信息網絡環境下傳染病防治機制創新研究

王倩影，柳福東

(廣西大學法學院 廣西南寧530004)

2020 年1 月24 日，武漢“封城”后第二天，中國疾病預防控制中心(CCDC)關于“傳染病網絡直報系統新型冠狀病毒感染的肺炎動態監測功能”上線[1]。這一新功能，是基于2003 年經歷“SARS 危機”之武漢出現不明肺炎的信號時，網絡直報系統在疫情擴散初期的近一個月時間里卻“失靈”了。這場突如其來的“新冠肺炎傳染病”成為這片神州大地的夢魘。巨大的代價不禁讓我們再次反思：到底是什么原因后，國家斥巨資打造的“全國傳染病與突發公共衛生使我們在這場“戰疫”中如此被動？信息網絡時事件監測信息網絡直報系統”(以下簡稱“網絡直報代，科學防控、精準施策，我們怎樣才能讓信息跑贏系統”)實現的。雖然這套系統啟動之后在全國疫情病毒？防控工作中發揮了重要作用，但是從2019 年12 月底

1 信息網絡時代傳染病防治工作面臨全新的機遇和挑戰

1.1 面臨的新機遇

1.1.1 有利于公眾及時了解并預防傳染病

在互聯網時代到來之前，傳統的傳染病預防方式主要是通過發放宣傳材料進行的，一旦傳染病爆發，有效的疫情信息難以迅速為公眾所了解，這種預防模式在一定程度上阻礙了傳染病防治工作科學、有效地推進。如今的信息社會，各類信息的互聯互通已經成為人們的基本生存方式和交流手段。一般來說，信息的傳播速度應該快于病毒的傳播速度，因為信息的傳播遵循“點到面”的傳播規律，并不需要現實中的物理接觸(包括直接傳播、氣溶膠傳播和接觸傳播等)，而且沒有時間限制(一條信息可以在任何時間內多次傳播)；而病毒的傳播主要依賴于“點對點”的傳播，不僅需要現實中的物理接觸，也會由于病毒存活的有限時間而無法進行二次傳播[2]。所以，科技進步所帶來的信息社會不僅使相關的疫情消息傳播速度更快、傳播渠道更多，還有利于公眾及時了解并預防傳染病，為疫情防控工作爭取更多的時間。

1.1.2 有利于防止謠言傳播，維護社會穩定

疫情肆虐之下，公眾是惶恐的、惴惴不安的，一點謠言或者小道消息便可能突破公眾脆弱的心理防線，并且可能導致事態往不良方向發展。尤其是在如今的信息網絡環境下，信息傳播的速度和范圍更是驚人，謠言的傳播很快便會“覆水難收”，引起公眾產生巨大的心理恐慌，比如疫情期間的“摔貓狗事件”，可見謠言的殺傷力是極大的，唯有及時有效的官方辟謠才能結束愚昧而又荒謬的行為。人民日報通過微信公眾號特地開辟疫情信息專欄，從官方渠道每日辟謠，及時向公眾普及正確的社會價值，引導良好的輿論導向；微博熱搜更是置頂新冠肺炎疫情，時時更新疫情信息的一點一滴，及時有效地引領社會公眾抗“疫”戰“疫”。信息網絡是把雙刃劍，若是不加以有效利用，便是謠言滿天飛，危害社會，但是正確有效地利用，便會斬斷謠言，讓公眾了解傳染病的真實情況，從而緩解民眾的焦慮心理，穩定人心，維護社會穩定。

1.1.3 有利于提高傳染病防治效率

面對傳染病危機，生活在信息網絡環境下的公眾或許不再那么彷徨和無助，因為信息是有痕跡的，互聯網是有記憶的。此次新冠肺炎疫情防控中，智慧城市結合大數據應用凸顯了巨大應用價值，例如浙江省在疫情早期就充分運用“大數據+網格化”手段，實現對現代交通的高效管控，提高了疫情防控效率[3]。另外，網絡直報系統從1 月24 日上線以后，每一例新冠肺炎病例在2 小時內完成網絡報告和三級審核，實現了新型冠狀病毒肺炎感染病例的個案信息、診治信息和感染來源等相關信息的快速報告，顯著提高了疫情監測的及時性和監測信息的準確性。所以，此次疫情防控中大數據技術發揮了巨大的作用，信息網絡技術不僅帶來了時代的進步，更給人們的生命健康和生活安全提供了保障。

1.2 面臨的新挑戰

1.2.1 信息預警功能薄弱據中國疾控中心官網于2019 年8 月5 日轉發的一篇報道稱，“中國已建成全球規模最大的傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統。目前，網絡直報系統覆蓋了全國所有縣級以上疾病預防控制機

構，同時覆蓋98%的縣級醫療機構和96%的鄉鎮衛

生院。”[4]但在疫情信號出現后近一個月時間里，這套全球規模最大的網絡直報系統卻“失靈”了。中國疾控中心副主任馮子健1 月31 日在接受《新京報》采訪時表示，“在本次新型冠狀病毒肺炎疫情中，網絡直報系統的啟用沒有那么早。”[5]網絡直報系統中不僅設置有法定傳染病的直報系統，還針對不明原因肺炎設置了直報系統，便于對各種傳染病進行實時監測。疫情面前，時間就是生命，然而此系統在疫情初

期卻被“擱置”，直至1 月20 日國務院常務會議確定

將新型冠狀病毒肺炎作為乙類傳染病并按甲類傳染病管理之后，才開始在網絡直報系統中上報病例。由此可見，網絡直報系統在疫情初期并未發揮應有的作用。有效利用網絡直報系統，提高信息監測和預警功能，把握住疫情防控的黃金時期，將是今后疫情預防控制和醫療改革的重點。

1.2.2 “信息孤島”現象存在

信息網絡時代最核心的要求是網絡的互聯互通和信息資源的共享。尤其是在傳染病防控工作中，各級疾病預防控制中心、行政部門、醫療機構以及其他部門更要實現疫情信息的互聯互通，聯合抗“疫”。但實際上，許多部門有自己的網絡系統和報告機制，這些系統沒有或很難互聯互通，而是各自獨立支撐著，最終形成一個個“信息孤島”。比如此次疫情初期，武漢市衛健委、湖北省衛健委及其相對應疾控中心的工作“脫鉤”，相關疫情信息未及時實現信息共享；同時，國家衛健委掌握行政主動權，以至于作為專業機構的國家疾控中心在疫情前期未發揮應有的作用。所以，從這次“新冠肺炎傳染病” 危機中可以看出，我國在信息監測和收集、信息管理和信息共享等方面的工作機制不健全，信息收集渠道不暢通，信息共享的能力較低。

1.2.3 信息公布不及時

傳染病防治工作中有關疫情信息的公開應當始終堅持“第一時間”原則，無論是在疫情前期還是在疫情救治中，均應當以最快的速度將最新的信息由權威部門向社會公眾公開，因為在傳染病防治中信息與時間是密不可分的，如果延遲公開相關信息，其信息價值也會大打折扣。有效的疫情信息，既有利于保障社會公眾的知情權，便于公眾開展監督工作，也有利于消除傳染病給社會公眾帶來的心理恐慌。然而我國的現實情況是，政府尤其是有些地方政府，存在嚴重的官本位思想，沒有及時向社會公眾開放信息的意識。疫情前期的武漢政府遲遲沒有公布傳染病的相關消息，延誤社會公眾防控的黃金時期，之后對于疑似確診人數的排查工作也未做到真實有效。所以，傳染病防控工作中，不僅要保證各種信息的暢通，還要保證疫情信息的及時公開。

1.2.4 公共衛生意識落后

疫情初期，無論是醫療機構因何種原因遲遲未啟動網絡直報系統，還是有些省份“按兵不動”或者“抄錯作業”，種種現象都充分暴露出我國的醫療衛生機制未落到實處，公共衛生意識落后。然而，問題的關鍵是，病毒代表了一種危機和風險，但對于在新時代“缺乏風險意識”的每一個普通成員來說，他們是“無法承認”有任何“恐懼”的[6]。公共衛生意識落后導致傳染病防控工作不到位，勢必帶來慘痛的代價。

2 信息網絡環境下傳染病防治機制新構想

信息網絡環境下，高效的疫情信息為傳染病防治工作帶來了更多契機，構建一個矩陣式網絡聯動機制，從傳染病監測與預警機制到信息公開化機制，再到群防群治的網絡化機制，利用先進的科學技術全方位進行網絡聯動。這既是維護社會穩定，促進我國政治、經濟、社會和自然協調發展的要求，又是我國建立現代化的公共衛生管理體系的重要內容。

2.1 信息網絡環境下傳染病防治機制應遵循的原則

2.1.1 預防為主原則

一直以來，我國的衛生工作似乎走進了“重治療，輕預防”的誤區，不妨參照美國在傳染病防治方面的理念，其在對傳染病的應急管理中始終把握“首先阻止傳染病蔓延，再著手找出病因”的原則[7]。對傳染病進行風險監測與早期預警是預防和控制傳染病的重要工作內容，是有效防止傳染病疫情迅速蔓延的重要方法，也是貫徹落實《中華人民共和國傳染病防治法》關于“國家對傳染病實行預防為主的方針”的規定。利用現代化的信息網絡技術，及時實現疫情信息的互聯互通，將傳染病疫情信號盡可能前移，盡早識別傳染病疫情，控制傳染病疫情蔓延的勢頭，最大程度地降低傳染病所帶來的各種危害，從而保障公眾身體健康，是傳染病防治工作的重中之重。

2.1.2 及時公布原則

傳染病防治工作中的預警機制，就是以預先警告為前提的。那么，及時公布原則便是需要遵循的首要原則，“任何情況一出現苗頭，應立即向政府報告，再由政府根據不同級別發出警報，同時政府還要及時提出有預見性的建議和切實可行的指導意見和防治方案”[8]。從2003 年的“SARS”危機到現在的“新冠肺炎傳染病”危機，一次又一次的慘痛教訓警示著：傳染病防治中疫情消息的及時公布便是社會公眾最有效的強心劑。

2.1.3 依法和科學性原則

在《傳染病防治法》《突發公共衛生事件應急條例》和《傳染性非典型肺炎防治管理辦法》的框架之下，按照國家和地方法律法規、辦法和條例等的要求，依法對傳染病采取科學防控，這是成功應對各種突發傳染病的重要保證。疫情防治要采取科學的防控措施，科學沒有虛假，疫情防控更是不允許一絲一毫的虛假。傳染病面前，真正有力量的是科學判斷，只有科學判斷，才能真正認識和把握事物。因此，在傳染病防控工作中的每一個環節、每一個層面，要依循科學性原則，依法按規律開展各項工作，避免隨意性、盲目性，防止資源浪費和無效工作[9]。

2.2 構建矩陣式網絡聯動機制

“以史為鑒，可以知興替”，雖然傳染病危機的爆發是難以預測的，但危機的應對以及機制的完善則是對整個國家治理體系和治理能力的全方位思考。此次疫情暴露出我們在傳染病防控工作中太多的短板，要真正實現利用信息網絡系統對傳染病進行早期監測和預先警報，必須構建一個矩陣式網絡聯動機制，全方位進行網絡聯動。如圖1 所示，從以CDC 為主導的國家傳染病預警信息網絡系統到疫情防治中的信息公開化機制，再到群防群治的信息網絡化機制，結合當前現代化的信息網絡技術，將傳染病防控工作盡可能做到疏而不漏。

如今應對具有高度危險性和不確定性的傳染病往往需要綜合系統進行處理，信息網絡時代，各種信息網絡技術的高速發展為傳染病疫情監測和預警提供了方便快捷的方式，同時社會公眾也可依賴網絡通訊技術獲得有效而全面的信息[10]。所以，信息網絡技術在傳染病防治工作中發揮了不可替代的作用，信息網絡時代的傳染病防治也將發揮無可比擬的優勢。根據圖1，分布在全國各地的醫療機構便是這套機制的“吹哨人”，當某一醫療機構在一段時間內發現多個疑似傳染病的病體時，便需要直接啟動網絡直報系統，將疫情信息及時傳送給CDC，由CDC 對疫情信息進行分析，將符合《中華人民共和國傳染病防治法》規定的傳染病類型上報給國家衛健委，由國家衛健委以及權威媒體將這一疫情信息及時公布，便于社會公眾及時了解并預防這一傳染病，同時由行政部門對各級醫療機構和疾控中心進行監督。這套機制中各機構各司其職、各盡其責。建立在信息網絡直報系統之上的矩陣式網絡聯動機制，一方面可以擺脫行政部門對醫療機構的掌控，能夠將疫情信息及時傳遞給疾控中心所在的系統，便于專業機構及早監測并預防病情；另一方面能提高預防效率，權威部門和媒體將疫情信息盡早向社會公眾進行公布，便于公眾及時了解并采取相應的防控措施，抑制傳染病蔓延，保障公眾身體健康。

3 信息網絡環境下傳染病防治機制新構想的實現

3.1 構建以CDC 為主導的國家傳染病預警信息網絡系統

古往今來，事情未發而待發時，人們便非常注意預防。“居安而思危”“勿臨渴而掘井，宜未雨而綢繆”“凡事預則立，不預則廢”。英國著名危機管理專家邁克爾·里杰斯特也曾說過，“預防是解決突發事件最好的方法”。因此，傳染病防治機制的核心在于構建一個完善有效的傳染病監測和預警系統，同時，基于現如今快速發展的信息網絡，構建以CDC為主導的國家傳染病預警信息網絡系統[11]，是實現傳染病監測和預警的關鍵環節。各級醫療機構和行政機構在CDC 的主導下開展傳染病防治工作，用專業化優勢同病毒作斗爭，將傳染病疫情信號盡可能地前移，最大程度地提高疫情預防的警惕性。以CDC 為主導的國家傳染病預警信息網絡系統應主要由以下幾部分構成[12]：

一是疫情信息的監測和收集。遍布在全國各地的各級醫療機構是最先感知傳染病疫情的神經末梢，醫療機構掌握著傳染病病體所有的臨床數據，將這些數據及時、準確地通過網絡系統匯入中央數據庫是其首要前提。同時，具有4V 特點即Volume(大量)、Velocity(高速)、Variety(多樣)、Value(價值)的大數據技術可以從紛繁復雜的傳染病數據中快速挑選出有價值的信息。借助大數據完成傳染病疫情信息的監測和收集，不僅能提高數據篩選的效率和準確率，還有利于節省醫務人員的工作量。

二是疫情信息的快速傳送。無論是醫療機構將最早發現的病體信息傳入中央數據庫，還是中央數據庫運用數據處理技術將監測和收集到的疫情信息傳送至各級CDC，都要在盡可能短的時間里快速完成這一信息傳遞。而完成信息的快速傳送首先需要加大在全國各級醫療機構的“硬件設備”投入，務必使所有的醫療機構都配備信息技術設備，隨時可將發現的疫情信息輸入網絡系統，傳遞給中央數據庫；其次要在各醫療機構培訓專業人員，具有發現疫情的敏銳度，并保證能夠及時輸入信息；最后匯入中央數據庫的疫情信息能夠迅速篩選，將結果及時傳送給CDC，便于其進一步分析。

三是疫情信息的有效分析。作為監測傳染病的發生、實施流行病學調查、搜集信息、分析預測、為防治決策提供科學依據、參與處理重大疫情和突發公共衛生事件的專業機構，國家疾控中心便是傳染病監測與預警信息網絡系統的核心。當中央數據庫將篩選到的有價值的疫情信息傳送至CDC 時，此專業機構需要迅速成立相應的專家組，利用有效的疫情信息進行討論和分析，必要時還可進行實地考察，最終做出專業決策。《世界華人周刊》曾形象地比喻疾控中心的地位，“如果將國家比作一艘正在航行的巨輪，那么，疾 控中心的角色就是 瞭望臺，引導輪船避免觸及公共衛生危機的礁石。”

四是疫情信息的及時公布。根據《中華人民共和國傳染病防治法》第38 條的規定，國家衛健委以及得到授權的各省、自治區、直轄市的衛健委是傳染病疫情信息的正式發布主體。但是這樣的疫情信息發布方式也出現了一個弊端：國家疾控中心沒有行政權。國家衛健委高級別專家組成員鐘南山院士則指出，“CDC 不應該僅僅是一個單純的信息收集的技術機構，應該被賦予更大的權力。必要的緊急情況下，CDC 應該有權力向社會發出預警”。其實，無論是國家衛健委還是國家疾控中心，只要遵循“第一時間”公布原則，將傳染病疫情信息及時向社會公眾公布，在疫情防控工作中便贏得了時間主動權。

3.2 構建疫情防治中的信息公開化機制

關于危機處理，英國危機公關專家里杰斯特曾提出“三T”原則，即“Tell your own tale”(以我為主提供情況)；“Tell it fast”(盡快提供情況)；“Tell all”(提供全部情況)[13]。面對傳染病危機，盡快將全部疫情信息透明化、公開化，是傳染病防治工作的關鍵一步。如今，信息網絡已經融入社會公眾的生活之中，而知情權作為公民從事政治、經濟、文化活動的一個必要條件，是公民享有權利和履行義務的前提。特別是風險社會中具有高度不確定性和危險性的傳染病，構建疫情防治中的信息公開化機制，既能夠保障社會公眾的知情權，也能夠及時了解并預防傳染病。

構建疫情防治中信息公開化機制的關鍵在于：一是實現行政機構信息透明化[14]。行政機構是社會信息的最大擁有者，傳染病疫情爆發時，能夠綜合利用各方面資源獲取快速而全面的信息，在這一方面行政機構擁有無可比擬的優越性。但是要想真正發揮疫情信息的預警功能，必須在最短時間內將信息傳遞給社會公眾，隨著邁入信息網絡時代，政府公開信息的渠道日益多樣化，傳統的報紙、電視、政府公告等都是十分有效的方式，如今政府網站、公眾號、官博等方式也可以大幅降低公開成本，提高信息傳遞效率。二是實現行政機構和權威媒體的良性互動[15]。尤其是現代的信息網絡社會，媒體是“第四權利”，執行著“環境守望”的功能，媒體的監督更有利于政府在疫情防治中提高工作效率。同時，媒體也是一種公共資源，行政機構有責任與其實現良性互動，發揮權威媒體在信息公開和輿論引導方面的優勢。傳染病危機爆發時，行政機構應立即通過召開新聞發布會、記者招待會等一系列形式，迅速與權威媒體聯系，主動向其公開有關的疫情信息。此外，還需要具體的法律條文來規范相關媒體的行為，防止個別不良媒體利用疫情散播謠言、混淆公眾視聽和破壞社會穩定性。媒體是連接行政機構和社會公眾的助推劑，只有實現行政機構和媒體之間的信息共享、互聯互通，才能發揮新聞媒體巨大的社會價值，在傳染病防治中引導社會輿論和維護社會穩定。

3.3 構建群防群治的信息網絡化機制

目前，預防和控制傳染病的關鍵是做好預防工作，社會公眾是做好傳染病防治工作的最后一道關卡。當有效的疫情信息公布之后，社會公眾要增強和提高傳染病自我防范意識[16]，做到疫情早發現、早報告、早診斷和早治療，避免疫情的傳播和流行，將傳染病蔓延的勢頭扼殺在搖籃里。信息網絡環境下，以手機為主的移動互聯網平臺通訊工具(QQ、微信、微博和短信等)已成為人們日常生活的一部分，在傳染病防治工作中充分利用通訊工具為公眾的生命健康保駕護航，構建起群防群治的信息網絡化機制。

當未發生疫情危機時，利用互聯網建立傳染病云平臺，在平臺中公布各種可能危害公眾身體健康的傳染病及其傳播途徑、傳播特點，時刻提醒公眾提高公共衛生安全意識，做好個人衛生防護工作；當發生疫情危機時，將新發傳染病的傳播途徑、傳播特點、潛伏期以及不同階段的特征及時向公眾公布，將傳染病的自我防護材料和治療方案及時向潛在被傳染個體發出預警。每一個普通的公眾既可能是病毒的發現者，也可能是攜帶者、傳播者，更可能成為病毒的控制者，無論何時何地，利用現代化的通訊工具提醒公眾提高公共衛生安全意識，成為疫情防控中的“命運共同體”，真正做到讓信息跑贏病毒。

4 結 語

自古以來，傳染病始終伴隨著人類歷史前進的步伐，瘟疫導致了西羅馬帝國的衰亡，14 世紀蔓延歐洲的黑死病導致歐洲消失了近三分之二的人口，再到如今“新冠病毒肺炎傳染病”付出的慘痛代價……任何一次傳染病的侵襲都將會導致社會系統的嚴重崩潰，然而，伴隨著全球化進程的加快，人們的抗“疫”史遠沒有結束。如今，科技革命帶領我們進入信息網絡化時代，傳染病防治工作也會面臨新的契機。疫情面前，預防永遠比救治更重要，但能否有效利用信息網絡技術提高疫情預警能力，在疫情防控中化“被動”為“主動”，關鍵還在于人類自身。