普惠性幼兒園質量提升困境分析

鄒 金 利羅偉

（六盤水師范學院 貴州六盤水 553000）

許多國家的經驗證實，如果沒有公共財政投入，學前教育將面臨極大的發展風險，出于經濟的考慮或觀念的落后，弱勢家庭容易選擇價格低但質量也較低的學前教育，甚至不接受學前教育。學前教育的普惠性發展是促進教育公平的重要舉措。2010年，國務院發布《關于當前發展學前教育的若干意見》，提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性”。此后，2018年國務院《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》、2019年國務院辦公廳《關于開展城鎮小區配套幼兒園治理工作的通知》等一系列重要文件的發布，進一步明確了學前教育公益普惠的基本發展方向，并提出“到2020年，普惠性幼兒園覆蓋率（公辦園和普惠性民辦園在園幼兒占比）達到80%”的明確要求。自此，全國各地紛紛打響學前教育普惠戰，公益普惠的學前教育公共服務網絡初見成效。

在過去的十年中，普惠園總量的增長極大緩解了“入園難”的問題，我國學前教育毛入園率已從2010年的56.6%飛躍到2019年末的81.70%[1]。然而，隨著經濟的發展、生活條件的提高，人們對學前教育的需求已經從“能入園”發展為能上“優質的幼兒園”。因此，如果說，在上一個十年的普惠行動中，我們基本完成了“增量”的任務，那么，“提質”就是下一個十年的普惠行動要完成的首要目標。

提升普惠園的質量應從哪些方面入手？要回答這個問題，必須先厘清目前普惠園在建設和發展中存在哪些問題。

一、數量質量不均衡

截至2018年，全國共有幼兒園26.7萬所，其中公辦園10萬所、普惠性民辦園8.2萬所，兩者合計占幼兒園總數的68.2%。然而，普惠園在數量增長的同時，質量卻未得到相應的提升。許多研究發現，普惠園存在政策不完善、經費投入不足、教師隊伍建設不完善、管理不健全、評價體系不完善、班級規模超額、教學“小學化”等問題。例如，在調查中發現，普惠園在戶外游戲設施配備、游戲材料投放、戶外面積總體不達標，直接影響了幼兒的游戲和全面發展[2]。

評估監管體系不完善、缺乏質量保障體系是導致普惠園質量發展滯后的重要原因。許多地方存在“重認定輕管理”的傾向，在大力開展普惠園新建、改建、轉型等工作的同時，并沒有建立定期和不定期的普惠園評估監管制度，一些地方即使制定了評估標準，但也往往流于形式，更沒有發揮“以評促改”的引領作用。在一項研究中，76%的樣本園園長表示本地區有明確的普惠園準入標準，但卻只有15%的園長表示本地區有明確的普惠園建設標準[3]。

二、公辦民辦不均衡

許多研究發現，普惠公辦園和普惠民辦園在教育質量上存在較大的差距。和公辦園相比，民辦園在收費、師幼比、教師結構、保教質量等方面都明顯不足。例如，比較不同辦園性質普惠園教育質量的差異發現，在師資水平（包括教齡、職稱、學歷等）、師幼互動、班級管理、教學支持等維度上，普惠性民辦園均處于最低水平。以陜西地區為對象的研究也發現，普惠性民辦園在師資配置達標率、教師持證率、教師培訓參與率、教師穩定性、教研開展頻率等方面均明顯低于公辦園[4]。

經費投入不足是民辦園辦園質量不高的重要因素。盡管政府對普惠性民辦園也有一定的資金扶持，但力度甚微，與公辦園的差距較大。例如，以包頭市為例，2018年政府撥付學前教育發展專項資金5118萬元，其中，公辦園4360萬元，而民辦園僅占758萬元[5]。加上收費低、且缺乏教師晉升和培訓制度，普惠性民辦園師資水平低、園所配備較差、教育質量難以保障。

政策不完善也是導致民辦園質量發展滯后的因素之一。“非營利”是普惠性幼兒園的基本特征，要求幼兒園舉辦者不得從辦園收入中獲取回報。在此情況下，只有探索普惠性民辦園新的經費和質量監管政策，對舉辦者既有“吸引力”又有“約束力”，才能讓那些原本質量較高的民辦園愿意申辦為普惠園，讓已經申辦為普惠園的民辦園有繼續提高質量的動力。

社會的宣傳和認可或許也是制約民辦園質量提升的原因。據王倩倩的研究，與普惠性民辦園相比，公辦園所服務的兒童家長學歷更高、且公務員子女更易進入軟硬件配備較齊全的公辦幼兒園[6]。這個結果似乎揭示，即使收費和門檻差不多，在“有選擇”的情況下，人們仍更傾向于選擇公辦園。

三、硬件軟件不均衡

衡量幼兒園教育質量至少涉及結構性質量和過程性質量兩個方面，前者主要涉及硬件設施、師資配備、師幼比等易量化的因素，后者則包括課程建設、資源開發和利用、師幼互動等不易量化的因素。一些研究者還提出了“結果性質量”，主要從幼兒情緒情感發展、行為習慣建立等方面考察幼兒園在幼兒發展中所發揮的作用。基本的結構性質量是辦園的基本條件保障，但這些可量化的條件必須經過良好的課程建設、師幼互動，才能最終轉化為幼兒的健康發展。

盡管各地基本都制定了普惠園認定和管理辦法，但大多規定都只是對經費收支管理、安全保障、硬件設施等結構性質量提出了明確的要求，對保教、師生互動等過程性質量的管理卻缺乏明確的標準。例如，在某市的普惠園評估細則中，辦園條件、教職工配備、財務管理等可量化的“硬件”占了總分值的63%，而“保教組織與實施”等不易量化的“軟件”卻僅占37%，且在評分說明中大多注有“酌情打分”。這種“重硬件輕軟件”、重條件輕過程的評價觀，嚴重制約了普惠園質量的提升。