深圳經濟特區法治政府的制度建設

丁明方

深圳是我國改革開放的排頭兵，也是法治政府建設的先行者。深圳經濟特區建立40年來，在法治政府建設方面進行了大量卓有成效的探索和實踐，不斷創新法治政府建設的方式和途徑，法治政府建設持續取得新成效。在中國政法大學全國法治政府評估和廣東省依法行政考評中，深圳法治政府建設多次名列前茅。2019年6月，中央依法治國辦首次在全國開展法治政府示范創建活動，深圳市以優異的成績獲評全國首批法治政府建設示范地區。

本文以深圳經濟特區建立40年來法治政府制度建設的重大事件為主線，從深圳法治政府建設的起步期、發展期、全面推進期、加快建設期四個階段，回顧了深圳40年法治政府制度建設的演進路徑，并對“十四五”期間法治政府制度建設規劃作了展望。

一、20世紀80年代：起步期

1978年黨的十一屆三中全會確定要加強社會主義法制，提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的十六字方針，重新確立了法律在社會治理中的最高地位。20世紀80年代初，國家政治、經濟和社會管理各方面幾乎處于“無法可依”的局面，立法工作成為這一時期法制建設的首要任務。這一時期，我國法治政府建設的理念還停留在健全行政立法的階段，①王敬波、宗婷婷：《改革開放以來我國法治政府建設的基本軌跡》，《中國發展觀察》2018年第19-20期。深圳亦不例外。20世紀80年代深圳法治政府建設工作主要體現為行政立法，為行政行為提供基本程序規范，為深圳經濟特區的改革開放事業提供法律保障，80年代末深圳率先在國內建立政府法律顧問制度，如今該制度已成為從中央到地方各級政府的標配。

（一）開展早期立法制度草擬工作，為特區初期的改革開放保駕護航

20世紀80年代深圳還沒有獲得立法權，這一時期深圳的立法活動主要是由深圳負責起草立法草案并報廣東省人大常委會批準。1985年，深圳市法制局正式成立，深圳法治政府建設的歷史大幕由此展開。1986年10月，深圳市法制局根據當時深圳經濟特區開放改革的需要，編制了深圳經濟特區建立以來的首份《深圳經濟特區1986年至1990年擬訂法規、規章計劃》，該計劃按業務劃分為十四個方面，共103個項目，其中79項定為規章（在當時實際上就是市政府規范性文件），其中有些項目實行一個時期后再報廣東省或國務院審批，使其上升為具有國家強制力的法規。

這一時期，深圳組織起草的法規規章制度有《廣東省經濟特區涉外公司條例》《深圳經濟特區抵押貸款管理規定》《深圳經濟特區國營企業股份化試點暫行規定》《深圳經濟特區涉外企業破產條例》《深圳經濟特區土地登記發證實施細則》《關于鼓勵科技人員興辦民間科技企業的暫行規定》《關于深圳經濟特區征地工作的若干規定》，這些法規規章制度為市場經濟在深圳經濟特區的早期萌發提供了重要的制度支撐，為維護深圳經濟特區的經濟秩序、促進深圳特區初期的改革開放大業發揮了重要作用。

（二）在國內率先建立政府法律顧問制度，成就法治政府建設“最強大腦”

深圳經濟特區建立初期，經濟發展快，但法制建設相對薄弱和落后，為了與國際慣例接軌，學習借鑒香港在法制方面的經驗，建立與社會主義市場經濟相配套的規章制度，創造更好的投資環境，深圳市政府于1988年9月9日設立市政府法律顧問室。這是國內政府法制機構最早設立政府法律顧問機構的嘗試，并開創了聘請境外法律專業人士擔任政府法律顧問的先河。①為了借鑒香港政府法制工作的經驗，深圳市政府法律顧問室成立之初決定聘請本市和香港法律界的法律工作者、律師為市政府兼職法律顧問。

多年來，深圳市政府法律顧問室圍繞市委市政府的中心工作，提前介入處置，全程跟蹤，積極作為，窮盡法律途徑，善于說“行”，為市委市政府提供風險最小、最具可操作性的決策方案和問題解決路徑，運用法治思維和法治方式破解發展難題，為市政府決策提供全流程、全生態鏈的法律服務，成為深圳法治政府建設的“最強大腦”。2014年，“深圳政府法律顧問制度”項目高票榮膺第三屆“中國法治政府獎”。

（三）在國內最早編制借鑒移植香港法律的立法計劃，借鑒香港立法經驗為改革開放探路

深圳大刀闊斧推進改革開放，探索中國特色社會主義市場經濟模式，但是立法的進度無法滿足深圳改革開放的需求，在立法領域存在很多空白，而香港經過100多年的發展，已經建立了完備的法律體系，有許多立法經驗值得學習和借鑒。1988年，深圳市委市政府發布《關于開展借鑒移植香港和國外法規工作的通知》，決定借鑒移植香港法律的條例以及外國和其他地區的法律，到1989年底對深圳經濟特區尚無立法或法規不完備的業務都做到有法規去調整，從而建立起深圳經濟特區商品經濟秩序的基本準則。市法制局擬定了《1989年底前借鑒移植香港法的主要條例，制定深圳經濟特區主要法規計劃》，提出1989年借鑒移植香港法的主要條例、制定深圳經濟特區的法規、規章共40項。

二、20世紀90年代：發展期

20世紀90年代是中國特色社會主義法治道路初步形成期，我國依法行政和法治政府建設進入發展期。1992年黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，社會主義市場經濟的發展客觀上要求建立和完善社會主義市場經濟法律體系，需要加強行政法制建設，在此背景下，1993年黨的十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出“各級政府機關都要依法行政、依法辦事”。這是國家第一次在黨的文件中提出依法行政的要求。1997年黨的十五大首次提出依法治國，建設社會主義法治國家。在推進依法治國的背景下，國務院1999年11月召開全國依法行政工作會議，發布了《關于全面推進依法行政的決定》（國發[1999]23號），這是國家發布的第一份專門推進依法行政工作的中央文件。在國家提出依法治國和推進依法行政的大背景下，深圳法治政府建設也進入快速發展期，獲得特區立法權擁有最大制度優勢，在國內率先啟動行政審批制度改革，率先推進行政綜合執法改革為國家城市管理綜合執法改革探路，在國內最早提出政府機構和行政行為要實現九個法定化，為國家五年后出臺《全面推進依法行政實施綱要》提出的各項依法行政制度提供了借鑒。

（一）獲得特區立法權，率先立良法保善治促發展

1992年7月1日，全國人大常務委員會審議通過《關于授權深圳市人民代表大會及其常務委員會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》，授權深圳市人民代表大會及其常務委員會根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定法規在深圳經濟特區實施，授權深圳市人民政府制定規章并在深圳經濟特區組織實施。深圳1992年獲得立法權以來，通過特區立法改革創新，大膽借鑒國內外先進立法經驗，先行先試，截至2019年底，深圳市人大及其常委會共制定法規231項，現行有效法規169項，深圳市人民政府制定政府規章319項，現行有效162項，成為中國地方立法最多的城市，創造了國內多個立法上的“第一”，①《深圳祭出組合拳，打造法治政府建設新標桿》，《法制日報》2020年4月17日（第5版）。保障和促進了深圳經濟特區的高質量發展，并且為全國性立法和其他地方立法提供了大量的立法經驗和制度樣板。

（二）在國內率先啟動審批制度改革，政務服務現已實現“秒批”

1998年1月，深圳市委市政府發布《深圳市政府審批制度改革實施方案》（深發[1998]1號），率先在國內啟動行政審批制度改革，開創了國內行政審批制度改革先例，為各地所效仿，為國家2001年開始的第一次行政審批改革提供了經驗借鑒。多年來，深圳持續不斷優化政府服務，推進“互聯網+政務服務”改革和“數字政府”建設，政務服務實行“馬上辦、網上辦、就近辦、一次辦”，推行“掌上政府、指尖服務、刷臉辦事”，推出了“秒批”“不見面審批”“全城通辦”等一系列改革措施，市民在智能設備上動動手指刷刷臉就能辦事，行政服務效能顯著提升。

（三）率先印發綜合執法實施方案，為國家城市管理綜合執法改革探路

1998年10月，深圳市政府率先印發《羅湖區行政綜合執法實施方案》（深府[1998]208號文），規定羅湖區行政綜合執法機構綜合行使城市管理、環境衛生管理、文化市場管理、旅游市場管理、社會醫療機構管理、計劃生育管理等七方面的行政執法檢查權和行政處罰權，提高了行政執法效率，避免了多頭檢查和重復處罰。羅湖區率先在全國啟動城市管理綜合執法的試點改革工作，為其他城市提供了經驗借鑒。城市管理綜合執法改革大大加強了城市管理力度，提高了行政執法效率，避免了多頭檢查和重復處罰，改善了深圳投資環境和城市生活環境。

（四）市委首次出臺加快建設社會主義法治城市的決定，在國內最早提出政府機構和行政行為要實現九個法定化② 這九個法定化分別是：政府機構組織、職能、編制法定化，行政程序法定化，行政審批法定化，行政收費法定化，行政處罰法定化，政府招標采購法定化，政府投資行為法定化，行政執法責任法定化，政府內部管理法定化。

1999年1月，深圳市委印發《關于加強依法治市工作加快建設社會主義法治城市的決定》（深發〔1999〕1號，以下簡稱《決定》）?！稕Q定》提出，依法治市工作必須在兩年內取得較大進展，切實增強立法的針對性和科學性，努力實現政府機構和行政行為法定化，堅決維護司法公正，加大力度治理經濟社會秩序，大力加強對行政執法和司法的監督，積極推進基層民主法制建設，深入持久地開展法制宣傳教育，切實加強黨委對依法治市工作的領導等九個方面的內容。

三、21世紀前十年：全面推進期

21世紀以來，國家加快了全面推進依法行政的進程。2004年3月，國務院印發《全面推進依法行政實施綱要》（國發[2004]10號，以下簡稱《綱要》），從11個方面闡述了未來十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求以及主要任務和措施等內容，提出要經過十年左右堅持不懈的努力基本實現建設法治政府的目標，這是我國首次正式提出法治政府建設的目標?！毒V要》提出了合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一等依法行政六項要求，這是衡量和推進依法行政的基本準則。2008年5月，國務院印發《關于加強市縣政府依法行政的決定》（國發[2008]17號，以下簡稱《市縣決定》），著力推進基層法治政府建設。這一時期，深圳以貫徹實施《綱要》和《市縣決定》為契機，全面推進依法行政制度建設，2008年推出國內首個法治政府建設指標體系產生了巨大的示范引領效應，法治政府建設繼續走在國內前列。

（一）出臺國內首部規范市政府部門規范性文件前置合法性審查立法制度，從源頭上保障行政機關依法行政

2000年10月，深圳市政府發布《深圳市行政機關規范性文件管理規定》（市政府令第94號），在國內率先確立了規范性文件“統一要求、統一審查、統一發布”的前置審查制度，有效解決了政府部門濫發紅頭文件和隨意擴張權力的問題，從源頭上保障了依法行政。規范性文件前置審查制度的建立和規范性文件處的設立，為全國各城市規范性文件審查制度的建立和機構的設置提供了有益的參考，包括廣東省在內的許多省市規范性文件管理的制度和機構設置都是參考深圳做法后建立起來的。

（二）出臺國內首部行政執法協調立法制度，有效協調解決行政執法爭議

2004年6月，深圳市政府發布《深圳市人民政府行政執法協調辦法（試行）》，針對因行政管理體制中條塊分割、多層次立法適用沖突、行政執法部門在履行職責過程中經常發生爭議的問題，建立了行政執法爭議協調解決機制，規定了行政執法協調的范圍、負責行政執法協調工作的機關、行政執法協調的程序和效力。

（三）推出國內首個法治政府建設指標體系，讓法治政府建設目標變得清晰可及

2008年11月，國務院法制辦與深圳市政府簽訂《關于推進深圳市加快建設法治政府的合作協議》。①這是國務院法制辦第一次以合作協議的方式支持地方法治政府建設。2008年12月，深圳市委市政府發布《深圳市法治政府建設指標體系（試行）》，這是國內第一個關于法治政府建設的指標體系，是國務院法制辦與深圳市政府密切合作的成果，具有積極示范作用，對深圳加快建設法治政府起到了積極推動作用，為全國各級政府加快法治政府建設提供了有益經驗。指標體系在全國引起強烈反響，《人民日報》發表長篇通訊介紹，新華網、中央廣播電臺等100多家新聞媒體給予轉載和報道，并于2012年12月23日高票榮膺第二屆“中國法治政府獎”。

（四）發布加快建設法治政府一號文件，提出建設國際先進城市法治水平的遠期目標

為實現國務院《綱要》和《市縣決定》這兩個依法行政綱領性文件規定的目標任務，2009年1月，深圳市政府發布《關于加快法治政府建設的若干意見》（深府〔2009〕1號），要求繼續發揮經濟特區的示范作用，在依法行政、建設法治政府方面進行制度、體制和機制創新，加快建設法治政府步伐，并提出三年基本建成法治政府的近期目標和達到國際先進城市的法治水平的遠期目標。這是我國地方政府首次以一號文形式發布法治政府建設文件，彰顯了深圳市政府對法治政府建設的高度重視。當時的國務院法制辦專門就此編發工作簡報，向全國宣傳深圳市政府推進依法行政的經驗做法。

四、2010年以來：加快建設期

黨的十八大以來，依法行政進入“快車道”，法治政府建設展現出前所未有的“加速度”。黨的十八大把法治政府基本建成確立為到2020年全面建成小康社會的重要目標之一。加快建設法治政府，是全面深化改革的迫切需要，更是全面依法治國的重大任務。2015年12月，中共中央、國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》（中發[2015]36號，以下簡稱《實施綱要》），規劃了今后一個時期建設法治政府的總藍圖、路線圖、施工圖。習近平總書記指出：“各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為?！边@一時期，深圳全面貫徹落實《實施綱要》，提出法治政府率先基本建成和建設法治中國示范城市的目標，加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系，法治政府建設持續加快推進。

（一）率先通過立法進行商事登記制度改革，以立法促改革極大激發了市場活力

2012年10月，深圳市人大常委會審議通過《深圳經濟特區商事登記若干規定》，率先在國內推動商事登記制度改革，將國家商事登記主體資格和經營資格合一改革為商事登記主體資格與經營資格相分離，將注冊資本實繳登記制改革為認繳登記制，并創新規定商事主體經營異常名錄信用監管制度，極大激發了市場活力，為深圳率先在全國啟動商事登記制度改革、營造國際化法治化營商環境提供了法律保障。深圳商事登記制度改革得到了從中央到地方的充分肯定，成為立法促進改革的典型范例，也為國家全面推行商事登記制度改革提供了重要的參考借鑒。

（二）印發加快建設一流法治城市的實施方案，提出建設一流法治城市需要法治政府建設更見成效

2013年12月，深圳市委市政府印發《深圳市加快建設一流法治城市工作實施方案》（深發[2013]9號），提出深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神以及以習近平同志為核心的黨中央關于法治建設的重要論述，分階段推進深圳一流法治城市建設，其中法治政府建設要更見成效，政府部門職能和權限界定合理，行政決策依法科學民主、規則完善，行政執法行為規范、程序合法，政府信息透明度持續提升，行政問責制度充分落實。

（三）發布重大行政決策程序規定，推進行政決策科學化、民主化、法治化

2016年5月，深圳市政府印發《深圳市人民政府重大行政決策程序規定》（深府〔2016〕35號），明確了行政管理體制改革與社會管理體制創新等重大政策、財政預算的編制和重大調整、市政府重大投資和建設項目的確定等八個方面重大行政決策事項范圍，允許市政府根據實際需要制訂重大行政決策事項目錄，向社會公布。該程序規定有效貫徹了《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》關于決策法定程序嚴格落實、決策質量顯著提升的精神，切實促進了依法科學民主決策，有效提高了決策質量和效率。

（四）印發法治中國示范城市建設實施綱要，明確法治政府率先基本建成

2017年8月，深圳市委辦公廳印發《法治中國示范城市實施綱要（2017-2020年）》，首次提出到2020年深圳基本建成法治中國示范城市的總體目標，其中法治政府要率先基本建成，并提出了具體指標要求：政府職能依法全面履行，依法行政制度體系完備，行政決策科學民主合法，涉及民生重大決策的聽證率達到100%，行政執法嚴格規范公正文明，2020年實現對行政執法電子監察系統異常預警的執法案件100%核查評價。

五、“十四五”期間法治政府建設規劃前瞻

2020年是重要的歷史節點，我國要全面建成小康社會，國家要實現第一個一百年奮斗目標。2020年也是我國法治建設具有里程碑意義的一年，國家首次發布《法治中國建設規劃（2020-2025年）》和《法治社會建設實施綱要（2020-2025年）》。①連同《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，國家首次實現法治國家、法治政府、法治社會一體建設方面都有國家綱領性制度引領。法治政府建設方面，國家將全面總結《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》的實施情況，在此基礎上起草《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，謀劃未來五年法治政府建設總藍圖。法治政府建設的制度之治，必將推動法治政府建設率先實現突破，對法治國家、法治社會建設起到示范帶動作用，推進法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

“十四五”期間，深圳將深入貫徹《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》關于加強法治政府建設的要求，堅持以制度建設為引領，持續推進法治政府制度建設和治理能力建設，提升政府依法行政能力，推動法治政府建設繼續在國內引領示范。

一是研究制定《深圳市法治政府建設實施方案（2021-2025年）》。根據即將出臺的《法治政府實施綱要（2021-2025 年）》關于法治政府建設的新要求，謀劃深圳未來五年法治政府建設總藍圖，對未來五年法治政府建設作出總體設計和全面規劃，推動深圳法治政府建設在先行征程上繼續劈波斬浪、揚帆遠航。

二是全面修訂《深圳市法治政府建設指標體系》。根據社會主義先行示范區建設對于深圳法治政府建設的新要求，結合2019年中央依法治國辦發布的《市縣法治政府建設示范指標體系》有關要求，對深圳市法治政府建設指標體系進行全面修訂升級，不斷提高深圳市法治政府建設水平，更好發揮法治政府建設在中國特色社會主義先行示范區建設中的制度引領和規范保障功能。

三是完善重大行政決策制度機制。根據國務院《重大行政決策程序暫行條例》對《深圳市人民政府重大行政決策程序規定》進行全面修訂，推進行政機關科學民主依法決策，讓重大行政決策程序制度成為決策機關擔當作為的“助推器”和履職盡責的“安全網”，為決策機關切實提高決策質量和效率提供有力制度支撐。

四是建立行政執法標準化戰略體系。對執法主體職權事項進行全面梳理，規范裁量基準制定和備案審查流程，確保行政執法裁量標準化。研究制定《深圳經濟特區行政執法輔助人員管理條例》，實施輔助人員管理標準化。探索建立行政執法效能量化評價體系，全面提升執法標準化水平。

五是研究制定法治化營商環境評價指標體系。圍繞優化營商環境及時立法、修法、廢法，破解營商環境痛點堵點難點問題，研究建立法治化營商環境評價指標體系，減少執法對企業正常經營的干涉,營造一流的法治化營商環境。

法治政府建設的制度之治，將有效推動深圳法治政府建設繼續在國內引領示范，推動法治政府建設在建設中國特色社會主義法治示范城市中率先實現突破，加快推進法治城市、法治政府、法治社會一體建設，為粵港澳大灣區和中國特色社會主義先行示范區“雙區”建設提供全方位的法治保障和法律服務，為“中國之治”總結更多的深圳經驗、提供更多的深圳智慧、形成更多的深圳方案。