“治本安全觀”視域下社區矯正工作的改革路徑

王 萌，牛競凡

(中央司法警官學院，河北 保定 071000)

把“堅持總體國家安全觀”納入習近平新時代中國特色社會主義思想，是十九大報告關于國家安全論述最突出的亮點。習近平總書記強調：“堅持總體國家安全觀。統籌發展和安全，增強憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”在2018年1月召開的全國司法廳(局)長會議中，原司法部部長張軍強調，“治本安全觀”絕不僅僅只適用于監獄工作，包括戒毒、社區矯正在內的整個司法行政工作，都有一個從底線安全觀向治本安全觀轉變的問題。這就要求我國的社區矯正工作在改革關鍵期必須準確把握國家安全形勢變化新特點，實現由防止“脫管”“漏管”的底線安全觀向為社會輸出“放心產品”的治本安全觀轉變，對進一步完善社區矯正工作，形成中國特色社區矯正制度具有積極的實踐意義。

一、治本安全觀提出的背景

治本安全觀就是要把罪犯改造成守法公民，是相對于底線安全的一種現代理念，從“不跑人”到輸出“合格產品”，體現了新時代我國整個司法行政工作的內在本質要求，構成總體國家安全觀的重要組成內容，也是國家總體安全觀在司法行政工作中的具體反映。2018年5月24日，司法部在廣東召開全國社區矯正教育管理工作座談會，司法部原部長傅政華同志做出重要批示，各地社區矯正機構要認真研究新時代社區矯正規律，創新社區矯正管理方式和矯正模式，不斷提高社區矯正質量；大力加強社區矯正機構隊伍建設，切實承擔起刑罰執行職責；不斷提升社區矯正工作信息化、科技化、智能化水平；加大社區矯正宣傳力度，爭取社會各方面理解支持，發揮親情、友情力量的感化幫助作用，促進社區矯正對象重塑人生，重新融入社會，維護社會和諧穩定，為平安中國、法治中國建設做出新的更大的貢獻[1]。截止2019年，我國社區矯正工作情況如表1所示[2]。

表1 截止2019年我國社區矯正工作情況

我國社區矯正工作自試點以來，在維護社會穩定，創新社會治理，促進社區矯正對象順利回歸社會等方面取得了顯著成果，但在基層的具體實踐中也存在一些問題和短板。2018年3月以來，司法部組織對全國司法所進行蹲點調研，傅政華部長表示，“從集中蹲點和一系列調研、座談反映的情況看，司法所工作既是全面提升司法行政工作整體水平的重點和關鍵，也是制約司法行政事業長遠發展的短板和難點。”相關數據顯示，截至目前，全國共有司法所40 417個，基本實現對鄉鎮、街道的覆蓋，共有工作人員12.6萬人。目前，全國司法所所均工作人員只有3人，其中政法專項編制人員僅有1.4人,還有近1.7萬個1人所。“一些地方經費保障不到位，制約了司法所開展工作。”傅政華部長表示，有的司法所業務裝備落后、基礎設施薄弱；個別省份司法所管理體制尚未理順，影響了司法所職能作用的發揮；司法所工作人員的能力素質與人民群眾的新期待相比還有一定差距。提升司法行政工作整體水平，必須從基層司法所抓起，通過補短板、強弱項，使司法所強筋健骨，鉚足司法行政事業發展的后勁[3]。

二、我國社區矯正工作的實施現狀分析

(一)社區矯正適用對象范圍變化：從“五類”到“四類”

社區矯正對象的范圍是以國家法治環境的發展及刑事政策的趨勢為基礎，同時社區矯正對象的選擇也要充分考量人身危險性、社會危險性以及社區安全性等因素。我國社區矯正工作從2003年開始試點，在北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東6個省市進行社區矯正的試點工作，2005年將社區矯正試點工作擴大到18個省(區、市)，2009年開始在全國范圍內開展。社區矯正工作從試點到全國推行至今，社區矯正對象的適用范圍發生過一些變化。在2003年7月10日開始試點時，“兩院兩部”聯合頒布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》 中，將社區矯正對象規定為5種罪犯，即管制犯、緩刑犯、假釋犯、暫予監外執行犯以及剝奪政治權利并在社會上服刑的罪犯。2011年全國人大常委員通過的《刑法修正案(八)》分別在第37條、76條、85條明確規定了管制犯、緩刑犯、假釋犯依法適用社區矯正。2012年修改的《刑事訴訟法》第258條明確了社區矯正對象為管制犯、緩刑犯、假釋犯、暫予監外執行犯，第259條明確規定剝奪政治權利并在社會上服刑的罪犯仍然歸公安機關監管。根據以上刑事實體法、程序法的修改，2012年“兩院兩部”聯合頒布的《社區矯正實施辦法》中矯正對象范圍便發生了變化，沒有明確提到將剝奪政治權利的罪犯作為社區矯正對象。2019年12月28日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議通過的《中華人民共和國社區矯正法》中也明確了上述“四類人員”為社區矯正對象，但有關規范性文件規定，剝奪政治權利并在社會上服刑的罪犯可以自愿參加社區矯正。從矯正實踐來看，絕大部分社區矯正對象能夠遵守國家法律法規及各項管理制度，其重新犯罪率也保持在較低水平。

(二)社區矯正工作的法律監督機制：明確主體，但內容籠統

人民檢察院是我國法定的法律監督機關。自試點工作以來，“兩院兩部”下發的各類規范文件中，對于人民檢察院應行使的職責都有相應規定。但缺乏具體的、明確的監督內容、方式、效力等方面的說明。在2003年7月10日“兩院兩部”聯合頒布的《關于開展社區矯正試點工作的通知》 中，具體規定了檢察機關在社區矯正試點工作中的主要工作內容，而《社區矯正實施辦法》中對相應的工作制度要求的又比較簡單寬泛。社區矯正的法律監督工作是檢察機關執行法律監督職能的重要方面之一。檢察機關依據《刑法》《刑事訴訟法》《監獄法》《社區矯正法》等法律規定開展法律監督工作。

社區矯正工作歷經十余年的發展，仍處于探索、建設、完善階段，特別是法律監督工作，面對監督領域擴大、監督職能增加、工作人員有限等諸多困難，各地檢察機關仍積極作為，努力探索行之有效的做法，來解決實際工作中遇到的問題。陜西省西安市未央區檢察院在調研時發現存在少量社區矯正對象脫管、漏管的現象，轄區工作人員配備不足，存在諸多問題，該區檢察院探索出“3+2”多元化的檢查監督方式，形成一體兩翼的監督點位圖，探索建立三個平臺以幫助有效落實監督意見[4]。但相關法律法規對于社區矯正法律監督的內容、方式、效力等方面規定仍較為模糊，監督體系還不夠完善，缺乏其他社會監督的有效配合，相應的信息化工作平臺仍不建全，全國各地社區矯正工作發展不平衡、不一致，這些都是社區矯正法律監督面臨的難題。

(三)社區矯正的幫扶工作：借助法定政策，但缺失公眾基礎

幫扶社區矯正對象是刑罰目的性的重要方面之一，也是刑罰人道性的重要表現之一。幫扶社區矯正對象的直接效果是降低和減少重新犯罪，維護社會穩定。社區矯正對象的特殊性決定了幫扶工作的差異化。幫扶工作應該堅持個別化原則，不能統一化，不能“一刀切”。自社區矯正工作試點以來，各地司法行政機關高度重視社區矯正對象幫扶工作，積累了豐富的實踐方法及經驗。例如北京、上海等地建立的陽光之家、中途驛站等場所，為無家可歸、無親可認、無業可就的“三無”社區矯正對象提供短期過渡性安置服務；為解決社區矯正對象的經濟生活困難問題，落實國家相關救助政策，指導符合國家低保政策的社區矯正對象跑辦手續；幫助不符合國家低保政策但生活暫時陷入困境的社區矯正對象落實臨時救助政策；為在解決住房、落實戶口等問題上有困難的社區矯正對象提供幫助。

然而社會公眾的態度仍是制約幫扶工作開展的影響因素之一，社會大眾對社區矯正工作和社區矯正對象還存在一些誤解。由于社區矯正工作在我國施行的時間不長，加之國民長期以來受到重刑主義思想和實踐的影響較大，公眾對于社區矯正工作開展的目的、意義認識不足，普遍認為就業培訓、生活保障、醫療健康等幫扶資源應該優先保障遵規守紀的普通大眾，而社區矯正對象是犯罪人，不應享受國家提供的相關福利保障服務，對其持歧視、排斥的態度，這就給社區矯正對象造成了回歸社會過程中不同程度的心理壓力問題，公眾對社區矯正對象的不接納不利于其改變自身自卑、孤獨的心理問題，造成其融入社會困難。

(四)社區矯正對象人身危險性評估：重視定量評估，但缺乏本土工具

維護社區安全是社區矯正工作的首要任務。如何識別并將人身危險性低的犯罪嫌疑人或服刑人員置于社區之中，是司法機關必須重視的問題。我國社區矯正工作經過了十幾年的實踐歷程，結合我國各地基層的實際情況形成了很多本土化的有效成果，重犯率長期保持在0.2%以下，有效維護了社會安全。在人身危險性評估工作方面，國內很多城市總結出了很多有效的經驗和方法。如北京市通過分類管理提高社區矯正對象的矯正質量，分類的主要依據一方面來自于人身危險性的大小，另一方面來自于其再社會化難度的大小，在此基礎上有針對性地對不同類型的社區矯正對象施以個別化的矯正項目。江蘇省自試點工作以來，細化社區矯正對象風險評估指標，通過大量案例分析和科學評測，形成標準化的評估工具，針對不同年齡、犯罪類型、性格特征、家庭背景等方面對社區矯正對象形成動態評估體系。

然而在現階段司法實踐中，法院在做出管制、緩刑等決定之前，會要求司法行政部門對被告人人身危險性程度是否符合社區矯正標準出具相應調查報告，并且會向其所生活、居住的社區所在的司法所發出意見征詢函，但現實情況是司法所由于基層工作人員數量少、責任大、任務重等原因，導致評估工作“力不從心”，如果按照標準調查周期計算，基層司法所工作人員的其他工作就沒有時間完成。因此，社區矯正一線工作人員進行人身危險性評估工作的效果，很大程度取決于工作人員個人工作水平，以及在繁重的基層工作中平衡各項工作的能力。

同時，我國基本國情與西方國家存在較大差異，導致西方一些國家在解決社區矯正對象人身危險性評估問題上雖起步較早、標準較科學完善，但單純地套用到我國的基層實踐中會導致水土不服問題。以英國為例，英國城市化率非常高，每條街道都有完善的治安監控和規劃。由于城市化率高，在我國容易發生的回村后調查走訪困難和外出務工失聯情況在英國并不多見，加之英國的警察比例較高，可以更有力地應對社區矯正對象帶來的社會風險。而目前我國的治安民警比例很低，尤其在偏遠地區，若按照英國標準進行監控無疑會給基層警察造成更大的壓力。因此，建立符合我國國情的社區矯正對象人身危險控制評估標準和方法，才可以解決許多我國現有社區矯正一線司法實踐中的問題。

三、治本安全觀視域下社區矯正工作的改革路徑

(一)擴大社區矯正適用范圍

隨著社會的發展和法律的變革，對社區矯正的適用對象做適當的調整是很有必要的，就目前來看，將更多的人員納入社區矯正也是可行的。據統計，截至2015年底，全國已建立了1 339個“中途之家”，參與社區矯正的社會工作人員達82 643人[5]，2016年底全國已建立社區矯正中心1 746個[6]，社會力量參與社區矯正工作的前景很樂觀，隨著社會的發展也會有更多的機構和人員愿意從事社區矯正相關工作。例如社會公益組織、社區里的社工和志愿者等，這些都是社區矯正可以利用的潛在資源。從法律上講，社區矯正范圍的擴大也有可操作的空間，如“剝權犯”、附條件不起訴的未成年犯罪嫌疑人，這些人也都可以適用社區矯正，前提是明晰社區矯正的性質。所以，從發展前景來看，我國社區矯正對象有條件擴大適用范圍，從實際需求來講也有必要擴大社區矯正對象適用范圍。

(二)完善社區矯正法律監督機制

《社區矯正法》的出臺在法律層面上確立了檢察機關對社區矯正工作的法律監督權，其第八條第二款：“人民法院、人民檢察院、公安機關和其他有關部門依照各自職責，依法做好社區矯正工作。人民檢察院依法對社區矯正工作實行法律監督。”讓檢察機關在進行社區矯正法律監督工作時有法可依。但是對于檢察院的具體工作內容和流程部分，法條中沒有相應的規定內容，因此在后續的實施辦法的制定中應具體細化檢察機關在社區矯正工作中的檢察方向，明確社區矯正法律監督的檢察監督程序以及工作內容，加強檢察機關的法律監督權。進一步完善監督法律的保障程序，對觸犯社區矯正法律監督的行為制定明確的究責規定，加強檢察監督權威，同時明確檢察糾錯程序，將社區矯正檢察監督糾錯程序規范化，使其具有可操作性，讓法律監督真正發揮效用。

社區矯正法律監督工作還需要加強對監督對象信息的獲取，使監督工作更加到位。首先要與參與社區矯正工作的有關單位進行信息核對，做到信息共享。搭建綜合信息平臺，實現有關單位之間的信息資源互通，同時也方便信息的核對，保障監督工作的順利展開。其次要與司法機關做好對接工作，對社區矯正對象進行實時監督，了解其實時位置情況，在問題出現的第一時間加以解決，有效防止脫管、漏管情況的發生。此外還要對社區矯正人員進行信息收集，通過走訪社區矯正對象了解社區矯正工作情況，發現社區矯正工作中存在的不足，對相關單位部門加以指導，提高社區矯正工作的質量和效率。

(三)加強社區矯正對象的幫扶工作

治本安全觀的提出，要求相關工作者不僅要做好基礎工作，還要進一步做好對社區矯正對象的幫扶，對于在家庭生活、勞動就業、醫療保障等方面有困難的矯正對象開展有針對性的幫扶工作，切實解決實際問題。2012—2017年全國社區服刑人員社會適應性幫扶情況如圖1所示[7]。

圖1 2012—2017年全國社區服刑人員社會適應性幫扶情況

從圖1數據來看，2012—2017年對社區服刑人員組織社會適應性幫扶的總人次和人均社會適應性幫扶次數呈逐年下降趨勢，一定程度上反映出了各地“重監管，輕幫扶”的現實情況。再犯率與人均社會適應性幫扶次數總體上成反比關系，因此社會適應性幫扶工作應引起各地高度重視，在社會適應性幫扶方面應進行更多形式、內容的探索。尤其是就業培訓方面，應努力構建較為完善的社區矯正對象就業培訓指導體系，搭建信息交流平臺，建立待就業人員的信息資料庫，針對不同年齡、身體健康狀況、受教育程度、勞動技能培訓等情況，與用人單位實現信息互通共享。鼓勵具備相應條件的社區矯正對象自主創業，發揮自身的一技之長，協助申請貸款解決創業啟動資金問題，結合實際情況，充分利用社會資源，突破以往就業培訓傳統思路，與當下就業形勢和特點相結合，利用新媒體、信息化手段拓寬自主創業渠道。

在社會大眾層面，應加大社區矯正工作的宣傳力度和范圍，通過社區宣傳、手機應用消息推送、電視廣播媒體、報紙雜志等方式，向大眾普及社區矯正工作的基本理念和主要目的、作用，讓大眾認識到社區矯正工作實際上是刑罰人性化的體現，逐步轉變對社區矯正對象的看法，認識到他們及其家庭由于受到犯罪行為的影響而成為社會中的弱勢群體，社會的支持和公眾的協助可以幫助其恢復正常的社會屬性，最終成為維護社區治安、實現社會和諧的積極力量，倡導大眾與司法行政機關、社工、志愿者及其家人一起共同推進對社區矯正對象的幫扶工作。

(四)完善社區矯正對象人身危險性評估工作

社區矯正對象的人身危險性評估工作應該是一個具體化、專業化的操作流程，對于評估項目的設計應注意動態指標與靜態指標的結合，一級指標應包括社區矯正對象的基本因素、個性及心理因素、社會因素、綜合因素等方面。二級指標的考查項目應圍繞一級指標設置，如在基本因素方面，應考查社區矯正對象犯罪時的年齡、受教育程度、就業態度和狀況、婚姻家庭狀況、生活來源和固定住所情況；在個性及心理因素方面，應考查社區矯正對象的自控能力、心理健康狀況、有無精神病史或精神病遺傳史、認罪服法態度、對現實社會的心態和法制觀念；在社會因素方面，應考查其交友情況、個人成長經歷、家庭成員犯罪記錄和家屬配合矯正工作情況；在綜合因素方面，應考查社區矯正對象的違法犯罪案由、過去受刑事處罰(行政處罰)記錄、主觀惡性程度、社區矯正類別和犯罪中是否使用暴力或是否慣騙等項目。

同時還應建立起專業性強的人身危險性評估團隊，通過政府購買，由具備相關學科知識背景的專業化團隊負責轄區內社區矯正對象的人身危險性評估工作。在此基礎上，可以將負責社區矯正的一線司法行政人員從專業化、復雜化的任務中解放出來，將精力投入到標準化、流程化的管理工作中，有效緩解基層司法所人手不足的問題，提高整個系統的工作效率，發動社會力量參與社會治理，不斷提高社區矯正工作的專業化、標準化水平。

從底線安全觀向治本安全觀的轉變，是對社區矯正工作提出的新要求，我國社區矯正工作自試點以來，形成了許多有益的本土工作經驗，同時也發現了一些實際問題：社區矯正對象的范圍經歷了從五類到四類的變化；法律監督機制的主體雖明確但內容籠統；幫扶工作缺乏公眾基礎；重視人身危險性評估定量分析但缺乏本土工具。在治本安全觀視域下，社區矯正工作應作進一步改革探索，包括擴大社區矯正適用范圍；完善社區矯正法律監督機制；加強社區矯正對象的幫扶工作；完善社區矯正對象人身危險性評估的本土化工具體系。