天津市科技創新政策落實情況跟蹤評估

王艷芬，王寶紅

(天津海天緣生產力促進中心有限責任公司 天津300400)

隨著經濟社會的快速發展，科學技術創新越來越受重視，新的技術正在對世界范圍內的經濟格局產生重大影響，全球都意識到了科學技術革命在促進社會發展中的重要性。與此同時在科技不斷發展的現代社會，科技政策作為政府在科學技術領域內制定的戰略性策略，其發展和演化的過程也與科技實踐活動一起呈現出高度的協同性。

1 天津市近年來科技創新政策制定情況

1.1 天津市科技創新政策體系的主要內容

據統計，天津制定出臺了100多項科技創新政策，主要涵蓋頂層設計、法律法規、財政金融政策、企業創新政策、創新人才政策知識產權政策、成果轉化政策等方面，基本建立了較為完善的科技創新政策體系。

頂層設計方面，天津自實施創新驅動發展戰略伊始，就非常重視該項工作，2006 年先后制定出臺《關于印發天津市中長期科學和技術發展規劃綱要》(2006—2020年)、《天津市科技發展“十一五”規劃的通知》(津政發[2006]41號)、《天津市人民政府印發關于實施科技發展規劃綱要建設創新型城市政策措施的通知》(津政發[2006]46號)等多個文件，從科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、技術引進、知識產權、人才培養、科技創新基地與平臺建設等方面對支持創新驅動的科技創新政策進行了整體上的戰略部署。隨著國內外形勢的最新變化，特別是《國家創新驅動發展戰略綱要》的出臺，在 2016年7月重新制定了新的頂層設計文件《中共天津市委、天津市人民政府關于貫徹落實國家創新驅動發展戰略綱要的實施意見》(津黨發[20061]19號)[1]，提出了“三步走”的戰略目標，并從推動技術創新、強化原始創新、構筑創新平臺、發展科技企業、實施重大專項、科技人才培養、鼓勵創新創業、創新科技金融、創新政府管理、深化體制改革、實施知識產權戰略等方面對支持創新驅動的科技創新政策進行了新的全面部署。2016年9月，天津市又出臺《科技創新“十三五”規劃》[2]，提出了大力推動以科技創新為核心的全面創新，促進創新鏈、產業鏈、資金鏈、服務鏈四鏈深度融合發展，加快形成大眾創業、萬眾創新的局面，顯著提升自主創新能力、產業競爭力和綜合科技實力，是建設美麗天津，實現全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區、改革開放先行區“一基地三區”定位的發展思路。

1.2 近年來天津市科技創新政策制定情況

1.2.1 總體情況

從近幾年的政策制定看，天津市創新政策體系的完善度、政策內容的創新度以及政策工具的突破力度“三度”較高。一是天津市對國家創新政策的貫徹落實表現出較強的響應度，創新政策體系不斷完善；二是結合天津市實際，許多政策率先在國內進行探索，如加大科技成果轉化“三權”下放力度、允許科研人員兼職取酬、實施導向明確的科研人員因公出國(境)管理等；三是結合科研人員反映的“痛點”和“堵點”加大政策突破力度，目前天津市在橫向項目結余經費管理、軟科學研究等項目績效支出提取比例、科研人員離崗創業等方面的政策力度排在了全國前列。

1.2.2 面向企業具體政策制定情況

圍繞近幾年年度重要工作，天津市科技局制定了科技創新重點政策，經過梳理，2019年出臺面向企業的政策措施 27項[3]，面向高校和科研院所的政策措施23項；2018年出臺面向企業的政策措施34項[4]，面向高校和科研院所政策措施 24項。其中，面向企業的具體政策主要包括認定類、平臺類、服務類、人才類、研發項目類。

①認定類政策制定及變化。為了鼓勵企業進行科技創新，天津市科技局以稅收減免或者財政補貼的方式制定了諸多認定類政策。對于認定類政策，2019年企業可享受 6項，2018年可享受 8項。2019年和 2018年都可以享受的認定類科技政策包括：國家級高新技術企業認定、天津市級高新技術企業認定、國家科技型中小企業評價、殺手锏產品認定、科技領軍企業認定、技術先進型服務企業認定6項政策。2019年相比 2018年，認定類政策中減少了天津市科技型企業認定以及重點新產品認定 2項政策。2019年7月3日天津市科技局公開發文，根據《天津市創新型企業領軍計劃》(津政發[2019]17號)和《天津市行政規范性文件管理規定》(2007年市人民政府令第 125號)的有關要求，經天津市科學技術局2019年第15次局長辦公會集體審議，決定原天津市科學技術委員會發布的《天津市科技型中小企業認定管理辦法》(津科計[2010]196號)、《天津市科技型中小企業服務網的說明》(津科計[2010]197號)、《天津市科技型中小企業認定實施細則(試行)》(津科計[2010]286號)3部規范性文件即日起予以廢止。由于國家科技型中小企業評價標準的出臺，2019年天津市科技型企業的認定工作與國家科技型中小企業評價工作接軌，按照國家標準進行科技型企業的認定和評價。

同時，在國家級高新技術企業認定及天津市高新技術企業認定類政策的基本條件中，2019年均增加了企業的創新能力及環保方面的要求；科技領軍企業認定中，增加了領軍培育企業年度主營業務收入須達到2億元(含以上)的限定條件。

②平臺類政策變化。為貫徹落實《天津市中長期科學和技術發展規劃綱要(2006—2020年)》，完善天津市科技創新體系建設，鼓勵企業搭建具有示范和帶動作用的平臺，天津市科技局出臺了諸多平臺類政策。對于平臺類政策，2019年企業可享受 7項，2018年可享受 9項。2019年和 2018年都可以享受的平臺類科技政策包括：市級企業重點實驗室認定、眾創空間、天津市科技企業孵化器、天津市技術轉移示范機構、天津市生產力促進中心5項政策。2019年與 2018年相比，平臺類政策中新增了天津市企業技術創新中心、天津市產業技術研究院 2項政策；去掉了國家級科研院所來津發展政策、天津國家自主創新示范區創新生態系統建設、領軍企業產學研用創新聯盟、天津市國際科技合作基地4項政策。

③服務類政策變化。為了鼓勵企業進行科技成果轉化工作以及通過各類金融手段相結合，充分發揮政府資金的引導放大作用，吸引更多的社會資金投入科技創新活動中，天津市科技局制定了諸多的服務類政策。對于服務類政策，2019年企業可享受 6項，2018年也可享受6項，數量雖然相同，但是政策類別上發生了很大的變化。2019年和2018年都可以享受的服務類科技政策包括：天津市創新創業大賽、大型儀器設備開放共享補貼2項政策。

2019年與 2018年相比，新增技術合同認定登記、企業研發投入后補助、創新創業打包貸款補貼、促進科技成果轉化交易項目補助4項政策；減少了研發費加計扣除、科技創新券、科技型企業股份制改造補貼、領軍企業品牌培育4項政策。

④人才類政策變化。為了加大科技人才培養和引進力度，營造良好的人才環境，天津市科技局出臺了多項政策，培養和引進各類科技創新人才。對于人才類政策，2019年企業可享受 5項，2018年可享受6項。2019年和2018年都可以享受的人才類科技政策包括：人才發展特殊支持計劃、科技領軍企業家綜合貢獻獎勵、企業科技特派員、新型企業家、創新人才推進計劃5項政策。

2019年和 2018年相比，去掉了支持頂尖、高端科技人才創辦科技型企業政策。

⑤研發項目類政策變化。對于研發項目類政策，2019年企業可享受 3項，2018年可享受 5項。2019年和 2018年都可以享受的研發項目類科技政策包括：科技支撐重點項目、“一帶一路”科技創新合作行動計劃、京津冀協同創新項目3項。

2019年和2018年相比，去掉了京津冀科技成果轉化項目、科技領軍企業培育重大項目2項。

2 天津市近年來科技創新政策落實情況

2.1 總體落實情況分析

2.1.1 政策執行情況

從政策執行層面看，形成了“強化宣介+培訓解讀+調研考察+優化服務”的推動政策落實工作模式，表現在：一是多形式、多渠道開展政策的宣講和培訓，增強政策的透明度、影響度和知曉度；二是多主體、多措施推動政策落實，迅速出臺配套政策、具體落實細則和工作方案；三是多層次、多手段保障政策落地，通過開展“雙萬雙服促發展”、專項工作督促檢查等活動，及時了解政策落實中的需求和問題，解決政策落地“最后一公里”問題。

2.1.2 政策落實情況

從政策落實層面看，政策知曉度和滿意度較高，但政策的落實度和享受度差強人意。就企業的落實情況來看，一是政策有效激發了企業創新動力。企業普遍反映財政科研經費撥付時間大為縮短，同時科技計劃項目支持、科技特派員服務、產學研合作支持等政策均對企業技術創新發揮有效推動作用；二是國有企業和民營企業政策的關注點不同，國企更關注引進人才留得住、新產品研發、深化產學研合作和科研經費規范使用等政策問題，而民營企業更關注如何享受政策、引進急需人才和職稱評定等問題。

2.2 重點科技政策落實情況分析

2.2.1 高新技術企業認定政策落實情況

天津市的高新技術企業近幾年呈現了良好的增長態勢。通過調研 213家高新技術企業的政策落實情況發現，被調研的企業均已享受過高新技術企業的優惠政策，同時，天津市高新技術企業的快速增長有力推動了企業的技術創新，稅收優惠也同時增強了企業的發展后勁。

2.2.2 高新技術企業快速增長推動了企業技術創新

隨著天津市高新技術企業的快速增長，企業創新活動投入不斷加大，研發費用占銷售收入比例穩步提高，企業獲取自主知識產權和科技成果轉化能力有效提升，進一步推動了企業轉型升級和產業結構調整。通過調研213家2019年認定的高新技術企業發現，這些企業在當年獲得I類知識產權的數量為100余件，獲得II類知識產權的數量為1640件，高新技術產品占總收入比例在80%以上的占比達到65%。同時，當年研發投入占銷售收入比例穩步增高，有力提升了區域技術創新水平。

2.2.3 稅收優惠增強了企業發展后勁

在稅收優惠政策激勵下，高新技術企業充分利用減免稅資金進行創新研發和擴大再生產，產品技術含量和附加值不斷提高，調研的213家企業銷售收入的平均增長率達到了12.56%，盈利能力持續增強。

2.3 實證案例分析

2.3.1 中鐵十六局集團第二工程有限公司

中鐵十六局集團第二工程有限公司2015年首次認定為國家高新技術企業，同年享受研究開發費用稅前加計扣除政策，并于 2018年開始享受市科技局研究開發費用后補助政策，累計減免稅負超過 2000萬元，獲得研發費用補助超過 100萬元，企業在市科技局政策扶持下，組建了技術中心，并于 2019年通過認定，技術中心擁有高級專家與博士 5人，高級職稱以上 19人，中級職稱人員 68人，與上海交通大學、同濟大學、天津大學、北京交通大學、西南交通大學、華東交通大學、北京工業大學、石家莊鐵道大學等高等院校開展產學研合作，企業業務領域不斷向高、新、難、尖拓展，在新型大跨度橋梁、長大隧道、深水橋梁基礎、高層建筑、地下工程、軟土地基及土石方爆破等眾多領域積累了豐富的經驗。在深水取水、水下隧道、風積沙隧道、連續箱梁多點頂推、移動支架法造橋技術、懸灌橋梁施工等高難項目中取得了領先國內同行業的科技成果，公司憑借綜合優勢和鐵路建設專業優勢，特別是在高速鐵路、高原鐵路等八大領域國際領先優勢，系統掌握了不同地質結構、不同氣候環境、不同軌道類型等多種條件下的高速鐵路建造技術，承擔了天津地鐵10號線、成蘭鐵路、成昆鐵路、京秦熱電、石黔高速等一批重點項目，其中新疆水利TBM 項目采用中鐵十六局集團自主設計研發的“奮進號”TBM 掘進平臺，其開挖斷面直徑 7.8m，設計單機掘進26km，創造了目前單臺TBM掘進距離世界最長紀錄。公司2018年企業營業收入達到32億元，同比2017年增長22.8%，經初步統計(尚未審計)，公司2019年企業營業收入增速超過25%。

2.3.2 天津天汽模志通車身科技有限公司

天津天汽模志通車身科技有限公司于2017年認定為國家級高新技術企業，并在同年認定為天津市企業技術中心。在享受科技政策的同時，規范自身研發管理流程，解決研發費歸集、研發活動記錄、研發人員結構等問題，并且根據企業的研發項目，申請相關知識產權保護，使企業的研發成果得到保障，實現企業研發過程有據可依，研發數據存儲得當，研發人員態度積極的良好態勢。在保證企業研發管理規范的同時，每年按照高新技術企業政策及研究開發費用稅前加計扣除政策的要求，為企業減免稅負 300余萬元，助力企業科技創新事業的發展。近年來企業銷售收入從 2017年的 1.7億元增長到 2019年的 4.8億元，每年的科技投入經費從500萬元增加到1700余萬元，在帶動企業發展的同時，也帶動了汽車零部件行業的共同進步。

3 天津市科技創新政策落實中存在的問題分析

天津市的科技創新政策在促進本地區科技進步和經濟發展方面取得了有目共睹的成就。但是，在肯定成績的同時，還應該看到問題，尤其是與先進國家和地區相比，天津市科技創新政策體系還需要從多方面進行提高[5]。

3.1 政策宣傳的模式和手段有待創新

通過前面的調研，盡管企業對于科技政策的知曉度已經達到 90%以上，但是對于另外一小部分不太了解政策，以及每年新注冊的企業來說，政策的知曉度并不高。雖然天津市科技局等部門開展了大量宣講宣傳培訓工作，但還是要靠層層發動來打通“政策覆蓋最后一公里”，基層科技部門、科技園區、孵化器的平臺媒介作用尚未得到完全發揮。

3.2 在全國有影響力和特色的科技創新政策相對缺乏

整體來看，近兩年來天津所出臺的各項科技創新政策大多是對國家政策的貫徹落實和所制定的相關實施細則，雖然在諸如科技成果轉化、科研人員兼職等方面的政策進行了探索，并取得了一定的成效，但是還應該繼續充分發揮地方的主觀能動性，結合天津特色推出一些創新的政策舉措，應出臺能夠像中關村“6+4”政策、光谷“黃金十條”等在全國有影響力的、特色鮮明的科技創新政策。

3.3 部分企業科技創新的基礎管理工作比較薄弱

隨著國家科技政策管理體系改革逐漸深入，特別是近些年在天津市出臺的多項大力支持科技型企業發展的政策影響下，天津市科技型企業研究開發意識、技術創新力度和活躍度不斷增強，但在調研的過程中發現相當一部分企業科技創新的基礎管理工作比較薄弱，研發組織管理體系建設不完善，因此部分企業出現研發活動證明材料不足，研發輔助賬目不規范、缺失等問題，影響到了科技政策的享受和驗收結項等，給自身科技政策的享受及主管部門的政策實施管理工作帶來了不利影響。例如，企業在申請國家級高新技術企業認定和研究開發費用稅前加計扣除項目時，需要提供研發活動證明材料及研發費用輔助賬，多數企業都會遇到研發活動證明材料不足、研發輔助賬不規范、缺失等問題，影響了專家評分，同時部分企業尚未建立以創新為目標的研發管理制度和財務管理制度，企業技術開發賬目不規范，為稅務部門核定技術開發費支出帶來困難，影響了企業可享受的稅收抵扣金額。

3.4 創新服務機構沒有形成網絡化，對政策落實的作用尚需加強

創新服務機構在政策落實過程中發揮著重要的作用。為此要求創新服務機構互通信息、相互支持、共享資源，形成穩定的網絡化協作關系。實踐表明，網絡化協作加強了創新服務機構的專業化和標準化水平，提高了服務的效率和質量，提升了綜合配套服務能力。目前，天津市已經聚集了一批創新服務機構，在推動科技政策的落實過程中發揮了重要的作用。但是目前各類創新服務機構相對比較獨立，在資源和市場業務上沒有建立穩定的網絡協作關系，因此整體對于天津市科技政策的落實作用有待加強。

3.5 出臺政策缺乏后期評價，績效體系較為薄弱

目前天津市科技政策落實情況的評價體系尚不健全，缺乏必要的監督和控制機制以及政策執行的績效評價體系，特別是更加科學、合理、符合科技產業發展規律的外部評估體系還沒有完全形成。

4 提高天津市科技創新政策實施效果的對策建議

4.1 創新宣傳模式，擴大企業對政策的知曉度

天津市近幾年也在通過各類政策宣講會，深入企業走訪調研等方式逐步加大政策宣講力度，讓更多的企業知曉政策。但是線下的宣講以及深入企業走訪宣講涉及的企業有限，也會加大主管部門的工作壓力。后期可以采取線上線下相結合的方式，擴大企業對政策的知曉度。天津市科技局可以充分調動各區縣科技局的積極性，用好科服網等平臺，在線下召開各類政策宣講會；同時，積極采取線上的各類培訓軟件，如抖音、小鵝通等，通過開設直播間的形式，讓更多的企業以更加便捷的方式隨時隨地獲取各類政策信息，擴大全市企業對于政策的知曉度。

4.2 制定有天津特色的創新政策，促進企業發展

突出天津特色，打造差異化的科技創新政策。密切跟蹤研究歐美等發達國家以及先進省市在科技創新政策方面的最新成功經驗，緊密結合天津本地的特點，努力尋找天津在科技創新政策方面的突破口，制定出臺一批具有天津特色的、差異化的科技創新政策，力爭在科技創新政策方面做到“人無我有、人有我精、人精我專”，以利于天津在與兄弟省市的創新驅動發展競爭中贏得可持續的領先優勢。

4.3 積極幫助企業建立完善的研發管理體系

針對部分企業科技創新的基礎管理工作比較薄弱，研發組織管理體系建設不完善，導致無法享受政策優惠的情況，政府主管部門應該積極幫扶企業去構建完善的研發管理體系。首先可以起草企業研發管理體系要求，編寫企業研發管理體系標準，同時可以借助線上平臺開發研發流程跟蹤管理系統，從標準到實際操作上幫助企業建立起研發組織規范、資源配置合理、持續有效運行的企業研發體系，一方面不斷增強企業的科技創新實力和競爭力，另一方面幫助企業享受更多的政策優惠。

4.4 充分發揮創新服務機構作用，促進政策落實

積極發揮眾創空間、孵化器、生產力促進中心、高校科研院所等各類創新服務機構以及產業園區的作用，制定相關政策鼓勵機構加大對服務企業的政策宣傳和落實力度；同時，充分利用互聯網，構建各類創新服務機構的網絡體系，通過網絡體系的搭建，促進各創新服務機構的互聯互通，更加有效地為企業宣講政策，促進政策落實。

4.5 建立科技政策落實完善的績效評價機制

為完善科技政策評估和監督體系，拓寬公眾參與科技政策評價的渠道，提高科技政策的績效，一方面要著重于提高相關科技政策的績效水平，另一方面建立完善的科技政策評估與監督體系，將科技政策所作用的主體納入其中，使相關行業、企業、科技從業人員等能夠反應自己的訴求，更大程度地減少由于政策制定者對實際生產實踐活動認識上的局限而導致出現的政策制定上的偏差。具體而言，政府應在條件允許的情況下，在科技政策制定過程中運用一系列制度手段來提高政策實施的效果，促進政策績效水平的提高。