十八大以來國家對鄉村治理秩序的形塑
——基于8個“中央一號文件”的考察

孫經緯

(揚州大學 馬克思主義學院，江蘇 揚州 225009)

“中央一號文件”是指由中共中央和國務院聯合發布的歷年第一份紅頭文件，其重要身份使得文件所包含的內容自然也就代表著國家在當下關注的最為緊要的問題。黨的十八大以來，國家陸續發布的8個“中央一號文件”均聚焦“三農”發展，展現出了對于“三農”領域的獨特青睞。在此之前，國家也曾14次發布過以“三農”發展為主題的“中央一號文件”。因此，在某種意義上，“中央一號文件”已經成為國家重視“三農”發展的一種象征，文件內容傳遞出當年“三農”領域的重點工作，指引著實踐前進的方向。回顧十八大以來的8個涉農“中央一號文件”，可以發現“鄉村治理”相關內容在文件中的占比愈漸增加。并且，“中央一號文件”還多次專設章節、單獨論述“鄉村治理”。而這些內容正是國家意志在鄉村治理領域內的具體體現，蘊含著國家關于鄉村治理的戰略意圖和發展思路的動態變化。可以說，這些文件的背后正是國家對鄉村治理秩序進行形塑的實踐邏輯。因此，筆者試以十八大以來的8個“中央一號文件”為分析藍本，在對其進行系統梳理的基礎上試回答十八大以來國家對鄉村治理秩序的形塑包括哪些方面、具體是如何形塑的、在這一過程中又體現出何種特點等問題，這對于我們從宏觀上理解和把握國家對鄉村治理秩序的形塑是十分有益的。

一、以加強農村基層黨組織建設為“基”

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。”[1]在中國，鄉村治理如果脫離了黨的領導就會變成無源之水、無本之木，就會喪失治理應有的價值。習近平總書記在2013年中央農村工作會議上強調，“農村工作千頭萬緒，抓好農村基層組織建設是關鍵。無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖、戰斗堡壘作用不能削弱。”[2]黨的十八大以來，國家高度重視農村基層黨組織建設，并將其作為一項戰略性、全局性、根本性的工作來統籌開展。這期間，國家關于加強農村基層黨組織建設的工作安排可以簡要概括為“一個中心，兩個方向”。一個中心指的是一切相關工作圍繞著“強化農村基層黨組織的領導核心地位”這個中心來開展，兩個方向則是指在農村基層黨組織建設的具體工作過程中兼顧了內外兩個方向的工作：對內注重“加強農村基層黨組織的隊伍建設”，對外強調“擴大農村基層黨組織的覆蓋范圍”。

(一)強化農村基層黨組織的領導核心地位

強化農村基層黨組織的領導核心地位是農村基層黨組織建設的中心工作。黨的十八大以來，有關農村基層黨組織建設的內容連續出現在“中央一號文件”之中，并一直作為論及鄉村治理段落的開篇。深入挖掘其中的內容，則可以發現“切實發揮基層黨組織戰斗堡壘作用”“強化黨組織的領導核心作用”“始終堅持農村基層黨組織領導核心地位不動搖”等詞句在這些文件中不斷出現并得到了相當程度的強調。由此可見，國家將加強農村基層黨組織建設視為鄉村治理的核心環節，而強化農村基層黨組織的領導核心地位則又是農村基層黨組織建設的中心工作，可謂是重中之重。但是，一些地區的農村基層黨組織在實踐中出現了各種各樣的問題，突出表現為組織軟弱渙散，自身的領導核心地位正面臨著嚴重威脅。為了有效解決這一問題，自2015年始，“深入整頓軟弱渙散基層黨組織”的相關內容出現在了“中央一號文件”之中。并且，此后5年的“中央一號文件”均針對這一問題提供了大量的政策指導。在國家的高度關切之下，整頓也取得了不錯的實踐成效。據人民日報的相關報道顯示，各地普遍明確每年按照不低于10%的比例整頓軟弱渙散村黨組織，僅2015年當年的整頓數量就達6.1萬個[3]。農村基層黨組織組織力、戰斗力、凝聚力在實踐中明顯增強，整頓工作取得了根本性進展，農村基層黨組織的領導核心地位得到了有效強化。

除了對現存問題的直接回應，國家在強化農村基層黨組織領導核心地位的過程中也有主動革新。例如，2016年“中央一號文件”提出了“不斷健全黨委統一領導、黨政齊抓共管、黨委農村工作綜合部門統籌協調、各部門各負其責的農村工作領導體制和工作機制”[4]，2018年“中央一號文件”強調了“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制”。這些嶄新論斷所提出的體制機制建設進一步強調和明確了農村基層黨組織在鄉村社會的角色定位，對于加強和改善黨對農村工作的領導，強化農村基層黨組織的領導核心地位無疑具有重要意義。

(二)加強農村基層黨組織的隊伍建設

隊伍建設是農村基層黨組織建設的一個重要方面，構成了農村基層黨組織對內建設的主要內容。隊伍建設的狀況往往與農村基層黨組織的戰斗力直接相關聯，能否擁有一只具有堅強過硬本領的農村基層黨組織隊伍決定著農村基層黨組織能否在鄉村社會有效發揮自己的領導能力，凝聚各方力量帶領廣大農民干事創業。在實踐中，農村基層黨組織的隊伍建設主要包括兩個方面的內容：隊伍人員的補強與隊伍作風的改善。

首先，農村基層黨組織隊伍人員的補強。具體來說，一要加強農村基層黨組織帶頭人隊伍建設。農村基層黨組織帶頭人隊伍建設是指以村黨支部書記為核心的農村基層黨組織領導班子建設，正如習總書記所言：“一定要選好黨支部書記，沒有一個好帶頭人，就帶不好一班人”，帶頭人隊伍建設極其重要。十八大以來的8個“中央一號文件”均強調了要加強農村基層黨組織帶頭人隊伍建設，并在選人、管人、用人等多個環節為帶頭人隊伍建設指引方向。在選人環節上，國家既支持傳統從村莊內部選拔優秀黨員出任村支書，也注重創新從村莊外部選派優秀人員，為帶頭人隊伍注入新鮮血液，如2016年“中央一號文件”提出了向農村選派第一書記，并在隨后兩年的“中央一號文件”中都強調了要發揮好第一書記的作用，建立選派第一書記工作長效機制。2019年的“中央一號文件”提出了“加大從高校畢業生、農民工、退伍軍人、機關事業單位優秀黨員中培養選拔村黨組織書記力度”[1]在管人環節上，“實行村黨組織書記縣級備案管理”“實施村黨組織帶頭人整體優化提升行動”“建立健全黨委組織部門牽頭協調，民政、農業農村等部門共同參與、加強指導的村務監督機制”等舉措的出臺有效提升了村黨組織帶頭人隊伍管理的科學化水平。在用人環節上，2013 年“中央一號文件”提出“強化村干部‘一定三有’政策”，既明晰了村干部的權力職責，也消解了他們在工資待遇、職業發展、退休保障等方面的后顧之憂。與此同時，為了進一步提升廣大村干部工作的積極性和主動性，2018年“中央一號文件”強調要“健全從優秀村黨組織書記中選拔鄉鎮領導干部、考錄鄉鎮機關公務員、招聘鄉鎮事業編制人員制度”[1]。在這一制度的實踐中，一大批優秀村干部脫穎而出、成功轉型，極大地強化了村干部的職業認同，激勵村干部干事創業機制正逐漸完善。二是要加強農村基層黨組織黨員隊伍建設。農村黨員構成了農村基層黨組織的中堅力量，廣大黨員在鄉村治理的實踐中能夠自覺站到前線，履行黨員義務與職責是農村基層黨組織實現各項目標任務的前提和基礎。因此，黨的十八大以來，歷次“中央一號文件”均強調了要發揮農村黨員的先鋒模范作用。具體來說，國家在這段時期尤其注重優化黨員隊伍結構和黨員的日常教育管理。在優化農村黨員隊伍結構上，一方面著力推動黨員隊伍年輕化，“加大從青年農民、農村外出務工人員中發展黨員力度”[1]；另一方面，堅決凈化黨員隊伍。對于那些不合格的黨員，要“穩妥有序開展不合格黨員處置工作”[1]。在黨員的日常教育管理上，“嚴肅農村基層黨內政治生活，加強黨員日常教育管理,發揮黨員先鋒模范作用”[5]，同時“建立農村黨員定期培訓制度”[1]，建設一支兼具活力與實力的黨員隊伍。

其次，農村基層黨組織隊伍作風的改善。治國必先治黨，治黨務必從嚴，黨的十八大以來，為了解決黨內存在的各種新老問題、增強黨的先進性和戰斗力，中共中央作出了全面從嚴治黨的戰略決策。在實踐中，隨著全面從嚴治黨不斷向基層延伸，“黨風廉政建設”成為了新時代農村基層黨組織建設的重點領域之一，農村基層黨組織隊伍作風隨之得到了極大改善。十八大以來的8個“中央一號文件”連續強調了要加強農村基層黨組織的黨風廉政建設，總的來說主要論及以下兩個方面的內容：一是堅決查處問題。2013年“中央一號文件”中就曾提出“開展集中查辦和預防涉農惠農領域貪污賄賂等職務犯罪專項工作，堅決查處發生在農民身邊的腐敗問題”[2]，并在此后發布的“中央一號文件”中得到了反復強調。二是加強教育、管理和監督。2013年和2014年的“中央一號文件”強調了加強黨風廉政建設要強化對農村基層干部的教育管理和監督，改進農村基層干部作風。其中，對農村基層干部的監督是重中之重。2016年“中央一號文件”強調“各級黨委特別是縣級黨委要切實履行農村基層黨風廉政建設的主體責任，紀委要履行好監督責任，將全面從嚴治黨的要求落實到基層，對責任不落實和不履行監管職責的要嚴肅問責”[4]。除了行政系統內部監督以外，2016年和2017年“中央一號文件”還提出動員社會力量參與監督，特別強調“加強農民群眾負擔監管工作”。除此之外，諸如“推行村級小微權力清單制度”“強化基層紀檢組織與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接，形成監督合力”等政策舉措均產生了良好的監督效果。

(三)擴大農村基層黨組織的覆蓋范圍

擴大農村基層黨組織的覆蓋范圍是農村基層黨組織建設的另一重要方面，構成了農村基層黨組織對外建設的主要內容，其往往是農村基層黨組織影響力的具體體現，廣大鄉村社會應盡為組織所及之處。具體來說，擴大農村基層黨組織的覆蓋范圍就是擴大農村基層黨組織的組織覆蓋范圍和工作覆蓋范圍。

一方面，擴大農村基層黨組織的組織覆蓋范圍。黨的十八大以來，農村社會發展出現了很多新變化，農村社會組織日漸多元化，尤其是以合作社為代表的農村經濟組織如雨后春筍般發展起來；農村黨員從業也正由單一從業向多樣化從業轉變，大量農村人口外出務工經商，黨員的流動性大為增強。上述這些新情況的出現為農村基層黨組織建設帶來了新的難題，集中體現為農村基層黨組織現有的組織覆蓋已經無法與鄉村社會現實的發展相適應。也就是說，“按行政村設置黨支部的單一方式，已經不能適應農村經濟社會結構的變化。”[6]許多農村黨員長年不在村，與所在黨支部長期失去聯系，成為“隱形黨員”或者“檔案黨員”。有些黨員長期不參與組織生活，黨員意識淡化，不能發揮黨員作用。在這樣的背景下，擴大農村黨組織的組織覆蓋范圍就顯得極為迫切。2013年“中央一號文件”首先聚焦合作社黨建，強調“加強農民合作社黨建工作，完善組織設置，理順隸屬關系，探索功能定位。”[2]2015年“中央一號文件”提出要“創新和完善農村基層黨組織設置，擴大組織覆蓋和工作覆蓋”[5]，旨在探索更多有效的組織形式，同時也明確了國家倡導通過創新和完善組織設置形式來擴大農村基層黨組織的組織覆蓋范圍。2016年“中央一號文件”則更具體地提出了“全面覆蓋、有效覆蓋”的要求。在實踐中，創新組織設置形式以擴大農村基層黨組織的組織覆蓋范圍主要有以下幾種方法：一是采取“經濟組織+黨組織”等組織形式，將黨組織建在產業鏈上；二是建立流動黨支部，對黨員實施“雙重管理、雙向服務”，讓流動黨員“離土離鄉不離黨”；三是采取村村聯合、村居聯合等方式建立黨支部。從實踐效果來看，創新組織設置形式有效擴大了農村基層黨組織的組織覆蓋范圍，農村黨建工作明顯增強。

另一方面，擴大農村基層黨組織的工作覆蓋范圍。黨的十八大以來，國家相繼出臺了推動“城鄉發展一體化”和“城鄉融合發展”的戰略方針，標志著我國城鄉關系進入了新的發展階段。新時期，鄉村社會的發展必將成為國家整體發展的重中之重，鄉村社會將會收獲大量的政策紅利和發展機遇，這也就意味著鄉村社會所承擔的任務也將日益增多且愈加艱巨。對于鄉村社會而言，能夠順利完成一切任務是其抓住發展機遇的根本保證，而任何任務的完成都離不開農村基層黨組織的堅強領導。因此，從側面來講，多樣化與艱巨化的任務對農村基層黨組織的領導也提出了更高的要求：如果仍保持以往的工作方式循規蹈矩地進行著農村基層黨組織的各項工作必然與鄉村社會現實的發展不相匹配。多樣化與艱巨化的任務拓寬了鄉村社會的發展場域，農村基層黨組織也必須隨之擴大自己的工作覆蓋范圍才能實現對這些任務的有效領導，進而確保能夠高質高效完成任務。這一點在十八大以來的歷次“中央一號文件”中也有所明確，其中不僅有直接強調“擴大農村基層黨組織的組織覆蓋與工作覆蓋”的內容，而且還通過強調黨對農村各項具體工作的領導折射出擴大農村基層黨組織工作覆蓋的必要性。例如，2013年“中央一號文件”提出“各級黨委和政府要高度重視，有關部門要密切配合，確保按時完成農村土地確權登記頒證工作”[2]、“各級黨委、政府和社會各界要高度重視農村留守兒童、留守婦女、留守老人問題，加強生產扶持、社會救助、人文關懷，切實保障他們的基本權益和人身安全”[2]；2016年“中央一號文件”提出“各級黨委和政府要把脫貧攻堅作為重大政治任務扛在肩上”[4]；2018年“中央一號文件”提出“確保黨在農村工作中始終總攬全局、協調各方，為鄉村振興提供堅強有力的政治保障”[1]。針對以上內容，無論是論及土地確權工作、農村留守人群工作、脫貧攻堅工作，還是鄉村振興工作，蘊含其中的共性特征是反復強調加強黨對這些工作的領導，其實質就是在強調擴大農村基層黨組織的工作覆蓋，黨的工作范圍應該涵蓋涉農政策任務的方方面面。

二、以建構完善鄉村治理體系為“核”

黨的十九大報告提出“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”，作為新時代國家關于鄉村治理的重要戰略安排，建構完善鄉村治理體系是國家治理體系和治理能力現代化建設向鄉村社會的延伸，也是十八大以來國家對鄉村治理秩序進行形塑的核心。在實踐中，其具體表現為深化村民自治實踐、推進鄉村法治建設、提升鄉村德治水平等3個方面，建構完善鄉村治理體系需要將三者緊密結合、互為補充，使其真正成為一個有機整體，進而發揮鄉村治理的最大效能。

(一)深化村民自治實踐

自1980年我國第一個村民委員會成立以來，村民自治至今已經走過了40年的歷史。實踐證明，這項偉大制度在維護鄉村社會秩序、促進鄉村社會發展、改善鄉村治理等方面具有無可比擬的重要價值。隨著鄉村社會的飛速發展，村民自治的實施環境也發生了翻天覆地的變化，村民自治制度只有依此作出相應調整才能繼續發揮出自身的應有價值。因此，黨的十八大以來，國家出臺了一系列政策方針推動著村民自治制度在實踐中不斷調整，日臻完善。具體來說，這種調整主要體現為以下幾個方面：

首先，創新村民自治實現形式。徐勇曾指出，“任何政治形式總是與一定的經濟形式相適應，并隨著經濟形式的變化而變化的。”[7]作為村級政治的典型代表，村民自治的實現形式必須與農村社會的經濟形式相適應。我國幅員遼闊，不同地區農村的情況千差萬別，要在所有地區都實行統一的村民自治形式顯然不現實。并且，經濟社會的迅速發展，城鄉格局的變動、農村改革的深入等都在不斷重塑村民自治的實踐環境，村民自治的實現形式需要因地制宜、因時而變。因此，2014年“中央一號文件”就提出了“探索不同情況下村民自治的有效實現形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”[2]此后，在2016、2017、2018三年的“中央一號文件”中，中央又連續強調了要探尋村民自治有效實現形式。

其次，增加村民自治載體。村民自治正式實施以來，村委會一直是村民自治實踐的主要載體。誠然，村委會作為村民自治的始創載體在村民自治實踐發展過程中起到了不可或缺的重要作用，但也要注意到：在鄉村社會迅速變遷的背景下，較為單一的村民自治載體往往會限制村民自治的實踐成效。因此，黨的十八大以來，國家有意將社會組織引入到村民自治實踐之中，為廣大村民提供了更加多樣的村民自治實踐載體，鼓勵他們通過各類社會組織行使民主權利。例如，2013年“中央一號文件”提出“有序發展民事調解、文化娛樂、紅白喜事理事會等社區型社會組織，發揮農民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的作用”[2]，次年的“中央一號文件”繼續強調“充分發揮其他社會組織的積極功能”。值得注意的是，國家在培育農村社會組織的過程中也逐漸形成了一定的偏向。如2015年“中央一號文件”提出“重點培育和優先發展農村專業協會類、公益慈善類、社區服務類等社會組織”[5]，2018年“中央一號文件”提出“大力培育服務性、公益性、互助性農村社會組織，積極發展農村社會工作和志愿服務”[1]。總之，各類社會組織的涌現直接催生了大量村民自治實踐載體，廣大村民可以根據自己的職業、興趣等加入不同的社會組織，在社會組織內部進行活動的同時行使著自己的自治權利，有效提升了村民自治的實踐成效。

最后，增強村民自治規范性。雖然相關文件和法律條例對村民自治的合法性及其實施細則已經作了明確的說明，但是其在落地實踐的過程中卻因為各種原因出現了一些偏差，如重此輕彼導致“四個民主”發展不平衡、缺乏宣傳教育導致群眾參與自治不積極、地方勢力干擾導致村民自治變異為地方“統治”等。黨的十八大以來，針對村民自治實踐過程中存在的種種問題，國家在增強村民自治規范性方面作出了諸多努力，其中尤其注重民主決策和民主監督兩個領域的工作。一方面，構建村級議事協商制度，完善民主決策程序。如今不少農村地區存在著村民置身于村務決策之外的現象，這背后的原因既有村“兩委”組織動員不到位，也包括部分村干部的“一言堂”行為。因此，2015年“中央一號文件”強調“進一步規范村‘兩委’職責和村務決策管理程序”[5]。2018年“中央一號文件”進一步指出“依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會、村民監事會等形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局”[1]。從實踐成效來看，通過規范村“兩委”職責和動員廣大村民參與基層協商，有效完善了民主決策程序。另一方面，推進村務公開，完善民主監督制度。2012年9月，中紀委、中組部、民政部等十二部委下發《關于進一步加強村級民主監督工作的意見》，明確了目標任務是“逐步建立起責權明晰、銜接配套、運轉有效的村級民主監督機制。”[8]此后，為了建立健全村級民主監督機制，“中央一號文件”又多次圍繞這一問題提供了具體的政策指導：即注重村務監督委員會的建設，如2013年“中央一號文件”強調“充分發揮村務監督委員會的作用，逐步建立責權明晰、銜接配套、運轉有效的村級民主監督機制”[2]，2018年“中央一號文件”指出要“全面建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程”[1]；也關照到了規范村務公開，如2013年“中央一號文件”提出“不斷完善村務公開民主管理，以縣(市、區)為單位統一公開目錄和時間，豐富公開內容，規范公開程序，實現村務公開由事后公開向事前、事中延伸。”[2]緊接著，在次年的“中央一號文件”中又強調了“深入推進村務公開、政務公開和黨務公開，實現村民自治制度化和規范化”[2]。隨著村民自治規范性的日益增強，廣大村民參與村莊治理的積極性得到了極大提高，村民自治成效在實踐中逐漸轉化為村莊發展動能，推動實現了新時期村莊的飛躍發展。

(二)推進鄉村法治建設

2014年10月，黨的十八屆四中全會提出了全面依法治國的戰略決策。習近平總書記強調，“全面推進依法治國，是著眼于實現中華民族偉大復興中國夢、實現黨和國家長治久安的長遠考慮。對全面推進依法治國作出部署，既是立足于解決我國改革發展穩定中的矛盾和問題的現實考量，也是著眼于長遠的戰略謀劃。”[9]我國法治建設落后于西方發達國家，法治體系不健全，鄉村法治建設是其中最薄弱的一塊，涉農立法不健全、農民群眾法治意識薄弱、農村普法工作難推進等問題是當前鄉村法治建設的痛點。黨的十八大以來，國家對鄉村法治建設給予了高度關注，圍繞法治建設的不同方面精準施策，不斷推動鄉村法治的深入發展。

在立法方面，緊密結合鄉村發展的現實情況，建立健全涉農法律法規。2015年“中央一號文件”曾專設一章節單獨論述鄉村法治建設，其中從宏觀上強調了要建立健全“農村產權保護法律制度”“農業市場規范運行法律制度”和“‘三農’支持保護法律制度”。與此同時，十八大以來的歷年“中央一號文件”還聚焦微觀，針對農業資源環境、農村金融、農村集體經濟組織、土地管理、食品安全監管等具體領域強調推動相關立法。此外，完善涉農法律法規要及時準確地把握好相關法律的新立、修改和廢止，2015年“中央一號文件”強調立法要主動適應農村改革和發展需要，“實踐證明行之有效、立法條件成熟的，要及時上升為法律。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止。需要明確法律規定具體含義和適用法律依據的，要及時作出法律解釋。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。”[5]

在執法方面，加強執法隊伍建設，提升執法能力。鄉村執法難是當前普遍存在的問題，其背后的原因無非在于鄉村執法人員的嚴重緊缺及執法能力不足。在國家治理體系和治理能力現代化建設的宏觀背景下，國家以綜合行政執法改革為中心，整合執法隊伍，不斷推動執法重心向鄉村下移，提升鄉村執法人員的執法能力水平。具體來說，一是加強執法隊伍建設，充實執法力量。2015年“中央一號文件”強調“深化行政執法體制改革，強化基層執法隊伍，合理配置執法力量”[5]，所謂合理配置執法力量就是在城市執法隊伍日漸壯大的同時也要注重鄉村執法隊伍建設，不斷充實鄉村執法力量，使之與鄉村社會的現實發展相匹配；二是提升執法能力，確保公正執法。2018年“中央一號文件”強調“深入推進綜合行政執法改革向基層延伸，創新監管方式，推動執法隊伍整合、執法力量下沉，提高執法能力和水平。”[1]鄉村執法人員的執法能力不僅直接關系到執法公正，而且還深刻影響農民群眾對法治鄉村建設的支持與認可。因此，為了最大程度地實現執法公正，既要在執法人員內部通過教育培訓等手段提升其執法能力，也要在其外部加強監管，敦促執法人員公正執法。

在司法方面，關照農民需求，實現司法救濟。廣大農民受自身經濟能力和文化水平較低的限制，對于法治的認知理解極為有限，即使有時確需通過法律途徑來解決問題也終因各種條件的限制無疾而終。因此，應該通過多種途徑為農民群體提供具有針對性的司法服務，實現司法救濟。在正式立案前，應有相關機構為農民提供法律咨詢服務，2013年“中央一號文件”就曾強調要培育政策法律咨詢等涉農中介服務組織，2020年“中央一號文件”提出要組織開展“一村一法律顧問”等形式多樣的法律服務；在正式立案后，人民法院要為農民主動提供便捷服務，妥善審理涉農重大案件，盡可能地降低司法成本。當然，無論是哪一個環節，最為根本的是要建立起農村公共法律服務體系，為農民群眾在司法過程中的各個環節提供便捷服務，實現法律援助和司法救助，這一點內容在2015年、2016年、2018年3年的“中央一號文件”中均得到了強調。

在法治意識的培養方面，加強對鄉村各類群體法治意識的培養，努力推動全鄉村形成信法、守法、懂法、用法的良好法治氛圍。一方面，要加強對鄉村基層干部法治意識的培養，促使他們在日常工作中增強法治觀念，依法推進農村各項工作。作為鄉村發展的“領航員”，基層干部的一言一行對農民群眾有著潛移默化的影響，倘若基層干部在工作中能夠堅決踐行法治思維、依法處理一切工作，勢必會促進農民群眾法治意識的培養進而推動整個鄉村法治建設的進程。十八大以來的8個“中央一號文件”中曾多次強調要增強鄉村干部的法治意識，依法推進農村各項工作。2018年“中央一號文件”就指出要“增強基層干部法治觀念、法治為民意識，將政府涉農各項工作納入法治化軌道”[1]；2013年“中央一號文件”也強調“依法維護、統籌兼顧廣大農民群眾多種利益，暢通和規范訴求表達、利益協調、權益保障渠道，加強農村信訪工作，引導群眾依法理性維護自身權益”[2]。另一方面，要加強對農民群眾法治意識的培養。農民群眾是鄉村治理中體量最為龐大的主體，他們能否形成法治意識和法治觀念直接影響著鄉村法治建設的全局，對農民群眾法治意識的培養極為關鍵。2015年“中央一號文件”強調“引導農民增強學法尊法守法用法意識”[5]，2016年“中央一號文件”進一步指出要“增強農民的國家意識、法治意識、社會責任意識，加強誠信教育，倡導契約精神、科學精神，提高農民文明素質和農村社會文明程度。”[4]經過多方努力，我國農民的法治意識明顯增強，越來越多的農民群眾在自身合法權益遭受侵犯時更多地選擇通過法律途徑進行維權而非忍氣吞聲或暴力報復，鄉村法治氛圍愈漸濃厚。

(三)提升鄉村德治水平

當前，我國村民自治在實踐過程中逐漸成熟，鄉村法治建設也日趨完善，但是鄉村社會仍有一些問題僅靠自治和法治是無法解決的，這就要發揮德治的治理功能，提升鄉村德治水平。德潤人心，道德是內心的法律。德治在我國有著非常悠久的歷史，古代社會奉行德治，路不拾遺、夜不閉戶正是對彼時德治成效的生動描述。黨的十八大以來，國家尤其注重鄉村德治建設，德治相關內容于“中央一號文件”中的占比在不斷增加。嚴格意義上講，鄉村德治建設首次出現在十八大以來的“中央一號文件”中要追溯到2015年，此前的“中央一號文件”談及德治都是單一地圍繞農村精神文明建設來展開且篇幅較少，2015年“中央一號文件”首次提出“把法治建設和德治建設緊密結合起來”并獨立成段論述加強農村思想道德建設。之后幾年的“中央一號文件”都圍繞鄉村德治建設提出了具體的指導意見。其中，2018年“中央一號文件”對鄉村德治建設的論述最為系統完整。在實踐中，提升鄉村德治水平是通過深入挖掘鄉村道德規范，努力應用鄉村道德價值，大力推廣移風易俗等3個方面的舉措來實現的。

首先，深入挖掘鄉村道德規范。鄉村熟人社會所蘊含的豐富道德規范是實現鄉村德治的關鍵要素，其對村民的普遍約束作用使得村莊能夠維持正常的發展秩序。改革開放以來，隨著城鄉交互的日益頻繁，多元社會思潮的涌入打破了鄉村的封閉邊界，其所帶來的消極影響之一便是傳統道德規范的式微。傳統道德規范在村民們的腦海中日漸模糊，對村民們的約束作用也幾近于無。因此，提升鄉村德治水平首先要深入挖掘鄉村道德規范。在挖掘道德規范的標準上，所挖掘的道德規范應與鄉村社會發展的現實相適應，與社會核心價值觀的內涵相統一。2017年“中央一號文件”指出“培育與社會主義核心價值觀相契合、與社會主義新農村建設相適應的優良家風、文明鄉風和新鄉賢文化。”[4]2018年“中央一號文件”強調“深入挖掘鄉村熟人社會蘊含的道德規范，結合時代要求進行創新，強化道德教化作用，引導農民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。”[1]在挖掘道德規范的路徑上，應通過開展精神文明創建活動，遴選表彰典型，大力宣傳美德、美事、“美”人。2015年“中央一號文件”指出“深入推進農村精神文明創建活動，扎實開展好家風好家訓活動，繼續開展好媳婦、好兒女、好公婆等評選表彰活動，開展尋找最美鄉村教師、醫生、村官等活動，凝聚起向上、崇善、愛美的強大正能量。”[5]2016年“中央一號文件”指出“深入開展文明村鎮、‘星級文明戶’、‘五好文明家庭創建’，培育文明鄉風、優良家風、新鄉賢文化。廣泛宣傳優秀基層干部、道德模范、身邊好人等先進事跡”[4]。在挖掘鄉村道德規范的過程中，涌現出了一大批好人好事，蘊含其中的寶貴品質正是社會主義核心價值觀的集中體現，對于廣大農民群眾起到了良好的榜樣示范和生動的現實教育作用。

其次，努力發揮鄉村道德價值。較之深入挖掘鄉村道德規范而言，更為關鍵的是如何將所挖掘出的道德規范應用于實踐之中，使其自身價值能夠得到最大程度的發揮。2018年“中央一號文件”曾就這個問題給出了明確答案，即“建立道德激勵約束機制，引導農民自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，實現家庭和睦、鄰里和諧、干群融洽。”[1]德治乃人心之治，其目標就是要實現道德對人們的普遍約束以及人們對道德的認同與敬畏。這是一個需要經歷實踐養成的緩慢過程，廣大農民的充分參與是其中不可缺少的重要部分。因此，必須要充分調動農民的積極性，使他們共同參與建立道德激勵約束機制，在自我管理、自我教育、自我服務、自我提高的過程中重尋道德的價值。

最后，大力推廣移風易俗。由于社會歷史條件的限制，傳統道德規范對于當今鄉村社會而言必然有一些不合時宜的內容，有些甚至與社會主流價值觀相違背。在其影響之下，鄉村社會也隨之出現了一些消極惡劣的風俗習慣，嚴重干擾著鄉村社會的正常發展，如高額彩禮、人情攀比等。因此，提升鄉村德治水平必須大力推廣移風易俗，對于那些不合時宜的傳統道德規范及其衍生出的風俗習慣要及時加以創新改造或嚴格禁止。2018年“中央一號文件”強調要“遏制大操大辦、厚葬薄養、人情攀比等陳規陋習”[1]，2019年“中央一號文件”指出要“持續推進農村移風易俗工作，引導和鼓勵農村基層群眾性自治組織采取約束性強的措施，對婚喪陋習、天價彩禮、孝道式微、老無所養等不良社會風氣進行治理。”[1]在上述國家政策的指引下，鄉村移風易俗工作取得了較大進展，推動形成了良好的社會風尚。

三、以打造維護鄉村互動關系為“脈”

在鄉村治理過程中，鄉村永遠不是作為獨立的個體存在，它總要與外界發生各種各樣的聯系，鄉村治理是一個多元互動的過程。鄉村在這一互動過程中與其他主體進行博弈，可以整合治理資源，分流治理壓力，進而提升鄉村治理的有效性，使鄉村社會得到更好的發展。因此，打造維護鄉村互動關系顯得十分重要。十八大以來，國家一直將打造維護鄉村互動關系貫穿于鄉村治理的始終。具體來說，主要包括以下3個方面的關系：國家與鄉村，城市與鄉村，基層政府與鄉村。

(一)國家與鄉村

國家與鄉村的關系一直是農村研究領域的熱點問題，我們可以試著以國家權力為主線對新中國成立以來國家與鄉村的互動關系進行一個簡單梳理。建國以后，國家為了迅速控制鄉村社會、鞏固新生政權，實行了權力高度集中的人民公社體制。國家權力在鄉村社會的滲透達到了前所未有的程度，整個鄉村社會處于國家政權的嚴密控制之中，由此形成了國家權力對鄉村社會的第一次強勢介入。但是，人民公社體制的弊端很快顯現出來，權力過分集中導致農民自主性缺失、干群分化嚴重、生產效率低下，農村社會發展面臨巨大困境。為了及時破解困境，恢復鄉村社會發展的正常秩序，國家權力開始“退出”鄉村社會，“鄉政村治”模式很快取代了人民公社體制，鄉村社會也因此獲得了更多的自主權，迸發出了前所未有的生機活力。但是，這種退出似乎只是一種隱性退出或者是部分退出，國家權力依然在深刻影響著鄉村社會。例如，國家仍然在加強對鄉村稅收的管理，不斷從農村汲取資源以支持國家現代化的發展，“以農養工”依然是國家發展的主旋律。直到2006年農業稅的取消，國家從農村汲取資源的歷史才宣告終結。與此同時，社會主義新農村建設也開啟了“以工促農”的鄉村發展新時期，國家從農村汲取資源轉變為國家向農村輸入資源。“由資源汲取向資源輸入的轉型意味著國家權力以一種全新的方式切入鄉村社會，意味著鄉村治理革命的到來。”[10]總之，自新中國成立以來，國家權力一直保持著對鄉村社會的介入而從未完全撤出鄉村社會，只是在不同時期介入的形式、程度、目的及其所帶來的結果各有不同，國家與鄉村的互動關系也相應表現出了不同的特點，而十八大以來國家與鄉村的互動關系主要表現為國家權力以資源輸入的形式對鄉村社會進行第二次強勢介入。與第一次介入主要由國家意志驅動相比，此次介入是由國家意志與鄉村社會發展客觀需求兩方面的因素共同驅動的。一方面，人民公社解體以來，國家權力逐步撤出鄉村，鄉村在獲得更多自治權的同時卻使得國家權威受到了一定程度的消解，鄉村黑惡勢力借此機會重新抬頭，不斷侵蝕鄉村資源，構成了鄉村治理的灰色地帶，催生了比較復雜的小微權力腐敗問題。因此，在鄉村中重塑國家權威顯得尤為必要。另一方面，長時期的“以農養工”戰略使得鄉村作出了巨大犧牲，如今面臨著城鄉發展失衡、人口外流、貧困加劇、生態惡化、宗教泛濫、資源緊缺等各種問題，鄉村社會日漸凋敝，更有學者不禁發出“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的感慨，鄉村振興已經迫在眉睫。而鄉村振興所需要的各種資源要素靠鄉村自身并無法生產，必須依靠國家權力進行統籌調動、凝結各方力量才能有效推進鄉村振興。因此，國家重塑自身權威的主觀意志和鄉村社會發展的客觀需求共同促成了國家權力以資源輸入的形式對鄉村社會進行強勢介入。依據實踐效果來看，這一強勢介入首先滿足了鄉村社會發展的客觀需求。十八大以來，國家向鄉村社會輸送了大量資源，包括項目、資金、人才、政策等各種類型，為鄉村社會政治、經濟、文化、社會、生態等方面的發展提供了大力保障，形成了對鄉村振興的全方位支持，鄉村社會發展明顯向好。更為重要的是，在這一過程中，國家權力通過與鄉村社會在資源輸送上的互動進一步深入到了鄉村社會，對于各種問題有了比較精準的把握，進而為相應政策的出臺做足了準備工作，并且依靠資源輸送者的優勢角色既加強了對鄉村干部的監督，也贏得了廣大農民的高度認同，有效強化了自身的權威地位。

(二)城市與鄉村

十八大以來，我國城鄉關系經歷了一次重大調整，黨的十九大提出了“城鄉融合發展”戰略，標志著城鄉關系進入了新的發展階段。改革開放之初，為了支持城市的迅速發展，鄉村只能作為犧牲者的角色，為城市提供勞動力、資本、土地等要素，生產要素的單向流動最終造成了城鄉二元的發展格局。隨著城市化的推進，城市愈漸繁榮，鄉村卻走向凋敝。為了消除城鄉二元結構帶來的巨大發展差距，黨的十六屆三中全會提出了“統籌城鄉發展”，黨的十八大又提出了“推動城鄉發展一體化”。21世紀以來，城鄉關系的調整經歷了從“統籌城鄉發展”到“推動城鄉發展一體化”再到“城鄉融合發展”的發展歷程，在這一過程中，鄉村在國家發展全局中的地位越來越高，“城鄉融合發展”強調的是城市和鄉村應在平等位置上融合互補，發展共生。在城鄉融合互動的過程中，一方面，城市能給鄉村帶來更多的資本等生產要素，加快鄉村社會的發展，2015年“中央一號文件”就曾提出“引導和鼓勵社會資本投向農村建設。鼓勵社會資本投向農村基礎設施建設和在農村興辦各類事業”[5]。另一方面，鄉村能夠承擔城市部分功能的轉移，釋放城市發展的過剩壓力。實現城鄉融合發展，關鍵是破除城鄉之間的體制性障礙，實現城鄉要素平等交換與合理配置以及基本公共服務均等化。我們要抓住城鄉融合發展帶來的機遇，善于利用城鄉互動改善鄉村治理。筆者認為，城鄉融合發展為鄉村治理至少帶來了兩個方面的機遇。一是能夠使農民真正站到鄉村治理的主體位置上來。長期以來，城市化帶來的人口流動使得部分農村地區的“空心化”問題越來越嚴重，農村人口不斷流失，治理主體的流失使得這些農村陷入發展困境。而如今，城鄉融合發展將推動城市資本不斷流向鄉村，這意味著鄉村獲得了大量發展機會，農業會更有效益，鄉村將成為新時期廣大農民的致富寶地。對于那些長年外出打工的農民而言，返鄉就業創業如今或許也是一個不錯的選擇。這樣，隨著農村外流人口不斷回歸，廣大農民將會真正站到主體位置上來，勢必會為鄉村發展注入新的活力。二是能夠提供更多的治理資源。城鄉融合發展打通了城鄉互動的渠道，村莊外部力量將逐步進入鄉村，參與到鄉村治理之中，而村外精英的入場、產業的遷入、社會組織的增多都會為鄉村治理帶來更多的治理資源。總之，在“城鄉融合發展”的機遇下，應該善于在城鄉互動之中找到改善鄉村治理的著力點，通過城鄉互動改善鄉村治理。

(三)基層政府與鄉村

基層政府與鄉村的互動關系主要指鄉鎮政府與作為自治組織的村民委員會的互動，這種互動始于“鄉政村治”模式的建立。1984年人民公社體制解體之后，全國開始建立鄉政府、村委會和村民小組，“鄉政村治”治理模式取代了“政社合一”的人民公社體制。鄉鎮成為國家基層政權組織，村民委員會則是基層群眾性自治組織，鄉鎮與村委會的關系是指導關系而不是領導關系。然而，在實際運作過程中，鄉鎮卻逐漸顯露出“領導”的性質。作為最基層的政府，鄉鎮政府需要面對上級政府下達的各項任務，各項任務的完成情況直接關聯到行政人員的績效考核與政治仕途。在這樣的背景下，鄉鎮政府承擔著較大的行政壓力，他們為了保證高效完成任務而習慣性地將任務進行細化分解，繼續向下派發到各村村委會。與此同時，鄉鎮政府所承擔的行政壓力也隨之分解傳遞到村委會，由此產生了所謂的“壓力型體制”。“在壓力型體制之下，鄉鎮政府和村級組織長期處于疲于應付的局面，一方面做了大量本不屬于自身職能范圍的工作，另一方面該做好的事情沒有做好”[6]。在這種環境中，鄉鎮政府儼然變成了一個多少帶有點“剝削”意味的“領導者”，村委會也逐漸失去了自治組織的性質而變得日益行政化，成為鄉鎮政府的“腿”。為了切實解決實踐過程中的這些問題，基層行政管理體制改革拉開了序幕，改革主要集中在兩個方面：精簡鄉鎮機構和轉變鄉鎮政府職能。在轉變政府職能上，鄉鎮政府開始向服務型政府轉變，并且這種轉變今天仍然在繼續。十八大以來的多個“中央一號文件”均強調了要推進基層服務型政府建設，將服務重心和治理資源不斷向基層下沉。中共中央辦公廳、國務院辦公廳還專門印發《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》，提出了要強化鄉鎮政府服務功能和優化鄉鎮基本公共服務資源配置。可以看出，轉變鄉鎮政府職能、推進服務型政府建設是當前基層政府與鄉村互動過程中的主旋律，其不僅進一步明晰了鄉鎮政府與村委會各自的性質，而且切實減輕了鄉鎮政府的行政負擔，使其能致力于更好地為鄉村社會提供服務。“總體來看，我國鄉鎮政府的職能正從‘管治’農村轉向‘服務農村’、從‘汲取’農村資源轉向‘供給’公共產品，建設社會主義新農村，推動城鄉統籌發展轉變。鄉鎮不僅不再是資源汲取的主體，反而成為建設美麗鄉村的責任主體。”[11]從汲取到服務，從領導到指導，基層政府與鄉村社會的互動關系在實踐中不斷改進。新時代，國家必將進一步增強基層鄉鎮政府的服務職能，使基層政府更好地服務于鄉村治理，為鄉村振興保駕護航！

四、結語

黨的十八大以來，基層鄉村一直在進行著大刀闊斧的改革，鄉村社會處于巨變之中。國家發布的一系列涉農文件，涵蓋了政治、經濟、文化、社會、生態等方方面面，對鄉村社會發展和鄉村治理產生了重要影響。本文通過對十八大以來的8個“中央一號文件”進行系統梳理與分析，探索得出這段時期國家對鄉村治理秩序的形塑主要呈現出“以加強農村基層黨組織建設為‘基’、以建構完善鄉村治理體系為‘核’、以打造維護鄉村互動關系為‘脈’”的整體布局。從文件視角出發研究鄉村治理問題是一個比較新穎的嘗試，也更切合中國的具體國情。在我國，文件代表著國家意志，考察文件的動態變化能夠透視出國家的戰略走向與發展思路。在今后的鄉村治理研究中，應注重運用文件視角，發揮其獨有優勢并與傳統研究視角互為補充，這無疑會有助于我們更好地理解和把握鄉村治理問題。