五年十法，交出高分“立法答卷”

孔祥玉 朱劍冰

“法者，治之端也。”2015年7月30日，這是一個里程碑的日子，浙江省人大常委會決定，批準溫州、湖州、金華、衢州、臺州等5個設(shè)區(qū)的市開始行使地方立法權(quán)。

5年不斷探索，5年創(chuàng)新實踐，金華地方立法工作從零起步，從新手上路到步入正軌，在摸索中前進、在實踐中成長，黨領(lǐng)導立法工作機制不斷完善、人大主導立法作用不斷增強、立法領(lǐng)域不斷拓展、立法質(zhì)量不斷提高、立法經(jīng)驗不斷積累，構(gòu)筑起了市域治理現(xiàn)代化的法治基石。

注重創(chuàng)新實踐? ?精準立法開好局

獲得地方立法權(quán)，立什么？如何立？五年前，地方立法的“開篇之作”，曾備受各界關(guān)注。

金華是錢塘江、曹娥江、靈江、甌江“四江”源頭，金華“水好”已成城市金名片。今年1月至9月，金華9個市域出境斷面水質(zhì)均達到或優(yōu)于Ⅱ類。2019年，金華江河干流所有斷面穩(wěn)定達到Ⅲ類以上水質(zhì)，8個縣級以上飲用水源4個達到Ⅰ類水質(zhì)，連續(xù)6年奪得浙江治水大禹鼎，是名副其實的治水“優(yōu)等生”。

一江清流送下游，離不開一部法規(guī)的護航。金華市地方立法按照最急需原則、最大關(guān)注度原則、最具地方特色原則這“三個最”原則，努力找準人民群眾關(guān)切的最大公約數(shù)和立法工作最緊迫的突破口，最終將水環(huán)境保護條例列為取得立法權(quán)后制定的首部實體法。條例于2016年10月25日經(jīng)金華市第六屆人民代表大會常務(wù)委員會第四十二次會議通過，2016年12月1日經(jīng)浙江省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議批準。

提高立法質(zhì)量是做好地方立法工作的關(guān)鍵所在。地方人大立法專業(yè)人員少、力量弱、經(jīng)驗不足，這是普遍存在的問題，如何借智借力高質(zhì)量做好立法工作，切實提升地方立法能力和水平，成為亟需研究解決的一大課題。

2016年，金華市人大常委會與浙江師范大學合作共建了全省設(shè)區(qū)的市首家地方立法研究院。4年來，研究院積極參與地方立法，經(jīng)常性舉辦立法論壇，協(xié)助開展立法知識培訓，為金華地方立法提供了40多個高質(zhì)量的咨詢、評估和論證報告，已發(fā)展成為地方立法服務(wù)高參、地方立法理論研究平臺與地方立法人才培養(yǎng)基地等“三位一體”的高端平臺。相關(guān)做法獲得了第二屆“浙江人大工作與時俱進獎”優(yōu)秀獎。

突出民生導向? 為民立法總關(guān)情

“良法善治，關(guān)鍵要圍繞中心工作，緊扣改革發(fā)展實際需要。”獲得立法權(quán)后，時任金華市人大常委會主任黃錦朝明確提出了立法方向。事實上，圍繞中心、服務(wù)大局，始終是地方立法的重點方向。

今年6月4日，中央文明辦公布了2019年度全國文明城市提名城市測評結(jié)果，金華市以96.96分的總成績，再次位列全國113個地級提名城市第一。金華成為全國唯一一座連續(xù)兩年蟬聯(lián)全國文明城市“國測”榜首的城市。

振奮人心的成績，凝聚著全市廣大干部群眾的汗水，也少不了金華市人大的辛苦付出。2018年，金華市文明辦將“文明立法”作為金華市推進全國文明城市創(chuàng)建十大舉措之首。

2019年3月28日，省十三屆人大常委會第十一次會議批準通過了《金華市文明行為促進條例》和《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》。至此，連同2018年12月31日施行的《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》，金華市人大常委會完成了“創(chuàng)建全國文明城市金華地方立法三部曲”的立法目標，3部法規(guī)有機融合，互為補充，有力推動了金華市文明城市創(chuàng)建工作。

在文明城市創(chuàng)建過程中，無序養(yǎng)犬問題是群眾較為關(guān)注的重點問題之一。《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》在對犬類嚴管的同時，體現(xiàn)了養(yǎng)犬人權(quán)利和公眾公共利益并重的原則，既有“每一戶籍和固定居住場所內(nèi)限養(yǎng)一只狗”“在重點管理區(qū)域帶狗外出，應(yīng)當為狗佩戴犬牌，遛狗必須牽狗繩”等相應(yīng)條款以及處罰標準，也有“養(yǎng)犬登記辦理和延續(xù)登記辦理必須當場作出決定”等便民措施。

公平正義是法治的“生命線”。《金華市養(yǎng)犬管理規(guī)定》既照顧了養(yǎng)犬人權(quán)利，也充分保障公共利益，充分體現(xiàn)了地方立法始終堅持公平正義的價值取向，以法治精神守護公平正義的核心價值。在規(guī)定施行后，金華市養(yǎng)犬管理工作的普法教育、登記辦證、捕捉收容、執(zhí)法辦案、擾民治理5個方面取得突出成績。

《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》是第一部由金華市人大自主起草的實體性地方性法規(guī)。金華市人大常委會法制委員會先后召開座談會18次，共計500余人次參加了調(diào)研和話題討論，從規(guī)定草案草擬稿到規(guī)定草案表決稿又經(jīng)歷至少12輪次的逐條逐字修改和完善。

每一次立法，都是民智的匯聚，都是法治的躍升。《金華市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》全文共24條，創(chuàng)設(shè)性立法近10條，其中關(guān)于路街（長）制、大件垃圾處置的規(guī)定，還填補了全國范圍內(nèi)相關(guān)規(guī)定的空白。

《金華市文明行為促進條例》是金華市首部由人代會制定的實體性法規(guī)。條例一開始就作為預(yù)備項目列入金華市人大常委會立法計劃，2018年全國文明城市創(chuàng)建進入關(guān)鍵階段，當年年初金華市委發(fā)出創(chuàng)建全國文明城市動員令后，金華市人大常委會馬上行動，加快起草和審議的步伐。

為進一步提高立法質(zhì)量和社會知曉度，金華市人大常委會決定將《金華市文明行為促進條例》提請市人代會審議，條例最終獲全票通過，這也是省內(nèi)第一部由人代會全票審議通過的文明行為促進地方性法規(guī)。

青山就是美麗，藍天也是幸福。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共服務(wù)、最普惠的民生福祉。過去5年里，金華市還制定了省內(nèi)第一部、全國范圍內(nèi)較為領(lǐng)先的農(nóng)村生活垃圾分類管理地方性法規(guī)——《金華市農(nóng)村生活垃圾分類管理條例》，促進了農(nóng)村生活垃圾分類逐步由點上“盆景”向面上“風景”轉(zhuǎn)變;制定《金華市傳統(tǒng)村落保護條例》，加強傳統(tǒng)村落的保護和利用工作，推進鄉(xiāng)村旅游和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，為金華市鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施提供強有力的法治保障;制定《金華市禁止銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》，鞏固禁限燃工作成果，建立長效管理機制，保障公共安全和人身財產(chǎn)安全……

堅持人民立場是立法工作的根本立場。把以人民為中心理念貫穿立法工作始終，通過地方立法助力提升民生質(zhì)量，不斷滿足人民群眾對地方立法的期盼和要求，立法機關(guān)交出了一份份高分答卷，充分彰顯了為民立法的政治情懷。

對標“重要窗口”? 地方立法再起航

五年回頭看，花開正滿園。

截至目前，金華市已經(jīng)制定《金華市制定地方性法規(guī)條例》1部程序法和《金華市水環(huán)境保護條例》《金華市電梯安全條例》《金華市禁止銷售燃放煙花爆竹管理規(guī)定》《金華市大氣污染防治規(guī)定》《金華市無償施救規(guī)定》等10部實體性法規(guī)。

5年來，金華市人大地方立法工作實現(xiàn)了省級層面地方立法的“五個一”：制定了全省首部設(shè)區(qū)的市地方立法程序法、全省新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市第一部犬類管理法規(guī)、全省首部全國領(lǐng)先的農(nóng)村生活垃圾分類管理法規(guī)、全省新獲地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市首部由市人大自主起草的實體地方性法規(guī)、省內(nèi)第一部關(guān)于文明行為并且由人代會審議且全票通過的法規(guī)等。

在金華市人大常委會副主任、法制委員會主任委員周劍敏看來，金華市人大地方立法工作5年實踐的寶貴經(jīng)驗，關(guān)鍵在于“六個堅持”：堅持黨的領(lǐng)導，確保地方立法的正確政治方向;堅持全程把握，充分發(fā)揮人大主導作用;堅持立法為民，持續(xù)關(guān)注民生發(fā)展;堅持制度先行，初步形成了立法程序規(guī)范體系;堅持強基固本，高度重視地方立法隊伍建設(shè);堅持立行并重，認真抓好地方性法規(guī)的實施工作。

為了系統(tǒng)回顧5年來的地方立法工作成果，總結(jié)和發(fā)揚地方立法5周年的寶貴經(jīng)驗，金華市人大常委會在今年7月至8月集中部署開展了“六個一”活動，即召開一次立法座談會，舉辦一期立法浙中論壇，集中開展一次法規(guī)實施情況評估、一次執(zhí)法檢查回頭看、一次普法活動、一次立法系統(tǒng)宣傳活動，全方位展示地方立法成果，大力弘揚社會主義法治精神，更好地發(fā)揮地方立法在加強法治建設(shè)、推進市域治理現(xiàn)代化進程中的重要引領(lǐng)和保障作用。

法律是最高形式的制度，立法是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。金華市人大常委會主任陳玲玲說，地方立法再起航，同心合力譜新篇，要以地方立法5周年為新起點，對標對表“重要窗口”的新定位，始終把堅持黨的領(lǐng)導作為根本保證，始終把維護群眾根本利益作為宗旨追求，始終把提高立法質(zhì)量作為永恒主題，始終把完善立法機制作為重要保障，緊扣時代脈搏，回應(yīng)社會關(guān)切，護航改革發(fā)展，努力打造高質(zhì)量立法的“金”字招牌，為建設(shè)“重要窗口”貢獻法治力量。