桐廬高標準推進國家級鄉(xiāng)村振興多規(guī)融合試點工作的探索及經(jīng)驗

陳 穎

（浙江省杭州市桐廬縣農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站,311500）

1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制試點的現(xiàn)狀背景

1.1 踐行國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需要

在黨的十九大精神和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》指引下，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”總要求，以“鄉(xiāng)村振興、桐廬先行”高站位，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部批準，桐廬成為國家級鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制試點單位，必須高質(zhì)量完成鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作。

1.2 爭當鄉(xiāng)村振興排頭兵的需要

按照習總書記“進一步推廣浙江好的經(jīng)驗做法”的指示精神和中央關(guān)于深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗，扎實推進農(nóng)村人居環(huán)境整治工作的要求，以及浙江省委省政府在推動“三農(nóng)”高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)文件中“推廣桐廬縣村域規(guī)劃‘多規(guī)合一’試點做法”的表述，桐廬敢為最先、勇于擔當，努力創(chuàng)造桐廬經(jīng)驗。

1.3 破除短板適應新時代新形勢的需要

現(xiàn)階段，桐廬鄉(xiāng)村規(guī)劃存在幾方面短板亟待解決：一是規(guī)劃相互沖突難落地。美麗鄉(xiāng)村建設(shè)過程中未能做到一規(guī)多用，村莊規(guī)劃數(shù)量多、周期短，造成村莊土地等資源利用沖突，項目難落地。二是規(guī)劃的群眾基礎(chǔ)不廣泛。以往規(guī)劃較多依賴政府和規(guī)劃設(shè)計單位，村民的參與度不高，規(guī)劃的民意收集與民愿體現(xiàn)有所欠缺。在規(guī)劃實施時，得不到廣大群眾的充分理解和支持。三是規(guī)劃注重形象忽視內(nèi)在。以往規(guī)劃在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)風文明、鄉(xiāng)村治理等方面較為欠缺，與鄉(xiāng)村振興“20字方針”全要素打造的差距較大。

2 經(jīng)驗探索

遵循實踐與認識的辯證規(guī)律，以“全面謀劃、階段實施、重點攻克”的方式“破難突圍、擔當新使命”，高質(zhì)量推進鄉(xiāng)村振興多規(guī)融合試點工作，為桐廬轉(zhuǎn)型跨越綠色崛起提供新動能，為全國鄉(xiāng)村振興規(guī)劃工作提供新經(jīng)驗。

2.1 目標上，做到多規(guī)融合、一規(guī)多用

一是合并指標，構(gòu)建統(tǒng)一管控體系堅持生態(tài)優(yōu)先理念，處理好生態(tài)保護與開發(fā)利用的關(guān)系，強化空間用途管制，梳理500余項指標，合并形成涉及11個部門的33項指標，構(gòu)建統(tǒng)一空間管控體系，解決縣域空間性規(guī)劃銜接不足、內(nèi)容交叉不一致、技術(shù)標準不統(tǒng)一等問題。劃定三區(qū)三線（三區(qū)即生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間；三線即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線），為鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制立好底線，提升規(guī)劃管控和引領(lǐng)作用。二是洞悉要點，圍繞鄉(xiāng)村資源做文章。抓住多規(guī)融合“融資源”的核心點，將鄉(xiāng)村振興規(guī)劃重點放在鄉(xiāng)村資源摸底、挖潛、利用上。規(guī)劃中，堅持發(fā)掘和推廣有生命力的桐廬案例。如橫村鎮(zhèn)白云村通過閑置資源盤活，以設(shè)施配套、環(huán)境生態(tài)、服務(wù)協(xié)調(diào)等形式，與項目業(yè)主簽訂“資源入股”協(xié)議，村級占股10%，每年保底分紅10萬元。截至目前，該村已有5個項目實現(xiàn)“資源入股”，據(jù)初步計算，租期40年期間，僅項目分紅收益可達1 000萬元左右。目前，桐廬類似入股模式壯大村集體和村民增收的行政村已達35個，合村鄉(xiāng)后溪村“眾籌入股”、鐘山鄉(xiāng)仕廈村“資產(chǎn)入股”等模式均取得了良好效果。又如，桐君街道麻蓬村探索成熟地塊“土地入市”規(guī)則，實現(xiàn)與國有土地同權(quán)同價入市。該村收儲盤活村委西側(cè)區(qū)塊48畝存量建設(shè)用地后，作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點項目進行先試先行，預計可增加收益9 600萬元。目前，全縣共有17宗195畝集體土地為入市做了前期準備。三是程序到位，確立合理規(guī)劃地位。堅持村民是規(guī)劃真正的設(shè)計者、實施者和受益者，設(shè)計單位是規(guī)劃的協(xié)作者和代擬者，使規(guī)劃編制成為一個自下而上、幾上幾下、共同協(xié)作的過程。編制規(guī)劃的簡易版供村民理解使用，規(guī)劃編制完成后，提交村民代表大會審議通過，讓規(guī)劃成為村民自覺遵守的行為規(guī)范和準則，使規(guī)劃成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部看得懂、村干部用得上、村民得實惠的剛性規(guī)劃，并在規(guī)劃期限內(nèi)引領(lǐng)或替代其他規(guī)劃的編制，實現(xiàn)一規(guī)多用。

2.2 體系上，做到破舊立新、思路升級

一是審慎重構(gòu)規(guī)劃框架，打破傳統(tǒng)的縣鄉(xiāng)村三級規(guī)劃體系，形成以詩畫山水帶、古風民俗帶、產(chǎn)業(yè)風情帶、生態(tài)養(yǎng)生帶、運動休閑帶等五條特色產(chǎn)業(yè)帶為基礎(chǔ)的縣、村兩級“扁平化”鄉(xiāng)村振興規(guī)劃體系，最大程度消除以往規(guī)劃編制中的簡單復制現(xiàn)象，更好促進規(guī)劃集成。二是反復試驗總結(jié)提升，按照“試點先行、示范推廣、全面覆蓋”的工作路徑，三實踐三認識，反復改進?？h級層面編制鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，村級層面編制“兩帶一點”試點規(guī)劃?？傄?guī)管資源、管空間、管紅線，帶上專項規(guī)劃解決農(nóng)村基本服務(wù)問題，點上規(guī)劃設(shè)計則體現(xiàn)單村單體的風貌風格，根據(jù)各村特色，設(shè)計出因村制宜的風格。試點之后編印《鄉(xiāng)村振興規(guī)劃指南》，指導完成“五帶五十八村”規(guī)劃編制工作，根據(jù)擴面情況調(diào)整實施方案，最后覆蓋全縣所有行政村，形成桐廬經(jīng)驗。三是找準切入點精準發(fā)力，鼓勵多探索、多創(chuàng)新，比思路、比謀劃。根據(jù)個性特色、迭代升級、城鄉(xiāng)融合、保障有力等因素，篩選確定出“兩帶一點”共12個村作為試點對象。在“兩帶一點”試點規(guī)劃定位上，江南古風民俗帶（5個村）探索古村落復興新路子；分水生態(tài)養(yǎng)生帶（6個村）探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新路子；富春江蘆茨村探索生態(tài)村落發(fā)展新路子。以上三種典型村落代表了桐廬三種主要村莊類型，也涵蓋了全國大部分村落類型。

2.3 實踐上，做到方法科學、推進有力

一是構(gòu)建四方聯(lián)合設(shè)計團隊，設(shè)計組建“政府+村委（村民代表）+企業(yè)（社會與市場）+設(shè)計單位”的四方聯(lián)合設(shè)計團隊，改變鄉(xiāng)村“被規(guī)劃”角色。創(chuàng)新“生態(tài)+生活+生產(chǎn)+生意”四生融合工作理念和方法，發(fā)揮聯(lián)合設(shè)計團隊作為溝通橋梁角色的作用和意義，充分整合各方資源。從實際來看，每一個規(guī)劃的成稿，四方溝通不低于20次，修改討論不少于10稿，持續(xù)維持高頻次、高強度團隊合作。二是深化基層協(xié)商參與程度聽民意。按照尊重傳統(tǒng)、統(tǒng)籌結(jié)合、便于議事的原則，挖掘村口大樹下、村內(nèi)院落里等百姓聚集場所，建立斗笠議事會、庭院議事會、春江議事會等特色平臺，實現(xiàn)基層民主協(xié)商14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，架起政府和群眾溝通的連心橋。規(guī)劃編制過程中，對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)試點村“議事會”進行改良，一方面將原有議事組織如顧問團、商會議事團等資源進行整合，廣泛吸納新鄉(xiāng)賢，充實基層民主協(xié)商議事人才庫，另一方面推行固定“隨機抽選+應事邀請”相結(jié)合的議事選人辦法，實現(xiàn)資源最優(yōu)化利用，并保證規(guī)劃每一次修稿均有“議事會”成員參與。三是實施長期陪伴計劃保落地。鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的落地性是首要大事，所以設(shè)計單位應是長期服務(wù)者，根據(jù)需要隨時提供服務(wù)，而非“一錘子買賣”。因此，桐廬制定長期陪伴實施計劃，要求規(guī)劃單位做好跟蹤服務(wù)，全程參與規(guī)劃實施。跟蹤服務(wù)期限建議至少延續(xù)至鄉(xiāng)村振興多規(guī)融合試點工作近期階段結(jié)束，即2022年，保障規(guī)劃更好、更快落地。

2.4 機制上，做到缺項補齊、弱項加強

一是工作專班強合力，形成“總-分-總”完整格局，成立桐廬縣“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略規(guī)劃領(lǐng)導小組總領(lǐng)全局；設(shè)置專班，綜合保障組、產(chǎn)業(yè)興旺組、生態(tài)宜居組、鄉(xiāng)村文明組、治理有效組、生活富裕組等六個組分工合作、協(xié)調(diào)推進；建立例會機制和逐級匯報負責制，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局牽頭主抓強聯(lián)合。二是要素投入強保障，緊盯“錢、地、人”三大要素，用好10億元規(guī)模的美麗鄉(xiāng)村發(fā)展基金，堅持“公益+生意”兩輪并進，持續(xù)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加快產(chǎn)業(yè)導入，增強村集體增收能力。開展全域土地綜合整治，實施農(nóng)村建設(shè)用地“控、減、融、活”策略，對發(fā)展空間進行設(shè)置、調(diào)整、騰挪。結(jié)合國家支持農(nóng)民工等群體返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點，實施鄉(xiāng)村振興領(lǐng)軍人才培養(yǎng)計劃，吸引人才的回歸。引入日本“越后妻有大地藝術(shù)節(jié)”資源，籌辦“中國富春江大地藝術(shù)節(jié)”，探索用藝術(shù)振興鄉(xiāng)村之路。三是績效比武強評價，不定期召開工作推進會全面比績效，設(shè)置方案謀劃、土地開發(fā)、生態(tài)修復、農(nóng)民建房、項目落地、集體經(jīng)濟增收等十大比武內(nèi)容，科學量化分值。由工作專班主要成員單位組成規(guī)劃評價組，評選“十佳規(guī)劃”，并將結(jié)果運用到評價指標、資金獎勵和年度綜合考評三大項。

3 項目成效

3.1 規(guī)劃編制出成果、有實績

編制完成總規(guī)和“兩帶一點”試點規(guī)劃，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、省、市等有關(guān)領(lǐng)導和專家應邀參加6月28日在杭舉行的規(guī)劃論證會。根據(jù)“兩帶一點”試點規(guī)劃內(nèi)容，圍繞鄉(xiāng)村振興“20字”方針5大方面，年內(nèi)完成了19個項目落地，投資6 560萬元，環(huán)溪村古法釀酒項目、荻浦村花海轉(zhuǎn)型升級項目、大路村“呱呱叫歡樂農(nóng)場”二期項目、里湖村新時代文明實踐站項目、蘆茨村民主法治建設(shè)項目等成效初顯。

3.2 資源整治有進展、有成效

在全省率先實現(xiàn)全域土地綜合整治鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）全覆蓋，同步實現(xiàn)縣域發(fā)展所需占補平衡、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局優(yōu)化、重點產(chǎn)業(yè)項目落地生根、村莊基礎(chǔ)設(shè)施完善健全和鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟增收化債。全縣完成建設(shè)用地復墾985畝、盤活“三塊地”391畝、新增耕地4 362畝、建立永農(nóng)整備區(qū)5 700畝、保障新興產(chǎn)業(yè)項目用地29個、帶動村集體增收4.2億元。分水鎮(zhèn)、富春江鎮(zhèn)、江南鎮(zhèn)、莪山鄉(xiāng)、百江鎮(zhèn)等地的重點項目均在整治中得到體現(xiàn)。

3.3 經(jīng)驗總結(jié)有亮點、有提升

《桐廬縣鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》（總規(guī)）申報省市優(yōu)秀規(guī)劃，《桐廬縣鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制指南》在實踐中不斷完善。同時，形成單村深度修編型、條帶集合編制型、現(xiàn)有規(guī)劃完善修編型等三種鄉(xiāng)村振興規(guī)劃類型，因地制宜。在實踐過程中，還摸索出“一圖一表一說明”的規(guī)劃體現(xiàn)形式：一圖是指含項目建設(shè)內(nèi)容的規(guī)劃布局圖，一表是指含項目名稱、實施期限、投資量的表格，一說明是指對規(guī)劃文本的說明，并要求“一圖一表一說明”在村內(nèi)進行展示。

4 推廣價值

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“四梁八柱”頂層設(shè)計中，最基礎(chǔ)性的支撐是“三個一”，而第一個“一”就是：制定國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，以規(guī)劃指導各地各部門有序分類推進鄉(xiāng)村振興。因此，鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制工作，是一項全國性的工作。桐廬的做法理念清晰、路徑明確、方法可行、實踐到位，值得推廣。自2018年全面啟動鄉(xiāng)村振興多規(guī)融合試點工作以來，有關(guān)探索多次得到上級有關(guān)部門的充分認可。2018年12月，全國鄉(xiāng)村規(guī)劃專題培訓班在桐廬召開。2019年5月，受邀參加農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作現(xiàn)場會并作交流發(fā)言。2019年10月，部省共建鄉(xiāng)村振興示范單位省工作現(xiàn)場會在浙江義烏市召開，全省31個試點縣市（區(qū)）參加，桐廬縣作為10家單位之一作典型交流發(fā)言，并受到農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)展規(guī)劃司高度肯定。