宅基地“三權分置”之法權配置

段佳偉

(海南大學 法學院，海南 海口 570228)

2018中央一號文件提出的宅基地“三權分置”系政策層面上的構想，文件中未使用法律概念進行表述，“三權”法律內涵尚需明確，政策構想與具體法律制度的轉換尚需要嚴密的法律論證及合理的規則設計，以保證三權分置既符合基本法理，又與既有權利體系和法律體系相融洽。當前亟待解決的問題是確定一條最優的法律實現路徑，在此基礎上界定“資格權”與“使用權”的法律屬性，明確“資格權”與“使用權”的法律內涵，協調二者之間以及二者與宅基地所有權的關系，完成宅基地“三權分置”的權利構造，對“宅基地經營權”的流轉主體、流轉方式、流轉期限等問題進行法律設計。

一、宅基地“三權分置”的路徑選擇

1982年《村鎮建房用地管理條例》首次對宅基地相關制度作出了較為全面的規定，其規定了宅基地由農民集體所有、“一戶一宅”等宅基地基本制度。其后《憲法》《土地管理法》《物權法》相繼出臺，農村宅基地制度在現行法中得到確立，基于當時的歷史背景，宅基地法律制度之意旨在于保障農民的基本生活，農民無償獲得宅基地，并建造房屋，基本的生活需要得到滿足。隨著我國生產力的發展，經濟水平的提高，農戶對于宅基地的利用不僅僅在于居住，農戶有利用宅基地及其地上房屋增加財產收入與融通資金之需要，此外，由于大量農村人口涌向城市，農村宅基地存在大量閑置的現象，造成農村土地資源的嚴重浪費，基于目前農村宅基地利用現狀以及農戶利用宅基地之需要，中央適時提出相關政策予以引導解決以上問題，十八屆三中全會《決定》提出“要保障農戶宅基地用益物權”，“慎重穩妥推進宅基地使用權的流轉”。還提出“要賦予農民更多財產權利，保障農戶宅基地用益物權，選擇若干試點”，“慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道”。2015年經第十二屆全國人大常委會第十三次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》，決定授權國務院在北京市大興區等33個試點縣(市、區)行政區域，暫時調整實施《土地管理法》和《城市房地產管理法》中關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。2018年中央一號文件《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調，我國將探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。

但相關政策文件中未使用法律概念進行表述，“三權”法律內涵尚需明確，對于如何將政策意旨轉化為法律制度，學界存在巨大爭議。從宏觀上來看有兩種路徑，一種是按照“三權分置”的政策指引，通過宅基地使用權制度的“分解”來實現，另一種通過宅基地制度本身的再完善來實現。主張通過宅基地使用權“分解”來實現農村宅基地制度改革的學者對宅基地“三權分置”中的三權應包括哪三權，如何進行相應的制度設計，觀點不一，有的學者對政策中“所有權、資格權、使用權”的表述不予認同并提出了自己的設計方案，有的學者認同政策中的表述，并闡述了自己對三權的理解。學者們的爭議主要集中在政策中的“資格權、使用權”如何表述與定義，部分學者主張表述為宅基地使用權、建設用地使用權，部分學者主張表述為宅基地使用權、地上權，一些學者主張表述為資格權、使用權。總結來說，主要有所有權+用益物權+用益物權、所有權+資格權+用益物權、所有權+用益物權+債權，這3種模式。下文將對以上宅基地“三權分置”法律路徑進行分析，得出宅基地改革的最優法律方案。

(一)通過完善既有法律制度實現政策意旨

持此觀點的學者認為不應在現有的“兩權分離”模式下創設“三權分置”體系，并試圖從羅馬法上的人役權與地上權相關角度對現有宅基地制度相應的完善，通過完善現有的宅基地制度以達到實現盤活農村宅基地之政策意旨，其認為與新創設一種權利形成“三權”的體系而言，通過完善既有的法律制度實現宅基地“三權分置”的政策目標，不僅成本低，而且可以避免對法律進行大幅變動。首先，其認為我國宅基地使用權與羅馬法上的人役權具有相似性，應比照羅馬法把我國宅基地使用權定位為人役權。其次，應比照國外地上權制度重塑我國宅基地使用權制度，在借鑒其地上權制度的同時重新設置具體規則，將宅基地使用權作為一種地上權來塑造，不僅能夠將我國傳統理論與我國特殊的農地使用制度相結合，還能夠突破人役權制度本身所攜帶的身份性“硬傷”，更好地促進其流轉，彰顯其財產價值[1]。筆者認為我國宅基地使用權與羅馬法上的人役權僅在發揮社會保障功能等極少方面具有相似特征，并不能簡單地把我國宅基地使用權歸于人役權。首先，我國宅基地使用權與羅馬法上的人役權在取得方式上具有極大的不同，我國宅基地使用權至少在形式上是由村民通過向鄉(鎮)人民政府申請獲得的，而羅馬法上的人役權，出現在古羅馬共和國末年，此時無夫權婚姻和奴隸解放的情況日益增多，每當家長亡故，那些沒有繼承權或喪失勞動能力的人的生活就成了問題，人役權主要是為解決這一問題而出現的，借助人役權丈夫或家主可以通過遺贈的方式把一部分家產的使用權、收益權和居住權等遺贈給妻子或被解放的奴隸，使他們生有所靠，老有所養[2]。因此人役權的設定方式主要是遺囑，同時也可以通過契約的方式設定[3]。其次，羅馬法上人役權不能為所有權人設立，而我國宅基地使用權在本質上是作為所有權人的農民集體為自身設立的。我國《土地管理法》第11條如是表述:“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理”。由此可見農村土地本質上是屬于成員集體所有的是屬于農民本身的[4]。再次，兩者在權利客體方面存有巨大差異。羅馬法上的人役權的權利客體并沒有十分嚴格的限制，只要滿足有體物與不可消耗物兩個條件即可，奴隸也可以成為該權利的權利客體，而我國的宅基地使用權僅可設立在土地之上[5]。

綜上所述，我國宅基地使用權與羅馬法上的人役權存在明顯差異，不宜將我國宅基地使用權定位為人役權。此外，筆者認為也不宜將我國的宅基地使用權命名或者界定為地上權。德國法上的地上權與我國的建設用地使用權類似，德國法上的地上權主要應用于城市住宅建筑與城市殖民。其地上權一般通過債權性質的契約設立，地上權人向所有權人支付一定的租金，并在取得所有權人同意的前提下可以轉讓，亦可在地上權之權限范圍內在地上權上設定負擔[6]。若將我國的宅基地使用權界定為地上權極易與建設用地使用權構成混同，從而造成我國法律體系的混亂。

(二)通過“分解”實現宅基地“三權分置”的政策意旨

與上述觀點相反，此觀點主張通過對宅基地之上既存的權利進行分解來實現政策目的。這一觀點主要可以分為兩大類，一是雙層用益物權結構，即將政策中的“資格權”與“使用權”在法律性質上作出相同的理解，一律界定為用益物權，并且后者派生于前者，在雙層用益物權體系下，關于政策中的第二權、第三權具體名稱制度設計有關內容也存在不同。二是在傳統的所有權——他物權結構之上附加一成員權。

第一，所有權+用益物權+成員權。在這種模式下，宅基地“三權”分別是所有權、成員權以及用益物權。此時，“三權”中的資格權為成員權，而“使用權”來源于集體的土地所有權，性質上屬于不動產用益物權，也即原本意義上的宅基地使用權。

此種設計方案很好地避開了在我國宅基地“三權分置”過程中有關雙層用益物權之爭論，但將新設的資格權界定為成員權的子權利本身存在重大缺陷。首先，作為其權源的成員權在我國法律上沒有一個比較規范、權威的解釋。何為成員權，成員權是一種人身權利或是一種財產權利，如此種種在法律上都沒有一個規范的表達。其次，宅基地“三權分置”可以借鑒承包地“三權分置”的理論與路徑，宅基地“三權分置”中的“資格權”與承包地“三權分置”中的“承包權”類似，有學者認為承包地“三權分置”下的承包權屬于用益物權，在土地發生流轉的情況下，和原來的土地承包經營權相比，土地承包人除了享有部分收益權能和最終處分權能之外，其余的權能轉歸土地的實際經營者，也就是發生物權權利內容的變動，然而這種變動并不會改變土地承包權的物權性質，即“三權”分置下的土地承包權與土地承包經營權的性質依然相同。從這個意義上說“土地承包權=土地承包經營權”，如此可見，不宜將“資格權”定性為成員權[7]。再次，承包地“三權分置”改革完成后，修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》并無創設“承包權”這一新權之意旨，《中華人民共和國農村土地承包法》修改了幾乎三分之二的條文，新法僅在第9條提到“承包權”一詞，對其具體權利內容與性質沒有作出規定，且新法亦未設專門篇章規定“土地承包權”[8]。承包地與宅基地具有一定的“一體性”，宅基地“三權分置”應借鑒其經驗，與其保持一致。此外由于集體成員的認定標準存在爭議，若將“資格權”界定為成員權的子權利必然會帶來司法混亂等問題。資格權只是農戶取得宅基地使用權的前提條件，并非宅基地使用權的組成部分。

第二，所有權+用益物權+用益物權。此種觀點下，有學者認為宅基地的“三權”應分為宅基地所有權、宅基地使用權、宅基地經營權，宅基地經營權屬于派生于宅基地使用權的用益物權，有學者認為“三權”應為宅基地所有權、宅基地使用權、地上權[9-10]。也有學者認為宅基地“三權”應為宅基地所有權、宅基地使用權、建設用地使用權。

雖然主張建立雙層用益物權結構的學者們在具體的權利名稱等方面存在不同見解，但在“三權”權利性質上具有同一性，均主張所有權+用益物權+用益物權之結構。反對建立雙層用益物權結構的學者多認為在用益物權上再設立一次級用益物權很難理解，其合法性需要探討。然而在實踐中，雙層用益結構即在用益物權之上再設立一次級用益物權在我國法上已有先例。在建設用地使用權人以其建設用地作為供役地，土地承包經營權人以其承包地作為供役地，宅基地使用權人以其宅基地作為供役地，與他人協商一致設立地役權的場合，建設用地、承包地、宅基地用益物權上存在地役權這一次級用益物權。同時，雙層用益物權體系在法理上并無障礙。在德國民法中，法律規定地上權是用益物權，在地上權之上還可以設置“次地上權”，或者稱為“下級地上權”。次地上權或者下級地上權，就是設置在地上權之上的另一種用益物權。此外，我國《物權法》第136條的相關規定也為雙層用益物權體系的建立提供了合法性基礎[11]。

(三)結論：完善路徑的固有局限與“雙層用益物權結構”的必然選擇

通過以上分析，傳統的“兩權分離”模式不具有合理性，德國法上的地上權適用范圍與我國宅基地使用權存在差異，并且其地上權一般通過債權性質的契約設立，若將我國的宅基地使用權界定為地上權極易與建設用地使用權構成混同，從而造成我國法律體系的混亂。而“分解”模式下的傳統結構亦面臨諸多問題。綜合考量，雙層用益物權體系具有較大優越性。對于宅基地“三權分置”的第三權如何命名，筆者認為，應參照承包地“三權分置”第三權之名稱，將宅基地“三權分置”中的第三權命名為“宅基地經營權”，避免與我國既有的建設用地使用權制度以及國外的地上權制度相混淆。

二、宅基地“三權分置”下的宅基地使用權

(一)解禁抵押與收益權能回歸

筆者認為應賦予宅基地使用權人抵押權能。理由如下：第一，農戶融資的需要。就抵押房屋而言，2015年12月28日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議決定授權包括樂清等59個縣(市、區)為農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押試點，試點期限從2015年12月28日起至2017年12月31日，這標志著農房抵押貸款試點工作獲得了國家層面的肯定，把農村住房的融資功能提到與城市化發展的同一起跑線上，有效拓展農村地區抵押物的范圍，滿足農村地區多層次的融資需求。全國各個試點根據《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》開展住房抵押工作，截至2016年11月末，樂清試點農房抵押貸款余額49.17億元，位居溫州轄區首位乃至全國領先。土地農民自建房抵押貸款業務的開辦，擴大了與創業型農戶的接觸面。以樂清農商銀行為例，截至2016年11月末，農戶貸款數達5.8萬戶，占樂清全市農戶數的近1/6，貸款已經覆蓋樂清市的911個行政村。近年來，其將農房抵押權人范圍在原有的基礎上，擴大到民間資本管理公司、民間借貸服務中心的資金出借方等，拓寬“三農”融資渠道，有效喚醒了農村“沉睡的資本”，目前新型金融組織辦理的農房抵押貸款余額約6 000萬元[12]。以上數據說明了在經濟比較發達的地區農戶對融資之迫切需要。基于房地一體原則，在賦予農民抵押房屋權利的同時，亦應賦予農民對宅基地的抵押權。第二，保持法律制度邏輯自洽的需要。宅基地“三權分置”后，為滿足“宅基地經營權人”融資需要，必然要賦予“宅基地經營權”之抵押權能，如此，禁止作為“宅基地經營權”權源之宅基地使用權進行抵押，但從其分離出來的“宅基地經營權”卻可以抵押，本就是一個悖論[13]。故應解禁宅基地使用權之抵押權能以保持法律體系本身的邏輯自洽。第三，宅基地使用權財產屬性的增強。《物權法》不允許在宅基地使用權上設定抵押權，其主要理由在于抵押權的實現會使農戶喪失宅基地使用權。在宅基地使用權分離出“宅基地經營權”之后，其財產屬性明顯增強。宅基地使用權抵押權的實現可以采取收益執行的方法，即為他人派生出“宅基地經營權”，以“宅基地經營權”的流轉價款優先受償，農戶仍然保有宅基地使用權。所以，在宅基地“三權分置”下賦予宅基地使用權抵押權能不會影響其固有的社會保障功能。

綜上所述，解禁宅基地使用權的抵押權能，是實現宅基地“三權分置”政策目標的應然法律設計。

(二)登記

與土地承包經營權相同，我國現行法未將登記作為宅基地使用權的生效條件，登記與否并不影響宅基地使用權的設立，宅基地使用權人主動辦理登記的僅具有對抗第三人的效力。其原因在于，農村地區是一個“熟人社會”，一般情況下，村集體經濟組織或村委會對本村宅基地的權屬情況已有基礎把握。然而，在遵循宅基地“三權分置”政策指引，在宅基地使用權之上分離出次級“宅基地經營權”之情形下，“宅基地經營權”受讓主體多元化，打破農村“熟人”的社會關系，為明確權屬避免糾紛，應借鑒新設土地經營權相關立法經驗對“宅基地經營權”登記事項進行規定。此外，我國不動產權利抵押采取的是債權形式主義，在賦予宅基地使用權抵押權能后，宅基地使用權之上存在抵押權的情況需要登記，如不建立宅基地使用權登記制度，宅基地使用權之抵押權亦無法登記。

在實踐中三十三個宅基地改革試點縣(市、區)行政區域亦大力推行宅基地使用權登記制度。例如：《浙江省人民政府辦公廳關于加快推進全省農村宅基地確權登記發證工作的意見》明確提出：“宅基地關系到農民住房保障和財產權利。加快推進宅基地確權登記發證工作，依法確認和保障農民的宅基地使用權，是推進農村土地制度改革，促進農民增收、農村發展的重要手段；是解決農村土地權屬糾紛，維護農村社會和諧穩定的重要基礎。”《義烏市農村宅基地使用權轉讓細則(試行)》第六條將獲得宅基地使用權與房屋所有權證書作為轉讓等利用宅基地使用權行為的條件。江蘇省為有效保障農民財產權益，進一步明確集體土地權能，積極推進全省宅基地確權登記頒證工作，截止2016年全省宅基地確權登記發證已完成13 704 373宗，占應發宗地數的95.43%。文昌市《宅基地管理辦法》第二十條規定：“個人建造住宅依法取得的宅基地應當按有關規定辦理土地使用權登記，農戶在建房竣工驗收合格后30日內向縣土地行政主管部門申請土地登記，領取集體土地使用證”。第二十五條規定：“違反本辦法第二十條規定，不及時辦理土地使用權登記的，由縣土地行政主管部門責令限期辦理；逾期不辦理的，給予警告，并可處2 000元以下的罰款”。以上試點經驗從實踐角度說明了對宅基地使用權進行登記的必要性。

故為保障宅基地使用權抵押能夠順利進行，國土資源局等有關部門能夠更精準地掌握本地區農村土地情況，避免與宅基地有關糾紛，筆者建議在有關法律中將登記明確規定為宅基地使用權變動的生效條件。

(三)經營用途之擴展

我國現行法上，宅基地使用權主要以滿足農戶居住為主要功能，在宅基地“三權分置”背景下，宅基地使用權之財產屬性明顯增強，宅基地“三權”分置后宅基地使用權派生出的“宅基地經營權”如果僅僅具有利用宅基地及其地上房屋滿足自身居住的功能，會導致宅基地“三權分置”難以進行，政策目標亦難以實現。在本農村集體經濟組織以外的人受讓承包地的情況下，雖然受讓人具有相應的居住需求，但在集約化農業發展下這種居住需求亦是少數。若不擴展宅基地用途，新設“宅基地經營權”將成為“僵尸”權利。在宅基地相關改革試點中，不少地方已經將宅基地功能擴展至經營性用途。義烏試點中，本集體經濟組織外的社會主體可以租用農房開網店、經營商品批發等；瀘縣試點的共建共享模式也將宅基地擴展至了經營用途；天津試點中也有利用宅基地從事經營之事例[14]。故應賦予作為權源的宅基地使用權經營權能，使“宅基地經營權”具有經營權能，以滿足宅基地受讓主體經營之需要。

值得注意的是，為防止對農村居民生活、生態環境造成影響，應在拓展宅基地用途的同時，對其用途設定限制。

三、宅基地“三權分置”下的“宅基地經營權”

(一)“宅基地經營權”的性質

我國現行法雖禁止宅基使用權的單獨轉讓、抵押、繼承或出租，但并未禁止農戶出租農村住房，在農戶出租住房的情況下，基于“房地一體原則”必然導致宅基地使用權的事實流轉，受讓人雖在法律上并未獲得宅基地使用權，但實際上享有與集體經濟組織成員有關權利以外的權利，宅基地“三權分置”的重點并不是將這種事實層面的權利法律化。如學者所言，要明確宅基地改革的對象是“地上的房”還是“房上的地”[15]。宅基地“三權分置”政策的提出是為了在保障農民權益的同時盤活閑置宅基地，其主要意旨在于將依附在農戶房屋上的宅基地的財產價值獨立出來，賦予農民對宅基地的相關財產權。將“宅基地經營權”構造為用益物權更有利于達到這一政策目標。理由是：物權具有排他性、支配性、優先性和長期性，而債權只具有平等性、請求性和相對短暫性，因此，物權更加牢固和穩定。對社會投資主體而言，宅基地開發利用周期相對長，為保障其收益預期以及更充分發揮宅基地資本屬性，必須賦予投資生產經營主體充分的使用、收益和處置權能[16]。故應在立法上明確將“宅基地經營權”規定為用益物權。這也是前文所述宅基地“三權分置”路徑選擇的必然結果。

(二)流轉主體

在宅基地“三權分置”下“宅基地經營權”派生于宅基地使用權，宅基地使用權具有身份屬性，“宅基地經營權”是一種經營性質的的權利，其本身并不具有身份屬性。“宅基地經營權”當然可以轉讓給非資格權人，非資格權人包括非本集體成員以及雖屬于本集體成員但不享有資格權，但考慮到我國廣大農村地區的社會結構依然是以血緣和地緣關系為紐帶形成的熟人社會，在“宅基地經營權”首次向非資格權人進行轉讓時，應賦予本村集體及本村集體內的資格權人在同等條件下以優先受讓權。

(三)流轉方式

第一，出租。宅基地“三權分置”是否包含實踐中既存的宅基地使用權的租賃，有學者認為宅基地“三權分置”不包括宅基地使用權租賃的情形。在宅基地使用權租賃情形下，農戶即宅基地使用權人可以依靠合同傳統的保障方式維護自己的權益，并無依靠政策中“資格權”來保障其居住權。并且將宅基地使用權的租賃納入宅基地“三權分置”易形成“雙軌制”導致混亂[17]。筆者認為，出租是利用宅基地的重要方式，現行法禁止宅基地用于經營，目前宅基地試點以外的地區，租賃宅基地主要用于滿足居住需要，但若“三權分置”后宅基地可以用于經營，社會主體必然具有以租賃方式獲得宅基地使用權從事經營的需要。如將宅基地使用權排除在宅基地“三權分置”之外，將阻礙宅基地使用權財產功能的發揮，出租是宅基地“三權分置”后社會主體利用宅基地從事經營的重要方式，在此情形下，農戶需要通過其具有的“資格權”維護自身權益。此外從新《土地承包法》來看，其明確將承包地的出租規定為土地經營權的產生方式。對屬于集體土地的宅基地作出同樣的制度安排有利于農村土地體系的協調。結合承包地“三權分置”筆者提出如下建議：應區分不同的租賃期限，作出差異化制度安排。新《土地承包法》只賦予了5年以上期限土地經營權以登記能力，這是基于綜合考慮土地利用情況得出的立法上的安排。較短期限的承包地流轉，雙方當事人本就無意穩定土地利用關系，故不宜在法律上對其作出過多干預，借此經驗，筆者認為可以為宅基地使用權的租賃劃定期限，并賦予登記能力，在該期限以上的權利是“宅基地經營權”。具有用益物權性質，在該期限以下的權利屬于原宅基地使用權出租產生的債權。我國現行法和民法典合同編第二次審議稿均將因租賃合同所產生的租賃權或承租權界定為債權，若《土地管理法》將一定期限以上宅基地出租產生“宅基地經營權”這一用益物權，在民法典編纂中應對因宅基地出租作出特別規定，以與《土地管理法》相銜接。

第二，入股。由于我國有些地區農村農戶宅基地與宅基地之間存在一定空隙間隔，農村一些道路亦無實際用途。但農戶對于這些土地并無明確權利，在以入股的方式利用宅基地的情形下，一般涉及地塊較多，為方便企業開展相關活動，更有效率地利用農村土地。筆者認為應建立集體經濟組織管理制度，農戶若以入股方式利用宅基地可以先與集體經濟組織簽訂相關協議，宅基地使用權委托給集體經濟組織，由集體經濟組織集中管理。在此基礎上集體經濟組織可以根據土地總體情況與企業簽訂合同，必要時亦可對相關土地進行規模性改造。以最大化利用農村土地資源。與此相銜接應建立“宅基地經營權”評估作價制度，將宅基地面積、位置、入股期限長短等納入考慮因素，由集體經濟組織與接受入股的主體協商確定。同時為保障農民權益，防范入股風險，在準入上可賦予地方人民政府相關部門對通過流轉取得“宅基地經營權”的社會主體資格審查、項目審查制度，在社會主體通過相關審查獲得“宅基地經營權”。在風險防范方面，可以借鑒承包地改革相關經驗，如在農戶讓渡公司經營決策權的同時享有優先分紅權的“優先股”，讓農戶先出租土地，在接受入股的主體經營相對穩定之后再入股的“先租后股”，讓農民特別是貧困戶在土地經營權入股中有穩定收益的“保底收益+按股分紅”等等。

(四)流轉期限

我國宅基地使用權的取得是無償的，并且對宅基地使用權的期限法律也沒有明確的規定，宅基地使用權一般不會因為到期而消滅，其只能在宅基地被征收、宅基地因自然原因而滅失、宅基地使用權人長期閑置宅基地、宅基地使用權人喪失農村集體經濟組織成員資格、農戶“絕戶”等情況下滅失。法律作出這種安排是因為宅基地使用權承載的社會保障功能，對于派生于宅基地使用權的“宅基地經營權”，其并無社會保障之功能，相比之下，其側重的是財產功能，社會主體通過受讓具有用益物權性質的“宅基地經營權”達到利用宅基地賺取利潤的目的，農戶通過流轉“宅基地經營權”亦可增加財產收入，但由于“宅基地經營權”派生于宅基地使用權，獲得“宅基地經營權”的相關主體利用宅基地必將對宅基地使用權構成限制。故應對宅基地經營權設置一定期限，以保證宅基地使用權固有的社會保障功能的發揮。

(五)登記

如上所述，宅基地使用權的設立、變更應采用債權形式主義，將登記作為宅基地使用權設立、變更的生效要件，這有利于在宅基地“三權分置”產生新生“宅基地經營權”的情形下，明確權利歸屬減少糾紛。與此相適應，由其派生出的“宅基地經營權”在總體上建立與土地承包經營權相同登記制度，這有利于增強土地權利體系的協調。在宅基地“三權分置”背景下農村土地權屬關系復雜化，對宅基地“經營權”進行登記明確權屬，在一定程度上避免糾紛維持農村地區穩定。此外我國水電施行分類收費，建立“宅基地經營權”登記，能夠避免在宅基地使用權人收回宅基地及其地上房屋時增加其生活成本，當然為吸引社會資本亦可借助“宅基地經營權”登記制度為其提供相關應的優惠政策。值得注意的是我國農村施行“一戶一宅”，農戶同時為兩宗宅基地之經營權人或農戶作為宅基地使用權人之外又獲得另一宅基地之上的“宅基地經營權”并不是對“一戶一宅”的突破。