“十四五”時期我國托育服務人才隊伍建設的戰略思考

洪秀敏 朱文婷 張明珠 劉倩倩

“十四五”時期是我國大力發展嬰幼兒照護服務后第一個五年規劃，對我國托育服務的健康發展有著深遠影響。黨中央、國務院高度重視嬰幼兒照護服務工作。2016年，中辦、國辦《關于實施全面兩孩政策 改革完善計劃生育服務管理的決定》明確提出“要補齊托育服務短板”。十九大報告在保障和改善民生的藍圖中，將“幼有所育”排在首位。2020年《政府工作報告》進一步強調“要深化供給側結構性改革，突出民生導向，發展養老、托幼服務”。高質量托育服務對嬰幼兒身心健康、家庭幸福、國民經濟可持續發展具有重要戰略意義，而托育服務人才隊伍建設更是實現優質托育服務的關鍵人力資本，也是國際社會發展托育服務的共同趨勢與戰略重點。歐美國家及相關組織均注重托育服務人才隊伍建設，在0～3歲嬰幼兒照護相關專業化人才的職業準入、專業標準、專業化能力建設上取得了一定的政策與實踐經驗。美國、加拿大、日本等國家還專門頒布了資格準入與專業發展標準，并出臺了系列政策以規范托育服務人才隊伍有序發展，在托育服務人才隊伍供給、標準規范建立、政策法規完善等方面日臻成熟。[1][2][3]

近年來，我國也開始日益關注和重視托育服務人才隊伍建設。2019年國務院辦公廳發布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確將“加強隊伍建設”作為照護服務發展的四大保障措施之一。同年，《托育機構設置標準（試行）》《托育機構管理規范（試行）》針對托育機構人員的崗位要求、任職資格、人員配備、健康狀況等方面提出了明確要求。然而，相比較硬件方面的規定和要求，目前出臺的政策文件對托育人員隊伍建設的具體舉措和規定較為薄弱。在新時代我國加快推動托育機構服務質量提升以及示范性普惠托育機構建設的新形勢下，迫切需要加快建設一支素質優良的托育服務人員隊伍。鑒于此，在“十四五”時期，應從全局高度充分認識托育服務人才隊伍建設的戰略意義，把全面加強托育服務人才隊伍建設作為一項重大民生工程納入“十四五”人才規劃，找準方向和突破點，切實抓緊抓好，從而實現托育服務的規范化、優質化發展。

我國托育服務人才隊伍建設面臨的主要瓶頸與挑戰

自“全面兩孩”政策實施以來，人口出生率有小幅回升，2018年我國0～3歲嬰幼兒群體已超過5000萬名，托育市場需求開始急劇擴增，成為解決家庭后顧之憂、平衡家庭與工作矛盾的重要民生問題，托育服務事業自此也迎來了新的發展契機和機遇。2019年，中央及地方陸續出臺了嬰幼兒照護和托育服務的各項政策，托育服務開啟了發展新元年。然而，面對新方位、新征程、新使命，當前我國托育服務人才隊伍建設還不能完全適應。2019年，國家衛健委人口家庭司委托課題組在北京、南京、上海、廣州、太原、鄭州、成都、昆明等13個城市開展托育服務供需調研，對2340名托育人員、541名機構負責人，以及全國69所高職高專院校的234名早期教育專業負責人/教師、5006名早期教育專業學生開展問卷調查后發現，當前我國托育服務人才隊伍建設存在五大關鍵瓶頸。

（一）托育服務人才供給不足，人員規模面臨較大缺口

從國家2020年1月開始運行的托育機構備案信息系統來看，全國已經有3000多家托育機構申請備案。然而隨著托育機構數量的穩步增加，托育服務人才供給卻面臨著較大缺口，難以滿足托育機構的快速擴增需求，突出表現為人員配備不足、師幼比偏低。根據《托育機構設置標準（試行）》的規定，乳兒班師幼比不應低于1：3，托小班不應低于1：5，托大班不應低于1：7。然而調查中乳兒班未達標準的高達77.80%，托小班未達標準的占比為35.40%，托大班未達標準的比例為37.50%。大班額現象和較低師幼比表明目前托育機構師資供給規模普遍不足、師資短缺問題突出。

（二）托育服務人才資格制度尚未建立，缺乏對口的專業資質認定

目前我國尚未建立專門針對托育服務人才的資格準入制度和資格證書。首先，托育機構聘用人員資格證書混亂。保育員證、育嬰員證、嬰幼兒發展引導員證、幼兒園教師資格證等均可作為托育服務人才上崗的憑證之一。[4]其次，現有資格證適切性不足，缺乏對口的專業資質認定。除保育員外，各類托育服務人才相關職業資格主要面向家庭或幼兒園，沒有專門針對托育機構的職業設置，而由于我國長期以來缺乏0～3歲托幼機構，保育員的職業要求和培訓也主要側重在3～6歲機構，且只偏重生活的照料和輔助教育，難以適應托育機構活動組織和實施的職業技能要求。此外，部分資格證書存在報考門檻低、培訓時間短、考核以理論知識為主、資格證含金量不高等問題。

（三）托育服務人才培養體系不完善，培養質量亟待提升

人才培養是托育服務人才供給的基礎和保障。調研發現，當前培養托育服務人才的早期教育專業培養院校在招生、培養、就業等三大關鍵環節上均存在問題。首先，專業招生難，學生轉專業意向強烈，人才培養規模小，供不應求。調查中31.88%的學生經過調劑，28.79%的學生表示，如果條件允許，會選擇轉專業。有些院校反映，早期教育專業學生想轉專業的比例高達90%。其次，人才培養制度不健全。目前托育服務相關的專業開設名目各不相同，如早期教育、學前教育、幼兒發展與健康管理、幼兒保育、母嬰護理、健康服務與管理等，這些專業在人才培養方案、專業課程設置與教材建設上缺乏國家標準規范，[5]師資力量不足，實習實訓基地匱乏，培養效果不佳;同時，不同專業、不同學歷層次之間的區分度和銜接通道不暢。最后，就業出口不明確，人才流失嚴重，職后晉升不暢。28.52%的學生認為這個專業缺乏明確的職業資格序列和資格準入證書，畢業后沒有明確的就業崗位，導致學生畢業后首選幼兒園，早期教育從業率低。56.37%的院校負責人反映早期教育專業畢業生入職后一到三年內流失、轉崗嚴重（高達63.64%），與行業缺乏職稱晉升通道，職后專業發展和職業歸屬感受限直接相關。

（四）托育服務人才培訓制度尚未建立，培訓質量難以保證

首先，當前托育服務人才隊伍培訓缺乏相關制度設計，在培訓內容、培訓標準方面無章可循，培訓機構的培訓資質和培訓質量缺乏規范管理。很多社會機構舉辦的師資培訓時間短、理論培訓不夠系統和專業、實踐應用要求簡單。其次，托育服務人才現階段所接受的培訓主要來自機構內部自主開展的培訓，培訓機會、培訓內容和培訓過程缺乏監管，培訓質量和效果無從保證。調查發現，僅有13.38%的托育人員有機會參與機構外組織的培訓，且內容大多是針對托幼機構共同開展的疾病防控和保健類培訓。再次，尚未建立培訓補貼制度。大多數機構的人才培訓需自費完成，而調研中機構負責人表示機構在巨大的運營壓力下，往往會壓縮培訓經費支出，長此以往將不利于人才素養的提升。

（五）托育服務人才地位待遇缺乏保障，職業吸引力不足

首先，托育服務人員工資待遇與勞動付出不成正比，67.99%的托育服務人才工作時間超過8小時，但工資水平普遍較低，近一半人員 （41.45%）反映月收入在2000元以下。其次，社會保障嚴重不足，足額足項享受“五險一金”的人員比例較低，超過三分之二（67.81%）的托育服務人才不享有失業保險，77.91%的托育人員未享受住房公積金。再次，由于缺乏職稱評定機會，晉升道路不暢，托育服務職業吸引力不足，人才流動性較高。60.30%的人員反映未享有職稱評定機會，77.91%的托育人員無職稱。托育服務人才專業發展受阻，缺乏職業歸屬感，也極大地消解了托育服務人才的從業榮譽感和積極性。

“十四五”時期托育服務人才隊伍建設的需求分析

托育服務人才隊伍建設是托育服務快速、高質量發展的關鍵。然而，當前我國托育服務人才隊伍建設發展較為滯后，在人才供給、培養培訓、規范管理和政策支持方面依然面臨著突出瓶頸，與我國托育服務快速、高質量發展的需求之間存在較大矛盾。在此背景下，“十四五”時期急需加快完善托育服務人才隊伍供給體系、標準規范體系和政策法規體系，以擴大人才供給為前提，以提高人才綜合素質、優化人才培養質量為核心，以關心關愛托育人才的管理制度和政策環境為保障，盡快有針對性地加快推動托育服務人才隊伍建設工作，集聚人才、留住人才、用好人才。

（一）集聚人才——托育服務人才隊伍供給體系建設需求

隨著“全面兩孩”人口政策的落地與持續推進，人民群眾對嬰幼兒托育服務的需求日益迫切。[6]充足的托育服務人才是發展托育服務，實現“幼有所育”，滿足人民群眾入托需求的基本人力條件和前提。由于當前我國托育服務行業剛剛起步，托育服務人才缺口較大，托育服務人才隊伍供給不足與家庭入托需求旺盛間存在巨大矛盾。目前我國3歲以下嬰幼兒約5000萬左右，根據2016年衛健委發布的十城市調查顯示，35.8%的家庭有托育需求，其中69.7%的家長希望將孩子送往專業的托育機構。[7]目前托育機構師幼比尚未達到《托育機構設置標準（試行）》中規定的“乳兒班1：3、托小班1：5、托大班1：7”，還存在很大的師資缺口。從地區分布情況來看，各地對托育服務人員存在普遍性需求，在經濟較發達地區如北京市、上海市等地，及人口出生大省如廣東、山東、四川等地，需求更為旺盛。為此，急需加強托育服務人才隊伍供給服務體系建設，通過創新托育服務人才供給體系，積極擴充托育服務人才供給資源總量，以滿足不斷增長的托育服務人才需求。

（二）用好人才——托育服務人才隊伍規范標準體系建設需求

進入開啟全面建設社會主義現代化的新時代，我國經濟和社會發展已由高速增長階段邁向了高質量發展的新階段。在關注高質量發展的社會背景下，為了能夠保證人才更好地適應行業要求，必須盡快轉變發展方式、提升人才專業化素質，尤其是直接關乎早期人力資本和家庭健康福祉的托育服務，更需要建設一支高質量的托育服務人才隊伍。然而，當前托育服務人才素質整體較低，資格準入、培養培訓缺乏規范，與對高素質、規范化的托育服務，人才隊伍高質量、專業化的發展需求之間存在較大矛盾，托育人才規范化、標準化建設尚不能匹配高質量發展的目標，托育人才發展與高質量發展之間存在一定的協同性偏差。為此，如何用好人才，以人才隊伍建設為重要抓手提升托育服務質量，成為托育服務人才隊伍建設的核心與關鍵。為此，必須加強托育服務人才隊伍規范標準體系建設，通過制定托育服務人才資格準入標準、專業發展標準、培養和培訓標準等規范性標準，推動托育服務人才隊伍的規范化和標準化建設，著力提升其綜合素質和專業化水平，建設一支品德高尚、富有愛心、敬業奉獻、素質優良的托育服務人才隊伍。

（三）留住人才——托育服務人才隊伍政策法規體系建設需求

健全的政策法規體系建設是保障托育服務人才隊伍長期穩定、持續發展的必要前提。然而，目前我國托育服務人才隊伍發展的政策環境和管理制度均較為滯后，與托育服務人才隊伍穩定性、持續性建設不相適應。主要表現為托育服務人才扶持政策不足，隊伍管理尚在起步階段，從國家到地方層面人才隊伍的管理體制和工作機制仍需完善。為了更好地留住人才，讓廣大優秀的人才愿意投身到托育服務行業中，急需加強托育服務人才隊伍相關政策法規體系建設，通過營造有利于吸引人才的政策環境，建立有利于人盡其才的聘用聘任機制、有利于各展其能的激勵機制、有利于促進人才專業素養提高的可持續發展機制、有利于提升托育服務人才從業榮譽感的人才晉升機制等，為托育服務人才隊伍建設與發展提供良好的制度保障。

“十四五”托育服務人才隊伍建設的戰略應對與思考

“十四五”時期是我國由全面建成小康社會向基本實現社會主義現代化邁進的關鍵時期，是開啟全面建設社會主義現代化新征程的第一個五年規劃，也是我國“全面兩孩”人口新政背景下托育服務發展的第一個歷史新階段。全面開啟社會主義現代化的政治藍圖為托育服務發展提供了歷史機遇，同時對托育服務的快速、高質量發展提出了時代需求。作為國之大計，民生之首，實現“幼有所育”，加快推進3歲以下嬰幼兒照護服務建設，是黨中央、國務院近年來高度重視的強國惠民工程。為此，需要把全面加強托育服務人才隊伍建設作為一項重大民生工程切實抓緊抓好，在“十四五”時期充分回應歷史發展短板和新形勢提出的新要求，做好科學謀劃，加快建設一支素質優良的托育服務人才隊伍，引導托育機構服務的規范化、優質化發展。

（一）把好人才入口關，加快建立托育服務人才資格準入和崗位證書制度

首先，把好入口關，盡快研究制定托育服務人才準入標準，從國家層面組織研制托育服務人才資格準入的標準、條件、程序與退出機制，合理確定不同類型托育機構、不同崗位托育服務人員的評價重點。其次，建立托育服務人才專業標準和崗位證書制度。加快研制體現托育服務特點的人才專業標準體系，推動建立符合托育服務不同崗位要求的人才職業標準規范和相應的職業技能等級證書。再次，依據準入標準要求，制定資格考試內容及考核形式，立足托育服務人才專業可持續發展，注重考查托育服務人才的道德修養、理論素養和實踐應用能力。

（二）建立托育服務人才培養體系，加強托育服務學科建設

為多途徑擴大托育服務人才供給，首先應將托育服務人才作為急需緊缺人才納入培養目錄。鼓勵支持有條件的高校自主設置“托育服務”相關專業和鼓勵學前教育專業開設托育服務方向，通過中高本貫通的方式擴大不同類型、層次學歷托育服務人才招生規模。[8]其次，加強托育服務學科建設。鼓勵、引導高等院校和職業院校（含技工院校）開設托育服務相關專業，合理確定招生規模、課程設置和教學內容，并確立不同專業之間的培養側重點和不同學歷之間的銜接連貫性。再次，指導院校應貫徹落實國家教學標準，按照有關要求科學制訂和實施人才培養方案;研制托育服務專業教學標準與課程標準，加強專業教材建設支持力度;建設“雙師型”教師隊伍，完善產教融合育人機制。

（三）盡快推動托育服務人才培訓制度，建立培訓標準和監管機制

“十四五”期間，應盡快制定并落實托育服務人才培訓規劃，建立相關培訓標準和監管機制。具體而言，首先將托育服務人才作為急需緊缺人員納入培訓規劃，啟動托育服務人才國家級培訓計劃，制定托育服務領域急需緊缺人才培養培訓項目和實施計劃，逐步實現照護人員全員輪訓。其次，鼓勵職業院校聯合行業企業積極開展職業道德和安全教育、職業技能等培訓，提高托育服務人才專業化能力和水平。再次，加快研制托育服務培訓機構的資質要求與評估標準，明確培訓機構評估主體，建立健全動態評估監管機制，對培訓工作進行評估和督導，落實評估限期整改、獎懲等制度，確保托育服務人才培訓質量。

（四）提高托育服務人才待遇，切實增強職業吸引力和從業榮譽感

為盡快落實托育服務人才合法權益，使他們能安心、敬業，留得住，首先，需建立科學合理的托育服務人才待遇基線制度和績效工資制度，盡快制定托育服務人才最低工資標準和津補貼制度。其次，落實托育服務人才的社會保障制度，通過以獎代補或購買服務的方式鼓勵支持托育機構為人員繳納足額的“五險一金”，依法保障托育服務人才合法權益。再次，相關部門協同研究，推動托育服務人才崗位晉升制度，形成可持續的制度安排，切實增強職業吸引力和從業榮譽感，提高托育人才隊伍的穩定性。

注：本文為國家社科基金重大項目“全面二孩政策下城市地區0-3歲嬰幼兒托育服務體系研究”（17ZDA123）階段性成果。

參考文獻

[1]Council for Professional Recognition. CDA Infant-Toddler competency Standards Book[EB/OL]. （2013-06-01） [2020-07-21]. https：//www.cdacouncil.org/credentials/apply-for-cda/infanttoddler.

[2]British Columbia. Community Care and Assisted Living Act Child Care Licensing Regulation[EB/OL].（2019-12-01） [2020-07-21]. http：//www.bclaws.ca/civix/document/id/complete/statreg/332_2007.

[3]厚生勞動省. 保育所保育指針解讀[EB/OL]. [2020-07-21]. https：//www.mhlw.go.jp/file/06-Seisakujouhou-11900000-Koyoukintoujidoukateikyoku/0000202211.pdf

[4]洪秀敏， 張明珠， 朱文婷. 當前我國托育人員隊伍建設的瓶頸與對策[J]. 中國教師， 2020（02）： 79-83.

[5]蔡迎旗， 陳志其. 我國早期教育專業師資培養中亟需厘清的基本問題[J].現代教育管理， 2020（06）： 48-55.

[6]洪秀敏， 朱文婷. 實現“幼有所育”破解二孩生育困境[N/OL]. 光明日報， （2019-05-24） [2020-04-06].http：//epaper.gmw.cn/gmrb/html/2019-05/24/nw.D110000gmrb_20190524_1-07.htm.

[7]國務院婦女兒童工作委員會. 3歲以下嬰幼兒托育服務需求調查 [EB/OL]. （2017-11-29） [2013-06-01]. http：//www.nwccw.gov.cn/2017-11/29/content_186813.htm

[8]龐麗娟， 王紅蕾， 冀東瑩， 袁秋紅， 賀紅芳. 有效構建我國0-3歲嬰幼兒教保服務體系的政策思考[J]. 北京師范大學學報（社會科學版）， 2019（06）： 5-11.