。而地方規范性文件也僅根據當地行政機關的業務水平以及有限的認識作出了模糊的規定，各地標注不一。但經過梳理發現大多數都以行政機關的利益為首要，進行權力的擴大化，義務進行縮小化。對于行政相對人的權利極少的涉及，而義務規定較多。導致這一現象歸根結底源于國家立法的缺失，行政合同立法迫在眉睫。

2司法

根據調查發現，各個法院在實踐過程中的判決認定也有所不同。例如，在情勢變更的情形下，認為行政機關無法繼續履行行政合同而判決相對人敗訴。但是，有的法院認為情勢變更并不是任何時候都必須終止合同。除非出現了無法預見或是繼續履行會使一方顯示公平，行政機關才能行使單方變更解除的權利。由此可見，對于如何行使、達到怎樣的程度才能行使，都取決于行政機關的自由裁量權。同時，使得司法機關在審理該類案子時也會帶有不同的個人傾向問題。

（二）權力濫用問題

1權利來源不明

當前，由于立法文件的缺失，對于行政主體的單方變更解除權理論界與實務界都尚未達成統一的認識，但能散見于在個別法律法規。各個規范文件對于行政機關的單方變更解除權的規定都大不相同，有的甚至互相沖突矛盾，無法達成統一的界定。由此可見，實踐中行政機關利用自己的優勢地位盡可能將自己的利益最大化，導致相對人的利益受損。目前，學術界對于行政機關的單方解除權的來源和依據各持己見。有的學者認為，行政合同的特權是來源于法律的規定。對此筆者產生懷疑，國家尚未產生統一的立法，地方的規范性文件的規定不代表大致的趨向，也不見得是準確的界定。“法律”僅指的是全國人大及其常委會制定的立法文件，不包括地方的法律規范。有的學者指出，此種特權來源于行政機關的職權。由此可見，行政機關在行政合同中明顯處于優勢地位，如若不加以限制其權力，相對人乃至第三人的權利都很有可能受到侵害。因此，我們應該充分認識到行政合同的特殊性。對于行政合同的單方變更解除權有且只能有法律來加以明確規定。

2行政機關權利義務分配不均衡

現有的法律規定對于行政主體在行政合同中的權利義務分配不明晰，且大多是對行政主體的特殊權利義務進行了大致的規定，沒有對行政相對人的權利義務加以說明。尤其是行政機關的單方變更解除權。例如，在什么情況下行政機關可以行使單方變更解除權？在行使變更解除權時應當遵循什么必要程序，譬如說明理由的義務、事先告知義務或事后補償義務。這些條款在很多的地方文件里都難以找到蹤跡。目前呈現出來最明顯的問題特征就是地方立法文件規定的實體內容多，程序要求過少，左右失衡的框架結構體系[5]。總體而言，目前的實踐狀況中，行政合同對于雙方的權利義務規定不均衡。對行政主體賦予的權利過多，義務性要求極少。對行政相對人的權利限制過度，設置義務過多。這樣一來不僅導致行政合同的功能發揮失常，還會導致行政權力的腐敗滋生。

三、完善對策

（一）確立的價值原則

1誠實守信原則

“誠實信用原則”不僅是民法中的帝王條款，還是行政機關在行政活動中必須遵循的首要原則。基于行政合同的契約性和行政性，誠實信用原則要求行政機關在行使公權力時要秉持誠實、遵守諾言。梁彗星教授說過，誠實信用原則是市場經濟活動中形成的道德準則，它要求公民乃至所有參與市場經濟的主體包括行政機關也不例外，講究信用、恪守承諾，在不損害公民、社會以及國家的前提下可追求自己的利益。同時，國家在《全面推進依法行政實施綱要》中也提到了“誠實信用原則”是行政活動中的基本準則。因此，我們可以引用民法中的誠實信用原則來予以規則行政合同的單方變更解除權。

2信賴保護原則

信賴利益保護原則是指，行政相對人在行政行為撤銷之前所享受行政機關賦予權利的事項，被司法機關判定為違法行為應當被依法撤銷，但經過審查發現涉及相對人的合法權益，并且該權益的所需保護力度大于被判定為違法的行政行為利益，此時司法機關不應當撤銷該行政行為，否則受惠于該行政行為的公共利益也將受到侵害。相關案例如，海南省陵水縣某房地產商經過法定的程序申請并獲得批準一塊土地用于商品房建設，兩年后建成交房。經記者采訪得知，該小區多數業主屬于外來遷徙人員，因陵水的氣候、環境條件良好決定定居于此而購買該小區的商品房。該小區使用幾年后，當地政府有關部門因旅游建設需要擬取消該小區的用地資格，經雙方協商無效后回收土地用于旅游建設。該案可以看出，旅游建設雖能大大促進當地的經濟發展，但是此舉已明顯嚴重違反了信賴保障原則，數百名外來落戶人員的瞬間淪落為“無家可歸”的人。

（二）限制權力的行使

1設置立法文件

為了順應當今的形勢，我們應當號召國家加快制定有關規制行政合同的立法，使得行政合同的單方變更解除權正當化、合法化和統一化。例如在程序方面，我們可在程序發一章中專門訂立行政合同的單方面變更解除的程序條款，而且應當設置實質有效科學的程序制度框架體系，以保障實踐中的可操作性、延展性。

2合理配置權利義務

行政合同即是合同的一種，應該就如普通的民事合同一般，合理的設置雙方的權利義務。如若行政機關一方享有的權利越多，其擁有的權力就會越大，承擔的義務就會相應的減少。而行政相對人一方因此承擔的義務就會增多，義務遠多于權利。簡而言之，行政合同雙方的權利義務應當相等，幅度相應。只有雙方的權利義務進行了合理的分配，才能使得行政和合同的穩定性得以保障，也可相應的降低后期產生沖突矛盾的概率。

注釋：

[1]熊勇先：《論行政機關變更、解除權的行使規則——基于司法裁判立場的考察》，載《政治與法律》2020年第12期。

[2]江西省高級人民法院（2019）贛行終635號行政判決書。

[3]參見賀馨宇：《論PPP合同中單方解除、變更權 的法律屬性與控制機制》，載《法律科學》2020年第3期。

[4]江必新：《中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建》，載《中外法學》2012年第6期。

[5]邢鴻飛，朱菲. 論行政協議單方變更或解除權行使的司法審查[J]. 江蘇社會科學，2021，（01）：110-118.

參考文獻：

[1]邢鴻飛，朱菲.論行政協議單方變更或解除權行使的司法審查[J]. 江蘇社會科學，2021，（01）：110-118.

[2]朱圓，方祖鵬. 行政主體單方變更、解除行政協議的司法審查方法之探析[J]. 合肥工業大學學報（社會科學版），2020，34（06）：39-44.

[3]韓寧.行政協議中的情勢變更——與嚴益州博士商榷[J]. 南大法學，2020，（04）：62-81.

[4]熊勇先. 論行政機關變更、解除權的行使規則——基于司法裁判立場的考察[J]. 政治與法律，2020，（12）：84-94.

[5]張培.司法審查視角下行政協議中的單方變更、解除權[J]. 社會科學家，2020，（06）：128-134.

[6]張暢. 行政協議單方變更解除權的規制研究[D].山東師范大學，2020.

[7]楊晨怡. 單方變更、解除行政協議研究[D].浙江工商大學，2020.

[8]嚴益州.論行政合同上的情勢變更基于控權論立場[J].中外法學，2019，31（06）：1511-1530.

[9]黃奕愷. 行政協議中單方面變更或解除權的探究[J]. 閩南師范大學學報（哲學社會科學版），2019，33（02）：29-33.

[10]劉紹明. 行政協議單方變更、解除權之司法審查[D].華東政法大學，2019.

作者簡介：

許尊童（1996.11-），女，黎，廣東汕頭，學生，研究生，憲法學與行政法學。