城鄉教師交流輪崗政策阻滯的風險及其應對
——基于“處罰式調離”的分析

戴禹琴

（浙江師范大學 浙江金華 321000）

近年來，我國一直優先發展農村教育事業，統籌規劃農村基礎學校，保障農村孩子就近享有優質教育。但目前農村教育質量仍然堪憂，農村青年教師持續流向城鎮學校，導致城鄉師資差距再增大。2014年9月教育部等聯合頒發了《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（下面簡稱意見），提出“推進校長教師優質資源的合理配置，重點引導優秀校長和骨干教師向農村學校、薄弱學校流動”。國務院于2015年6月頒布了《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》，提出要“推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動”，“縣域內重點推動縣城學校教師到鄉村學校交流輪崗，鄉鎮范圍內重點推動中心學校教師到村小學、教學點交流輪崗”。但是在城鄉教師交流輪崗政策的執行中，仍然存在許多漏洞。如2019年4月4日《中國教育報》報道過安徽省太和某中學班主任因體罰學生受到處罰，同年7、8月，均有中學教師因給學生補課而受到處罰，對這幾位教師的處罰都有一個共同之處，都是從城鎮學校調離到農村學校。此外，還有教育部門及學校為了處理難以管理或能力薄弱的教師，將其以交流輪崗的名義調往農村學校，實則其實是處罰。很明顯，在城鄉教師交流輪崗政策中對教師實施“處罰式調離”，是背離了教育公平發展基本政策，也對相關群體造成了心理上的傷害。“處罰式調離”帶來的是城鄉交流輪崗政策在執行中受到阻滯，針對這種現象，重新審視和改進城鄉教師交流輪崗政策以提升農村教師質量，是一個值得關注的問題。

一、“處罰式調離”對城鄉教師交流輪崗政策實施的阻滯風險

政策阻滯是指政策執行過程中因受到某種消極因素的影響，政策執行主體產生的非理性、逆向化選擇行為，而這一行為導致原有政策及目標不能圓滿實現甚至完全落空的情形[1]。城鄉教師交流輪崗政策在執行過程中總會受到許多因素影響，導致城鄉教師交流輪崗政策在執行中受阻，基于“處罰式調離”的政策阻滯風險至少有以下三種表現。

（一）受罰教師消極配合

于社會而言，“處罰式調離”現象會使得人們認為農村學校是犯錯教師的“處罰之所”，農村教師就是“低人一等”。這讓農村教師及受罰教師心理存在巨大的壓力，同時教師潛意識里也認為城鎮學校優于農村學校，更不愿來農村學校。在“政策處罰”的情況下，城鄉教師之間已經形成了巨大的“心理鴻溝”。而對教育管理者而言，城鎮的“犯錯教師”在教學上并沒有過錯，調到農村學校可以為農村學生提供優質教學，促進農村教育的發展。但此時教師由于受到處罰式調離的壓力，有強烈的處罰意識和負面情緒（焦慮和抵觸情緒）、以及實際生活環境的不適應，都將導致其教育生態壞境惡化，對其心理、工作等帶來影響，從而不能將一門心思放在教學上，最終會影響教師教學水平的發揮。

（二）農村教育落后狀況未改善

為優化農村師資結構，提高農村教育質量，城鄉教師實行交流輪崗政策。可是“處罰式調離”的現象出現，輪崗教師背負著處罰的名義來到農村學校，只是為了完成一個“任務”，并非主動且真心的幫助農村學校發展。農村教育本身就因為缺少優質的資源配置而教育狀況落后，而教師因受罰而調去農村，負面影響可能會給農村教育雪上加霜。當教育管理者僅僅把教師交流輪崗政策當成了一種管理工具，把它異化為一種懲罰手段時，城鄉教師交流輪崗政策也就失去了意義和價值。除了“處罰式調離”現象之外，還有教師為了評職稱而參加交流輪崗，但大部分是為了完成任務，并不會真正的為農村學校創造價值。當參與農村學校交流輪崗的教師，只將農村學校工作當成被動完成的任務時，就不會深度參與農村學校工作，這些教師雖然享受樂交流輪崗政策的各種待遇，卻未擔其責，農村教育落后狀況仍然很難改善。

（三）城鄉教育不均衡持續

《意見》旨在推進校長教師優質資源的合理配置，重點引導優秀校長和骨干教師向農村學校、薄弱學校流動，為義務教育均衡發展提供堅強的師資保障。然“處罰式調離”等現象的發生，使受罰教師教育生態環境惡化，以及產生負面情緒消極配合，進一步導致農村教育落后狀況沒有得到相應的改善。微觀來看，城鎮教師們會因此產生對城鄉教師交流政策的厭惡感，不愿參與交流輪崗，主體意愿不強；農村教師還是會想法設法流向城鎮學校，導致農村教師數量減少、質量下降。宏觀來看，城鎮教育在不斷的發展，而農村教育不僅沒有的得到改善，反有下降的趨勢，城鄉教育水平持續擴大，他們之間的差距也會越來越大。所以，“處罰式調離”等現象的發生，會繼續使城鄉教育不均衡發展，使城鄉教師交流政策在執行中偏離其目標，導致政策結果背離政策目標。

二、城鄉教師交流輪崗政策阻滯的原因分析

城鄉教師交流輪崗政策在執行中會遭遇阻滯，下面基于“處罰式調離”現象，從不同的主體出發，分析城鄉教師交流輪崗政策阻滯的原因。

（一）“處罰式調離”帶來的城鎮派出學校與政策制定者的利益沖突

美國政策研究專家安德森所指出，由于公共政策的內容及其對政策受眾的影響，在政策執行階段它可能會被實質性地更改、加載甚至否定。政策總在執行中建構，也在建構中執行。也就是說，執行在一定程度上與政策制定相分離[2]。讓犯錯教師換個環境，認真反思和認識自我，并能改正錯誤，本是一個很好的教育管理方法。事實上，讓教師從“好學校”調往“差學校”，從城鎮學校調往農村學校，卻使教師交流輪崗變態化成為了一種懲罰手段。總的來說，主要是城鎮派出學校與政策制定者起了利益沖突，城鎮學校的管理者出于學校自身利益考慮，他們會采取各種對策和行動，使制度不能被有效執行。而且制度中沒有對派出的教師提出質量條件方面的規定，也沒有對流動教師提出具體的考核要求，更沒有制定對該政策實施情況的績效考核制度和監督制度，可能導致制度實施的外在動力不足，進而流于形式[3]。

（二）教育行政部門督查、糾偏不夠

任何一項教育政策在實施過程中總會遇到一些阻力，使該項教育政策偏離原來方向執行。當一項教育政策沒有得到正確、有效執行時，相關人員能及時發現問題，采取對策，進行糾偏，使其按照預定方向執行，最終實現政策目標[4]。然而，在城鄉教師交流輪崗制度中出現“處罰式調離”這樣的現象，很明顯是當地缺乏監查糾偏機制，或是相關部門監查糾偏不到位，監查的過程當中只是走個流程。如在安徽省太和某中學班主任因體罰學生受到處罰的這個案例中，當地教育部門快速的對該教師進行了處置，可快速之中卻缺乏理性，沒有考慮到將教師調至農村學校作為處罰是否合理。同時，相關部門在整個過程中也沒有進行督查和糾偏，其實在相關法律法規中，本就沒有將教師下放農村、調至農村學校任教之類的條文規定。通過調查發現，我國一些地方的教師輪崗制度也缺少這樣的監查糾偏機制，如果沒有一套有效、及時的糾偏機制，必然會影響制度的執行效果。

（三）教師個體內生動力不足

從目前情況來看，教師們對城鄉教師交流輪崗政策認同感低，參與交流輪崗的主體意愿不強，缺乏發自內心交流輪崗的內生動力。當教師的認同感低、主體意愿不強、缺乏內生動力時，教師無心配合教育行政管理者的工作，容易產生抵觸和反抗心理，加之“處罰式調離”這類現象的發生，于教師而言無法發揮其在交流輪崗中的作用和價值。所以，教師個體內生動力不足也是城鄉教師交流輪崗政策阻滯的一個重要原因，我們需要關注教師的內生動力生成，教師的內生動力是推進城鄉教師交流政策的重要力量，能切實調動教師參與交流輪崗的積極性，有效促進教師的專業發展，從而帶動城鄉教育的向上發展。

三、城鄉教師交流輪崗政策阻滯的應對策略

城鄉教師交流輪崗政策阻滯的成因具有動態化、多元化的特點，針對上述問題成因，有以下策略。

（一）采取適當的懲戒方式

地方教育部門和學校為了維護自身利益，將犯錯教師下放至農村學校，于其而言，可謂一勞永逸。我們再從這幾個案例中仔細思索就會發現，問題并不完全在教師身上。地方教育部門和學校對犯錯教師更應該采取懲戒而不是懲罰的方式，懲罰更注重“罰”本身，體現出一種以惡報惡的關系，容易激發矛盾；而懲戒的關鍵在于“戒”，是為了戒除、預防不良行為的再次發生，從而達到矯正的效果。所以，地方教育部門和學校應根據相關法律條文、教師犯錯的具體情況，選擇最適當的懲戒方式，以達到最好的效果。其次，地方教育部門需要重新審視在城鄉教師交流輪崗政策中對輪崗教師的質量要求，增加適合輪崗教師的考核內容和評價方式，以防止“處罰式調離”類現象的再次發生。

（二）建立健全的督查與糾偏機制

教育政策有效實施需要健全的督查、糾偏機制，也是防止教育政策阻滯的重要手段。如果教育政策執行者與制定者之間存在利益沖突，那執行者很大可能不會按照原計劃實施，從而偏離既定目標。同時，還會因為執行者認識上的偏差，出現錯誤解讀的現象。在城鄉教師交流輪崗政策執行的過程中，一旦出現“處罰式調離”或者有悖于城鄉教師交流輪崗政策的目標的事情時，如果教育行政部門能夠及時的督查和糾偏，依據相關法律法規，及時進行追究問責，不僅保護了教師的權益，也保證城鄉教師輪崗政策有效實施。所以，教育行政部門需要強化對城鄉教師交流輪崗政策實施的督導和檢查，觀察制度實施是否按原軌道運行，出現問題及時給予補救方案。同時，“處罰式調離”這類事情在社會上爭論過大，需要教育行政部門向外界澄清，營造良好的輿論環境。

（三）采取外部手段引發教師內生動力

首先，教育部門和學校要充分引導教師認識城鄉教師交流輪崗工作的重要性，及對促進教師自身專業發展和成長有互補作用，從而自覺形成內生動力。重視對于先進教師典型榜樣的示范和激勵作用，引導教師從效仿榜樣的具體行為到效仿榜樣的思想品質，進一步引起他們的意識活動，促進他們的內生動力形成[5]。其次，教育部門和學校都要加強城鄉教師交流輪崗的宣傳動員工作，形成一個積極、正向的輿論氛圍，形成良好的輿論環境，讓教師主動地參與城鄉交流輪崗工作，逐步讓教師交流輪崗工作成為學校工作的常態。最后，需要政策的激勵推動城鄉教師交流輪崗，注意交流輪崗教師的師資待遇、職稱評定、評優評先、教師婚姻和教師住房等問題，各級政府需要在這些方面出臺相應的政策措施，予以傾斜，并逐步建立起城鄉教師交流輪崗的制度規范，讓教師通過理解政策和執行政策產生積極參與城鄉教師交流輪崗的內生動力。