現代高校法人治理視野下的法律顧問制度研究

周 一

(無錫南洋職業技術學院 職業素質教學部，江蘇 無錫 214081)

一、背景:高校法律顧問建立

1.政策背景

2003年教育部《關于加強依法治校的若干意見》首次提出，學校要通過聘請法律顧問或建立法制工作機構等形式，加強學校法制教育與法律服務。 2012年11月，教育部頒布《全面推進依法治校實施綱要》，明確要求高校設立專門機構，聘請專業人員作為法律顧問，在學校的決策、管理過程中要發揮參謀和助手作用，對學校的管理措施進行合法性評估、論證。2016年教育部按照十八屆三中全會的決定內容發布了《依法治教實施綱要(2016-2020)》，其中明確指出，高等學校要有機構專門負責法律事務和依法治理工作，要聘任專任的法律顧問，建立健全面向師生的法律服務體系。

各地區教育行政部門結合本地區實際情況，先后出臺了相關的文件。比如江蘇規定高校應設立負責法治工作的專門性機構，暫不具備條件的，設立負責法治工作的綜合性機構。山東規定，2016年底前全省高校將普遍建立起法律顧問制度，吸收律師和法學專家組建法律顧問隊伍等。陜西規定各高校要將法律顧問制度建設納入考核內容。湖北、上海規定高校應當聘請精通教育法律法規、熟悉學校管理的專業律師作為常年法律顧問，也可以聘請校內具有律師執業資格的教師兼職擔任法律顧問。福建規定依據《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》對法律顧問的選任條件進一步細化，對任職年限、條件進一步規定。

2.數據背景

2006年教育部召開的教育部直屬高校依法治校工作經驗交流會上，教育部提到“2/3的直屬高校設置了法律工作機構或法律顧問室”[1]。截止2018年12月數據，從筆者的調研情況來看，江蘇、上海、山東、浙江、陜西等地高校法律顧問全覆蓋。從法律顧問設置來看，公辦本科院校以設置獨立的法律顧問機構為主，同時聘請律師團隊。公辦高職院校、民辦高校以聘請律師為主。總體來看，法律顧問的配置與學校的規模相適應。

二、高校法律糾紛總體情況

隨著高校的規模發展，高校遇到的法律問題已經從簡單的學生與學校的糾紛轉向了多元化發展。高校法律糾紛總體上呈現的特征多樣性、復雜性、專業性。

通過中國裁判文書網、無訟、Openlaw、中國庭審公開網公開數據檢索，我們發現，從民事到行政案件繁多。僅2019年全國法院審理高校案件中排名前五位是：侵權責任糾紛、合同糾紛、人格權糾紛、勞動人事糾紛、物權糾紛。經過我們翻看法院的判例以及走訪高校調查發現，高校涉訪、涉訴(仲裁)的案件總體數量不多，但有逐年增加的趨勢。同時呈現兩大明顯的變化，第一,高校不再是單一的被動應訴，而是主動應訴。高校原告地位的案件明顯增加，但總量仍不及被告地位的案件。這說明高校的法律意識不斷加強，這在高校的知識產權與合同糾紛中尤為明顯。第二,高校涉訴內容明顯擴大、案件影響力逐年增加。高校的案例從學籍、學歷爭議到知識產權、人身損害、合同糾紛、土地轉讓、勞動人事爭議、名譽權、物權糾紛、反不正當競爭等內容。其中2例列為法院指導案例，17例列為法院公報案例。

在此情況下，高校有時候可能面臨的不是一個個案，也可能引發群體性的共同訴訟案件，屆時面臨的可能是一群人或一個群體。其復雜程度就不言而喻了。

高校已經不僅僅是一個教學單位，學校各類機構不斷增加，比如后勤公司、產學研機構、醫學院、出版社。這些機構也勢必帶來一系列的法律問題。而要處理這些法律問題不僅要有一定的法律知識，同樣要有一定的專業知識。例如處理著作權糾紛、醫療事故糾紛、技術轉讓糾紛對于相關領域的專業知識是必備條件。

三、高校對法律顧問的需求變化

高校對法律顧問的需求正在逐步發生著變化，主要呈現以下幾個方面的變化。

1.從外在要求到內在需求變化

高校從一開始設置法律顧問，僅僅是按上級的要求設置，是一個從無到有的過程。但隨著依法治校理念的不斷推進，高校逐漸重視法律顧問的功能，法律顧問不再是一個可有可無的機構。從目前的調研情況來看，高校對于法律顧問制度等問題均做了不同的研究和有益的探索，院校之間也就法律顧問的工作進行了多層次的交流。大部分高校在努力尋求一種適合本校發展的法律顧問模式，希望法律顧問制度為學院的發展、建設起到重要作用。

2.從單一性到多樣性需求的變化

從早期開始，法律顧問的工作內容不多，尤其是外聘律師，主要內容是處理合同審查、參與訴訟或仲裁案件等。但近幾年來，在深入高校改革過程中不斷有新的問題出現，這也使得高校對法律顧問的工作范圍、職責、人員組成發生了需求上的變化，將法律顧問的工作范圍進一步擴大化，比如參與高校重大事項的談判、提供法律意見、普法宣傳與法律咨詢服務、指導各部門起草、審查合同、規章制度等。

3.從邊緣性到核心性需求的變化

高校的法律顧問成立初期，更多地是解決高校的糾紛，是一種糾紛解決機制。這種糾紛在整個高校的運作過程中并不時常發生。在這種情況下，法律顧問是很難發揮其作用的。但隨著高校的發展，法律顧問在高校治理中被重新定位，它的功能不再局限糾紛解決機制，同時承擔著高校在依法治校環境下運作所必備的法律保障。換言之，高校對法律顧問的需求不再邊緣化，逐步向核心需求靠近。

四、高校法律顧問重定位

1.高校法律顧問總體要求重定位

(1)指導思想。認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，遵循法治建設規律和法律顧問工作特點，積極推行法律顧問制度，提高依法治教能力水平，促進依法辦事。

(2)基本原則。堅持正確政治方向。堅持黨的領導，選拔政治素質高、擁護黨的理論和路線方針政策的法律專業人才進入法律顧問隊伍。

堅持統籌銜接推進。處理好法律顧問與社會律師之間的交流渠道。擬擔任法律顧問的人員應當具有法律職業資格或者律師資格。

(3)目標任務。各高校應建立健全法律顧問制度，出臺法律顧問設置、選聘、考核等配套文件，提升法律顧問在高校中的地位，落實法律顧問保障制度，建立高校間法律顧問培訓、交流機制，全面形成具有高校自身特色的法律顧問制度。

2.高校法律顧問角色重定位

高校法律顧問層次低這個現象在大部分的高校中普遍存在，這使得法律顧問對高校的各項工作尤其是重大事項的參與性低，對于防范風險、化解危機大為不利。究其原因，主要是因為對高校法律顧問的角度定位不清晰造成的，只有在認清高校法律顧問的角色前提下，才能提升高校法律顧問地位。高校法律顧問的角色主要有[2]以下幾種。

(1)智庫。高校法律顧問應當擔任高校的法律智庫，為高校的發展提供法律支撐與保障、為重大事項出具法律意見、防范與化解法律風險、探索高校依法治教、依法治校的新路徑，承擔高校法律顧問課題研究。

(2)監督員。高校法律顧問應當對高校在學法、知法、守法、用法方面進行全面監督。重點圍繞法治建設、規章制度起草、重大事項決策、群體性事件處理、師生權益保障、處置涉訪、涉訴、涉嫌違法犯罪案件等。

(3)服務者。高校法律顧問應當充分發揮自身優勢，提供多樣化、專業性的法律服務。主要包括有法律咨詢、參加校內各類糾紛調處組織，參與調解、仲裁、訴訟等活動，化解矛盾糾紛。

(4)教育者。高校法律顧問應當承擔校內的普法教育工作。遵循“誰立法，誰普法”原則，充分利用網站、APP、微信公眾號、講座、微課等渠道以案釋法，形成以日常普法與重大法制節日普法相結合的方式，開展多種普法宣教活動。

3.高校法律顧問設置重定位

法律顧問在高校中的設置并不相同[3]。筆者從公辦本科、民辦本科、公辦高職、民辦高職各15所高校進行調查發現，公辦本科院校6所、公辦高職2所設置獨立的機構，比如“法律顧問室”“法律事務辦公室”。公辦本科7所、公辦高職4所、民辦本科1所掛靠在校長(院長)辦公室、政策法規處。其余高校均無設置獨立部門或掛靠部門，也無專人負責，僅從社會招聘律師或聘任校內法學專業教師。同時法律顧問機構人員數量過少、經費不足、任務繁重等問題也較為突出。

筆者在調查中發現，法律顧問獨立設置并由專人負責是有其必然性的，完會委托律師或校內法律專業教師并不能實現法律顧問的功能。一方面社會律師完全沒有高校教學與工作經驗的話，對高校的運作不了解，在處理法律事務時會力不從心，只能處理一些普通法律事務。筆者見過一些律師函、法律意見書對于高校的問題沒有精準把握，顯然法律顧問工作沒有做到位。同樣法律專業教師則是因為教學科研任務比較繁瑣，處理法律事務只能利用空余時間。對于緊急事務可能因為上課或不在校內而無法及時處理。另一方面法律顧問的角色與定位，僅靠律師或專業教師已經無法完成，必須要有專門的部門與人員才能勝任。

筆者認為高校法律顧問的設置應當做如下嘗試。

(1)法律顧問是高校法律事務的總歸口部門，法律顧問的機構應當獨立設置。在機構層級上應當不低于校長(院長)辦公室，可由院領導直接管理。暫不具備條件的，可掛靠在有關部門下，但必備設有相應的崗位。

(2)法律顧問的人員應當以專職為主，兼職為輔[4]。可選聘雙師型人才(律師+教師)參與工作，同時招聘一定數量的熟悉高校工作的社會律師。人員數量、任職資格應與學校規模、法律事務數量相匹配。將具備國家法律職業資格作為有關人員準入條件。

(3)高校應建立法律顧問保障機制。從法律顧問運行、技術、人員、經費等各方面形成全方位的保障。比如利用校內大數據，探索開發法律顧問的應用平臺，提高工作效率。向教育部、司法部、全國人大等部門提議將公職律師制度擴大到高校層面，解決工作人員身份、職稱晉升等問題。

(4)高校之間可建立高校法律顧問聯盟，定期交流分享各高校法律顧問的工作經驗，創辦有關的期刊雜志、出版有關書籍，建立考察學習、協作、輪崗機制等，提升各高校法律顧問的理論與業務水平。

4.高校法律顧問職責重定位

法律顧問擔負依法治校的重要作用，法律顧問不僅僅是化解高校風險的一個機構，更多地承擔高校法律保障、法治監督、法律服務、法治教育等多元化的職責。現代高校法人治理下的高校法律顧問承擔的職責主要有以下幾大類。

(1)提供法律意見。其主要場景有：重大事項決策、重大事務、重大決定風險評估，對外合同簽訂以及合同相對方盡職調查，招投標活動、民辦高校并購、上市等。同時高校應當規定提供法律意見是所有上述事務的前置條件。

(2)參與、指導規章草案和規范性文件的起草、論證。

(3)參與合作項目的洽談，協助起草、修改重要的法律文書或合同。

(4)為處置涉法涉訴案件、信訪案件和重大突發事件等提供法律服務，引導校內有關人員處理相關案件，在合法的情況下解決糾紛。

(5)參與處理學生處分、教師解聘、行政復議、調解、訴訟、仲裁等法律事務。

(6)監督高校各部門是否存在不依法辦事情形。在重大事項告之、征求意見、民主決策、處分等環節重點監督。

(7)開展普法律咨詢、普法服務。定期為高校師生提供法律咨詢、普法服務。

(8)開展高校法律顧問課題研究與交流。

五、美國高校的做法與借鑒

美國高校正在推行總法律顧問制度。在總法律顧問制度框架下設立相關的機構。其架構主要是以總法律顧問辦公室為主。高校總法律顧問辦公室，是指高校依法自主設置的以總法律顧問為代表，專門給高校提供法律服務，全面負責高校法律事務工作，統一協調處理高校決策、教學、科研和管理中法律事務的職能部門[5]。盡管美國總法律顧問辦公室的架構會有所不同，但其地位與運行值得我們借鑒與學習。

1.總法律顧問地位極高。總法律顧問一般由副校長、校董兼任。總法律顧問的決策層次比較高，這樣更有利于法律事務的處理，不會出現令行不達的現象。國內高校的設置上可以考慮提升相應的層級。

2.總法律顧問專業分工明確。由于高校的法律事務越來越復雜，在總法律顧問辦公室下面均設有專業顧問，比如學生事務法律顧問、知識產權法律顧問、勞動法法律顧問等。擔任的人員不僅是通才還是各專業內的頂尖人才。目前我們由于人員數量問題還做不到這一點，但隨著法律專業化的發展，要求專業化是未來之趨勢。

3.總法律顧問工作重點是“事前防范”。總法律顧問工作分“事前防范”與“事后補救”，而其工作重點放在前者。這樣的定位是準確的，而我們現有的部分高校仍然是后者。我們應當轉變觀念，把工作做在前面。

結語

現代高校的治理離不開依法治校、依法治教。在此大背景下探討法律顧問制度有一定的必要性與現實意義，雖然前文對法律顧問制度進行了分析，但僅僅是一些淺顯的理論與實務。而在現實中各高校情況囿于人員、經費、政策等問題發展并不都很順利。在國家層面上缺少頂層設計，在地方層面上缺少有力保障，在學校層面上缺少全員支持，開展高校法律顧問工作顯得底氣不足。高校除了向有關部門進行呼吁以外，更多地是要立足本校實際，從現有的條件出發，探索多元化的高校法律顧問模式[6]，走出一條適合高校自身特色的法律顧問之路來。