國家衛生安全的價值與對策研究

李恩昌

（溫州醫科大學健康與生命倫理學研究中心）

近年來，我國學術界對如何防范公共衛生突發事件予以了充分的關注，不少學者提出了許多富有建設性的觀點和建議，是值得重視的。筆者長期開展社會醫學和健康倫理學的研究，曾提出了健康型社會和科學健康觀的概念，[1]引起了學術界的討論。通過這次新冠疫情，筆者深感構建和確立國家衛生安全觀，對于完善總體國家安全觀，防范公共衛生事件，保障人民生命安全和身體健康，具有十分重要的意義。本文將對其中若干問題進行探討。

一、與國家衛生安全有關的知識內涵

有關“衛生安全”和“國家衛生安全”的知識內涵豐富，涉及到諸多理論和概念。

1. 傳統國家安全和非傳統國家安全

一般來講，安全是主體處在沒有危險和傷害的狀態。國家安全“是指一個國家處在沒有危險的客觀狀態，是維護主權國家存在和保障其根本利益的各種要素的總和，也是國家生存和發展的基本前提。”[2]

從歷史角度來講，國家安全可分為傳統國家安全和非傳統國家安全。傳統國家安全主要指國家政治軍事安全，其目標主要在于維護國家領土領空安全，維護國家公民生命安全不受外來勢力的侵犯。非傳統國家安全，在包括傳統國家安全內容的基礎上，涵蓋了經濟、金融、文化、科技、生物、環境等諸多方面。非傳統國家安全也可稱之為新國家安全，也由此形成了新國家安全觀。近年來，在國家安全的諸多方面，衛生安全急劇凸顯，已經成為世界各國政府和國際組織必須全力應對，世界各國人民都感同身受的重要問題。

2. 全球衛生安全與國家衛生安全

大量事實一再證明，傳染病流行等公共衛生事件，不但對人民生命健康造成了嚴重威脅，而且已成為威脅國家安全的重要因素。“國家衛生安全”是目前國際上出現的一種新觀念，它的興起有其深刻的時代背景和醫學背景。如果要給國家衛生安全下個定義的話，可以定義為：國家衛生安全是國家和人民采取措施，防范和應對危害健康的公共衛生事件。它與“全球衛生安全”和“公共衛生安全”緊密相連。世界衛生組織2007年提出的全球衛生安全的概念，明顯包含國家衛生安全的含義，全球衛生安全是“盡可能減少對威脅一個國家的人群、不同團體，不同區域以及跨國群體健康的緊急公共衛生事件而采取的預見性和反應性行動”。可見，全球衛生安全的目標是捍衛人類健康，而出發點和立足點是國家衛生安全。世界衛生組織原總干事陳馮富珍2008年在北京有關研討會上更是明確指出：“當前，我們有充分理由，把衛生問題作為一個國家和國際安全議題來對待。”[3]

由此可見，在衛生安全中，提出較早的是全球衛生安全，它包含三個層次的內容：社會成員個體的生命與健康、主權國家的衛生安全、全球范圍的公共衛生安全。[4]這其中個體生命安全是基礎和目標，國家衛生安全是核心和保障，全球衛生安全是紐帶。全球衛生安全提出的主要任務是應對以下四方面的挑戰：一是傳染病的威脅；二是抗生素耐藥性問題；三是空氣污染；四是核生化事件。全球衛生安全的特點是跨地域、跨國家、隱匿性強、具有不確定性。[5]

通過以上論述也可以看出，國家衛生安全是全球衛生安全、公共衛生安全的核心，面對瘟疫的流行，只有國家才有能力和資源加以應對，防止它繼續蔓延。

二、國家衛生安全的重要性

目前，雖然也有學者提出了國家衛生安全的概念，但尚未引起人們的廣泛關注，尤其是對它的重要價值還缺少深刻了解。本部分將從歷史和現實的角度，對其重要性加以討論。

1. 國家衛生安全自古尤重

美國歷史學家McNeill認為：傳染病是人類歷史的決定性因素之一。[6]他的這一觀點說出了傳染性疾病防治在人類歷史上的重要意義。其中的道理值得深思：一是因為疾病，尤其是瘟疫的流行，常常如風如火，使人料之不及。在古代醫學科學不發達、防治體系不健全的情況下，更是如此。二是因為疾病打擊的主體是人，它不但能夠摧毀人的身體，震撼人的心靈，而且能夠造成巨大的社會恐慌，進而可能導致社會動蕩和秩序混亂，毀壞一個國家。其嚴重程度并不比戰爭、動亂、地震等小。如1527—1529年，在第二次神圣羅馬帝國與法國的戰爭中，斑疹傷寒幾乎讓法國軍隊全軍覆沒。1918年，同樣是斑疹傷寒這一疾病，在俄羅斯蔓延開來，使新生的蘇維埃政權面臨嚴峻的考驗，不得不投入巨大的精力去應對。國家衛生安全對于新生的蘇維埃政權的重要性由此可見。[7]

有學者統計，從周朝開始，直到1937年，中國歷史上共發生過261次瘟疫[8]，給人民生命安全造成了極大危害。甚至許多朝代的滅亡，都與瘟疫的流行有關，比如元朝和明朝的滅亡。

2. 一些發達國家重視國家衛生安全

國家衛生安全是一些發達國家長期關注的重點。美國在上世紀末就將衛生安全納入美國《國家安全戰略》，并逐漸將其監測范圍擴展到全球。2002年，美國國會通過《全球疾病監測法》。2017年美國《國家安全戰略》提出了維護公共衛生安全，應對生物威脅的原則要求。2019年5月發布的《美國政府全球衛生安全戰略》提出了美國促進全球衛生安全的主要路徑與目標，優先領域，主要議題，機構與分工等。其目標是維護美國對全球衛生安全事務的領導力。[9]

在歷史上，美國在將公共衛生納入國家安全的基礎上，重視對國際社會的衛生援助和國際合作。這并非僅僅出于美國人道主義援助的本意，而更主要是出于美國對自身利益的考慮：一是可以提高美國的影響力，鞏固其領導地位，如1997年美國醫學會的報告題目就為《促進全球公共衛生發展是美國核心國家利益所在》；二是美國智庫認為，把傳染病消滅在發源地是控制傳染病的最好辦法，這樣可以避免傳染病波及到美國本土，保障美國的國家衛生安全。

英國是公共衛生的主要發源地之一，歷來重視國家衛生安全。2008年，英國率先公布了本國的全球衛生戰略，其要點是強調在維護人類健康的同時，還應重視動物界和植物界的“一體健康”，并強調在面對公共衛生安全威脅時，政府應主動應對和作為，還提出了跨部門合作應對的理念。[9]96

3. 美國新冠肺炎防控失利反證了國家衛生安全的重要性

克林頓、布什、奧巴馬任總統期間，高度重視國家衛生安全問題，建立了相應的機構和機制加以保障。而這次新冠肺炎之所以在美國出現大面積蔓延，其中一個重要的原因是現任總統特朗普忽視了國家衛生安全建設，過去已有的衛生安全機構被撤銷。據美國前總統安全顧問蘇珊·賴斯透露，在奧巴馬時期，美國高層設立了全球衛生安全與生物防御辦公室，他們可以直接向美國總統安全和總統國土顧問匯報。而這一機構在兩年前被特朗普撤銷，制度的缺失導致了特朗普信息不足，進而導致判斷上的錯誤。當中國向他通報疫情并在國內采取武漢封城全國進入戰時狀態的情況下，特朗普只想著“經濟”和自己的選票，使得美國失去了最佳的防治時機，成為新冠肺炎的“震中”。[10]

三、中國衛生安全面臨的挑戰

事實上，中國的國家衛生安全問題由來已久，有關國家衛生安全的保衛戰也由來已久。新中國成立之后開展的愛國衛生運動就是為了應對由帝國主義發動的細菌戰而采取的應對策略，從這個意義上講，國家衛生安全是一個老問題，限于文章篇幅不做詳述。在改革開放以后，這一老問題又面臨著許多新情況，尤其是當前，隨著經濟全球化的加劇，交通工具的便捷，人員往來的增多，這一問題前所未有的突出起來，已經成為威脅國家安全的主要因素之一。

改革開放以來，我國多次發生了傳染病的流行。除規模較小的事件之外，至少有三次成規模的傳染病流行事件引起了全國人民的高度關注：1988年發生了上海甲肝大流行，感染30萬人，死亡人100多人；2003年發生了非典流行感染，感染5000多人，死亡300多人；目前的新冠病毒感染了84000多人，死亡4600多人，成為全國性的大災難。從傳染病的流行頻率來看，我國大約每15-16年出現一次傳染病流行事件，給人民生命安全帶來了巨大威脅，國家需動用大量人力物力進行應急處置。從傳染病的流行趨勢來看，1988年是消化道疾病，雖然人數眾多，但有較強的地區局限，而后兩次是呼吸道疾病，流行廣泛，危害巨大。傳染病的流行不但給人民生命健康帶來了巨大威脅，如果得不到有效遏制，也會嚴重威脅國家安全。

總體來看，全球衛生安全涉及的4個主要方面，中國都面臨著嚴峻的挑戰。首先，中國城市化的不斷發展，使得大量農村人口擁進城市，造成了人口擁擠，人口密度增加，城中村等地住宿條件較差等問題，這些都增加了傳染病流行的可能性。目前，中國每年發生傳染病700多萬例，稍有不慎就可能引起流感、結核等傳染病的大面積流行[11]。其次，中國是抗菌素生產和使用最多的國家，抗菌素大量應用引起的抗菌素耐藥性問題尤為突出[11]，盡管國家采取了一系列的措施，但抗菌素不合理應用的問題仍然存在。在空氣污染方面，隨著政府治理力度的不斷加大，情況雖有所好轉，但在每年的取暖季節，中國北方的重中度空氣污染的情況仍然間歇發生，成為了危害人民身體健康的突出問題。第三，在核生化威脅方面，中國面臨的問題更為突出。一方面，中國邊境外的東西南北4個方向都有核力量或者核設施的存在，一旦失控，都可能通過各種途徑輻射、危害到中國。另一方面，中國已是核電大國，裝機量在不斷增加，而對于核電有關設施的監管雖有明顯改進，但仍處于初級階段，由此引起的事件還時有發生。[11]

十八大以后，黨中央提出了總體國家安全觀。這是在綜合傳統安全觀和非傳統安全觀的基礎上，結合中國實際，對國家安全觀的創新和發展。總體國家安全觀，以人民安全為宗旨、以政治安全為根本、以經濟安全為基礎、以軍事文化社會安全為保障、以促進國際安全為依托、包括了政治安全、生態安全、軍事安全、網絡安全、涉外安全、科技安全、文化安全、社會安全、資源安全、金融安全等10多個方面的內容。整體性、系統性、發展性是總體國家安全觀的鮮明特征，國家安全觀的內涵和外延必然隨著形勢的發展而不斷變化，具有可延展性和增補性。[12]

這次新冠肺炎的世界大流行表明，衛生安全已成為國家安全的主要威脅之一，必須以總體國家安全觀為指導，把衛生安全拉入國家安全體系，制定國家衛生安全戰略和相關法律[13]，以使之得到切實的加強。而要做好這項工作，需要對以下兩個問題有明確的認識。

（1）公共衛生應急體系與國家衛生安全

近年來，特別是新冠肺炎疫情以來，加強公共衛生應急體系建設受到了國家和社會各界的廣泛關注。但只強調建立國家公共衛生應急體系仍然不夠。目前，該制度體系僅僅局限在醫療衛生領域，與國家安全這一涉及國家核心利益的機構缺少必要連接，缺乏應有的位級和分量。而且以疾控為中心的公共衛生體系，在工作做得好且沒有疾病流行時，這一體系很容易被人誤解為沒有作用，容易被忽視。因此，必須確立國家衛生安全的思想，將公共衛生應急體系納入總體國家安全體系。這樣不但可以使人們深刻認識到它的重要性而在思想上保持足夠的警覺，更重要的是能夠在體制機制上得到常備不懈的加強和建設。

另外，整個醫療衛生事業一直作為公益性事業或者福利性事業存在，在很長一段時間處于被忽視的狀態。沉痛的事實證明，不把衛生安全上升到國家安全的高度，就難以引起人們對它的重視。

（2）生物安全與國家衛生安全

目前，生物安全已受到了國家的高度重視，《生物安全法》已經通過人大常委會審議并在修訂之中，相信不久即可獲得立法機構的通過，這是令人鼓舞的。生物安全是國家安全的重要組成部分，也應該是衛生安全的核心內容之一。“衛生安全”與“生物安全”具有一定的關聯，又有不同的含義和內容。

涉及人類健康的衛生問題，尤其是流行病的流行，歷來不僅僅是生物問題，從社會醫學和流行病的角度來看，它與經濟，政治文化社會生態密切相關。[14]現代社會科技的發展，交通的加速和便利，人員貨物流動的頻率和速度的提高，都為傳染病的流行提供了基礎。天花用了3000年才傳遍全球，而今天一個病原微生物可以在24小時內傳遍世界，新興傳染病在五大洲流行的時間，只是幾個航班的時間。而且，人類抗生素的大量使用，使得本來較為緩慢的生物進化過程得到了加速，使得細菌、病毒等病原微生物，產生了變異和耐藥性，從而使傳染病的發生發展出現了與過去不同的頻次和形式，加大了人類應對傳染病的難度。人類面臨的這些威脅，不是一個單一的生物因素可以解釋和應對的，其背后有著深刻的政治、經濟、文化背景。因此，“生物安全”雖然與“衛生安全”相關，但各有不同的內涵和外延，無法相互代替。國家生物安全與國家衛生安全都是國家安全體系的有機組成部分，都應予以進一步地加強。

四、關于加強國家衛生安全的若干對策

大量事實證明，衛生安全已經成為涉及國家安全的主要因素之一，并演變和上升為國家核心利益。我們應該對此進行研究，加深理論認識，并在此基礎上進行有效的體系機制建設。

1. 做好國家衛生安全的法律制度建設

法律制度是國家衛生安全的支柱，我國目前已有多部涉及醫療衛生的法律法規，如《傳染病防治法》、《食品安全法》等，但缺少有關國家衛生安全的專門法律。應該在上述法律的基礎上，頒布專門的國家衛生安全法。已經頒布的《中華人民共和國基本醫療與衛生基本法》是我國衛生健康的根本大法，但缺少有關國家衛生安全的條款，建議予以補充。

一方面，應以法律的形式將衛生安全納入整體國家安全體系，成立中央和地方主要領導為主任的各級衛生安全委員會，該機構可以與各級相關健康機構合署辦公，辦公室可設在各級衛健委。該機構的任務是及時綜合相關信息，分析發現公共衛生安全事件的苗頭。

另一方面，在制定有關國家衛生安全法規時，應設立專門條款，適當放寬衛生安全預警權限，即為把疫情扼殺在萌芽狀態，可賦予各級國家機關、企事業單位、社區在自己轄區內發現疑似傳染病流行等情況時，遵循有關程序，第一時間發布衛生安全預警的權力，以及時告知轄區公眾，保護居民個人健康和公共衛生安全，把疫情控制在最小的社會人口單元內，有效遏制其蔓延。

2. 加強公共衛生應急管理和倫理審查制度建設

新冠肺炎疫情事件表明，公共衛生突發事件具有傳播迅速、影響廣泛的特點。由此，公共衛生突發事件的應急管理應當成為我國公共政策的重要議程。反思我國對新冠肺炎疫情的阻擊過程，既有成功的經驗，也有應汲取的教訓，表明了我國公共衛生應急管理體系存在短板。為此，有必要從國家衛生安全的高度，在總結經驗、反思教訓的基礎上，推進我國公共衛生應急管理體系建設，形成下情上達、上令下動的快速反應機制；同時有必要出臺政策，明確公共衛生應急管理的程序及規則，為今后公共衛生突發事件的應對提供指導。

此次傳染病突發事件所呈現的特有情景值得關注，如對新型病毒的控制難以找到有效藥物，從而有可能使患者處于“試錯”的風險之中，以及在傳染病突發事件中出現的疫苗研制與病毒“賽跑”的局面，等等。這些都表明了突發事件中的倫理審查較之常態下的倫理審查，具有其特殊性。我們有必要抓住時機，針對突發事件的倫理審查問題開展調查，制定應急倫理審查相關規則，建立和完善我國倫理審查制度。

3. 編寫教材，積極開展相關教育

編寫公共衛生安全相關教材是加強國家衛生安全的重要任務，應抓緊抓好。其一，在中小學階段，應把衛生安全作為基礎課之一納入國民教育體系。其二，在高等醫學院校中，應設立國家衛生安全專業，或將現在的公共衛生專業更改為公共衛生與安全專業。其三，應把衛生安全納入黨政干部進修、社區人員培訓的課程體系，在黨校和有關干部進修學院開設相關課程，培養一批具有衛生安全知識和意識的現代化管理隊伍。

4. 整合力量，建立專業隊伍

隊伍建設是國家衛生安全建設的一項基本任務。目前，我國應克服單純依靠疾控中心提供信息的問題，建立多網點、多渠道提供信息的衛生安全隊伍。

一方面，可在公檢法系統招收具有公共衛生知識和醫學背景的人員。公檢法系統是國家安全的重要組成部分，應設立兼職或專職的衛生警察、衛生法官、衛生檢察官，以便在第一時間對管轄地域出現的公共衛生事件進行偵查和甄別，及時上報和應急處理。

另一方面，可聘任臨床醫生作為疾控中心的兼職人員。醫院是各種疾病高度聚集的場所，是流行病學調查的主要源頭之一，臨床醫生直接接觸病人，往往是公共衛生事件的第一接觸者和見證人，聘任一定數量的臨床醫生作為疾控中心的工作人員，并給予相應的報酬，有利于疾控中心及早了解當地疾病流行情況和居民健康狀況，對防范公共衛生事件的發生有重要意義。

5. 建設國家衛生安全的技術驅動系統

目前，人工智能、大數據等新基建正在各行各業興起和應用，國家衛生安全體系建設應不失時機地應用大數據、云計算、互聯網、5G新基建進行國家衛生安全技術驅動系統建設。依托于新基建技術系統，我國應建立風險指數預報系統，建設衛生安全評估系統，第一時間捕捉危害衛生安全的風險苗頭，及時做出判斷，為決策部門提供準確及時的信息支持。