“雙高”語境下高水平高職院校治理能力提升路徑研究

張國民 梁帥

摘 要 大學治理現代化是國家治理現代化在高等教育領域的應然表征。高職院校治理的本質可解讀為各利益主體為實現院校發展目標，以多元共治為理念指導，協作設計相應的制度體系，協商參與大學重大事務決策，協同科學配置及提高資源利用效率，協力推進各項事業發展。在“雙高”語境下，高水平高職院校建設任務中的治理內涵主要凸顯了院校治理中“依法、協同、專業、民主、基層”等特征。因而，高水平高職院校治理能力提升須以大學善治為理念做好治理現代化的價值引領，以體系完善為突破做好治理結構現代化的制度支撐，以效能提升為參照做好治理能力現代化的動力升級。

關鍵詞 高水平高職院校;大學治理;治理能力;善治;多元共治

中圖分類號 G717 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）31-0011-07

隨著2019年1月《國家職業教育改革實施方案》（國發[2019]4號，以下簡稱《方案》）的頒布，職業教育的重要性被提到了“沒有職業教育現代化就沒有教育現代化”的歷史新高度。《方案》直面問題，提出“我國職業教育還存在著體系建設不夠完善、職業技能實訓基地建設有待加強、制度標準不夠健全、企業參與辦學的動力不足、有利于技術技能人才成長的配套政策尚待完善、辦學和人才培養質量水平參差不齊等問題”[1]。隨后，為落實《方案》，國家層面推出了一系列職教改革的文件和項目。其中，教育部和財政部于2019年3月印發的《關于實施中國特色高水平高職學校和專業建設計劃的意見》（以下簡稱“雙高計劃”）影響最大，是繼國家示范性高職院校建設之后又一具有戰略意義的重大舉措，是新時代高職教育發展的新目標、新任務和新要求[2]。“雙高計劃”的十大改革發展任務可簡括為“一加強、四打造、五提升”。“五提升”之中就包含提升學校治理水平，其旨在為“雙高計劃”其他建設任務的實施創造開放協同的良好環境，是衡量高水平高職院校（以下簡稱“雙高”校）辦學水平的一項重要指標，更是學習貫徹黨的十九屆四中全會精神、全面推進教育領域治理體系和治理能力現代化的有效響應。因此，通過對“雙高計劃”提升治理水平的文本解讀，能夠為“雙高”校對標開展治理工作，進而為實現治理現代化提供路徑指引。

一、“雙高”語境下高職院校治理概念辨析

（一）治理概念的內涵演進

治理是一種集體產物，具有協商和混雜的特征，其概念最初出現于市政學中，系指如何更好地解決城市和地方上的各種問題，后擴展應用于其他領域[3]。“治理”譯自英文Governance，其詞源可追溯至古典拉丁語和古希臘語中的操舵，原意主要是指控制、引導和操縱，與統治或政府的含義相重疊。目前，主流定義已不再將治理視為政府或統治的同義語，而指管理意義的轉變、新的管理過程、秩序規則的轉變狀態以及管理社會的新方式。這一觀點在俞可平、毛壽龍等人對治理的界定中得到了充分說明。毛壽龍在《西方政府的治道變革》一書中提出，“英文中govern的意思既非統治，也非行政和管理，而是指政府對公共事務進行治理，政府介于負責統治的政治和負責具體事務的管理之間”[4]。喬治·華盛頓大學詹姆斯N·羅西瑙認為：“治理與統治不同，是指一種由共同目標所支持的活動，其主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。”[5]聯合國開發計劃署提出，“治理的基本要素包括參與和透明、平等和誠信、法制和負責任、戰略遠見和成效、共識和效率”。綜上可見，治理的概念具有“法制、民主、協商、效率、共同體”之意。眭依凡提出，“治理是一種在領導層權力體系主導下協調被管理層共同管理的新型管理模式”[6]。概念的界定是把握工作方向的前提，上述有關治理概念的內涵演進，呈現出治理與管理兩者之間的顯著差異。兩者皆包含控制之意，但最大區別在于過程和目標的不同。治理具有多元主體，以實現多元利益主體的利益均衡為目標，其過程為上下互動，以契約以及法律規范為行事依據，注重監督、明確責任體系和決策指導。而管理則是單一主體，以保證既定目標的實現為目的，關注決策落實的計劃、組織、指揮、控制和協調，其過程為由上至下，以內部的管理層級關系為行事依據。

（二）“雙高計劃”語境下高職院校治理的本質解讀

高職院校兼具大學治理的共性要義，更包含產教融合的特定要求。澳大利亞學者西蒙·馬金森從內外部的角度描述大學治理，簡潔地將大學治理界定為“內部關系、外部關系，以及二者之間的重合部分”。本文所指為學校層面的大學內部治理，是指高職院校內部組織、權利分配與決策制定，關聯到“內部管理結構、決策安排、領導角色，以及這些內部功能與管理單位角色之間的關系”[7]。善治是治理的高階形式。俞可平提出了善治的概念，即“公共利益最大化的管理過程”。宣勇將其移植到教育領域，提出良好的大學治理目標就是“辦人滿意的教育”[8]。金保華、劉曉潔提出了現代大學善治的民主、法治、有效、負責和透明的五大價值要素[9]。張衡、眭依凡提出，“大學治理要以大學‘善治為目標，以大學精神彰顯、活力激發、績效提升為導向，以民主參與、協商共治為理念，以制度體系為保障”[10]。美國學者伯頓·克拉克提出了基于國家、學術與市場的“三角協調”模型。“雙高計劃”提出的十大發展任務中，任務一“加強黨的建設”、任務二“打造技術技能人才培養高地”、任務三“打造技術技能創新服務平臺”、任務六“提升校企合作水平”和任務七“提升服務發展水平”可視為“雙高”校建設與國家、學術、市場的利益關聯及其承擔人才培養、科學研究、社會服務的辦學功能定位。世界銀行報告《迎接世界級大學建設的挑戰》將“良好治理”“人才匯集”與“充足資源”作為建設世界一流大學的三大前提條件。“雙高”校的治理目標源于其建設任務，而建設任務目的在于提升學校治理水平、打造高水平“雙師”隊伍、提升校企合作水平等，正與一流大學的三大條件一脈相承。加上其“引領改革、支撐發展、中國特色、世界水平”的建設目標定位，更凸顯出其高度資源依賴性的組織特征，其建設過程注定也必須是注重資源利用和管理效率。

綜上，“雙高”校治理旨在服務于世界級高水平辦校目標，其治理本質可以界定為高職院校辦學的各內外利益相關主體為實現院校自身發展目標，以多元共治為理念指導，協作設計相應的制度體系，協商參與大學重大事務決策，協同科學配置及提高資源利用效率，協力推進各項事業發展，并在這一建設過程中持續改善大學組織內主體的質量、激活各利益主體內生動力和創新活力，提高辦學治校水平，實現高水平高職院校的使命和價值。

二、高水平高職院校建設任務中治理的內涵解析

“雙高計劃”明確了中國特色高水平高職院校建設的指導思想、總體目標和基本原則，更明確了“雙高”校建設的十大改革任務，其中任務八“提升學校治理水平”具體又可分解為五個方面的內容，深刻理解文件表述，是未來高職院校提升治理能力的大前提，更是提升治理水平的有效路徑。

（一）以章程為統領，深入推進依法治理

任務八第一句為“健全內部治理體系，完善以章程為核心的現代職業學校制度體系，形成學校自主管理、自我約束的體制機制，推進治理能力現代化”[11]。治理體系建設的第一要素為治理體制機制，即制度建設。現代大學都要有章程，章程是治理的規章。潘懋元指出：“章程就應該是一所學校的基本法”[12]。回顧政策文件對高校章程建設的要求，2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》就已明確提出“制定和完善學校章程”[13];2011年11月教育部頒發的《高等學校章程制定暫行辦法》和2019年2月，中共中央國務院印發的《中國教育現代化2035》也都明確提出“繼續加強高等學校章程建設”。可見，大學章程的有效運行是章程建設的關鍵內涵，更是“雙高”校建設的顯著標識。黨的十八大以來，國家一直強調要堅持依法治國，完備的章程建設和良好的章程執行是學校貫徹依法治國思想的重要體現。綜上，將該建設任務解讀為：持續完善以章程為核心的制度體系，保證章程制（修）訂過程的科學規范和程序合法，確保章程對其上位法（如《中華人民共和國憲法》《教育法》《高等教育法》《職業教育法》）的遵守，明確學校辦學治校各主體（機構和個人）的權、責、利，做到辦學治校有章可循。建立章程實施監督機構，以體制機制改革促進治理能力現代化，形成支持人才培養和辦學治校的治理體制和運行機制。貫徹落實黨委領導下的校長負責制，堅持黨委的領導核心地位，保證校長依法行使職權，執行民主集中制，健全議事決策制度，完善協調運行機制，深入推進依法治校。

（二）以“多元共治”為理念，深入推進協同治理

任務八第二句為“健全學校、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會，發揮咨詢、協商、議事和監督作用”[14]。高校董事會制度是美國高校成功的秘訣之一，20世紀20年代，我國公立大學將美國大學董事會制度引入到院校治理實踐中，然而當時的社會背景導致這一改革失敗。2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出“探索學校理事會或董事會、學術委員會發揮積極作用的機制”[15]，其中所提出的理事會或董事會組織，設置的目的就在于引入社會智力參與高校內部治理。2014年，教育部根據《國務院辦公廳關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》，頒發了我國第一部高校理事會制度規范性文件《普通高等學校理事會規程（試行）》。2017年《國務院辦公廳關于深化產教融合的若干意見》（國辦發[2017]95號）要求“建立健全職業學校和高等學校理事會制度，鼓勵引入行業企業、科研院所、社會組織等多方參與”[16]。上述關于高校理事會制度的沿革，為不同時期職業學校和高校理事會建設提供了根本遵循。

對于設立理事會的目的，吉爾·貝托·卡帕諾等認為，“不僅是為了保持對外部世界的全面開放，推動大學管理的更加透明化，使之與經濟社會的需要更為匹配，而且將其納入法團組織環境中來提升運行效率”[17]。因此，學校作為獨立的法人組織，需要不斷加強與社會的聯結，一方面，需要來自組織外部的信息反饋以保證組織內部的發展方向和資源優化配置;另一方面，需要不斷反哺社會，從而和社會保持雙向的能量和信息交換。因此，“雙高”校須參照“多元共治”理念推進協同治理，健全校行企社多元主體共同參與的校理事會。充分發揮各利益相關者參與學校治理，尤其是來自政府組織、行業協會、優秀企業和知名校友的代表及校內優秀師生代表，通過共享信息、匯聚智慧、廣泛協商、科學決策、整合資源、民主監督等舉措，發揮決策咨詢、參與審議、籌措資源、成效評議的功能。

（三）以學術興校為引領，繼續推進專業治理

任務八第三、四句為“設立校級學術委員會，統籌行使學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。設立校級專業建設委員會和教材選用委員會，指導和促進專業建設和教學改革。”[18]科爾森提出了大學權力機構的二重性特征，大學權力具有二元結構，即傳統的管理科層結構和教師的專業權力結構。大學組織的發展進程表明，從學院模式下的學術自治，到科層模式下的學術與行政權力并行，再到政府模式的行政化管理，以及近年來高校的“去行政化”運動，逐步呈現出管理權力和學術權力日趨走向均衡。大學治理的效率更多顯性體現在其對所在學校戰略、使命達成的作用，其學術系統在人才培養、科學研究、社會服務等方面所產生的社會貢獻度更為顯著，而其行政系統更多地體現在對學術系統的支持和服務效率上。因而，鑒于大學組織的“底部沉重”特征，更需要在治理中尊重大學規律，促進管理權力和專業權力這兩種權力共存、平衡發展。2014年1月頒發的《高等學校學術委員會規程》，明確了總體目標、組成規則、職責權限、運行制度等。隨著新自由主義思潮、新公共管理主義、學術資本主義等的興起與發展，如何重新審視行政人員和學術人員協同共治的框架，發揮各自的專業能力，踐行學術興校之路徑，則是當前提高學校辦學治校效率、民主的關鍵所在。在國家完善職業教育制度體系和構建職業教育國家標準的框架下，“雙高”校治理需要貫通辦學治校中的學科（專業）體系、教學體系、教材體系、管理體系，尤其要統籌行使好學術委員會在專業（學術）事務中決策、規劃、審議、評定和咨詢中的職權，保證專業委員會在專業與產業、課程內容與職業標準、教學過程與生產過程等有效對接中的作用，組建教材選用委員會，發揮對教材遴選使用、效果評價的功能，指導和促進學校學術發展、專業建設和教學改革。

（二）以體系完善為突破，做好高水平高職院校治理結構現代化的制度支撐

現代中國特色大學治理體系著眼于構建基于現代大學制度的學校治理結構體系、治理制度體系和治理運行體系[25]。凡屬體系，必有結構。各種制度的銜接規則和聯系方式在本質上是結構問題[26]。美國經濟學家道格拉斯·諾斯在《經濟史中的結構與變遷》中指出，“結構”一詞指制度框架。可見，大學的內部治理結構，就是一所大學內部的組織結構和運行機制。結構主義認為，治理結構是基礎和前提，治理結構如果失衡甚或缺失，有效治理就會失去制度保障而難以實現，至少無法持續，所以完善治理結構更重要[27]。我國高職院校的治理結構多為仿照大學制度而建立。《方案》確立了高職院校類型特色教育的打造，意味著必須也對其治理結構進行優化和完善，以匹配其類型教育特色轉換的現實需要。應以組織體系、制度體系、運行體系、評價體系為框架完善“雙高”校治理結構。

1.促進組織體系精確落地

德國經濟學家馬克斯·韋伯認為，任何組織都必須以某種形式的權力作為基礎，否則任何組織都不能達成既定目標。首先，“雙高”校要加強黨的領導，全面對標《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發[2014]55號），深入貫徹執行“黨委領導下的校長負責制”這一我國大學組織體系最為根本的領導體制。做好“黨委的集體領導”和“校長的分工負責”有機而緊密的結合，明確黨委和校長的責任主體和職責，處理好黨委和行政、個人和集體、書記與校長的關系。其次，處理好行政權力和學術權力的關系，落實教師在大學治理中的主體地位。完善和發揮學術委員會（教授委員會）、教學委員會、專業建設委員會、教材委員會、課程建設委員會等各種委員會的作用。最后，處理好學校調控和院系主體的關系。厘清校院權責邊界，實現清單式管理（責任清單、審批清單、服務清單），健全校院雙向溝通機制，擴大二級學院人財物自主權，探索“以群建院、一院一策”的“校院共治”模式。優化二級學院組織體系，完善二級學院黨政聯席會、學術委員會、教師委員會、院務發展委員會（或咨詢委員會）等組織及其議事規則。

2.保證制度體系精到建設

良好的大學治理需要依靠一個完善的、層次清晰的、結構功能定位明確的、協調的制度體系作為保障。“雙高”校要以章程為統領，加快構建科學、高效、完備、管用的現代大學制度體系。現代大學制度體系主要包括行政運行體制、分配激勵體制和學術權力保障制度。為激發員工潛力和工作的積極性、創造性，需要根據效率優先、兼顧公平、生產要素分配等原則，探索建立新的分配機制以符合學校事業發展的整體要求，改革學校內部不同利益群體和個人的利益分配方式，提高學校整體運行效率。

3.推進治理體系精細運行

治理運行體系科學化、制度化、規范化、程序化是現代大學治理的基本特征，也是完善中國特色現代大學制度的必然要求。依規有序治理就是要把制度流程規范放在重要地位，把合法性置于首位，保證程序設置、執行過程和結果反饋、監督問責的合法性和依法性。王占軍根據中國特色大學治理體系演化的認識論進路提出，現代大學制度建設需要從依據規則體系走向依據法治體系，即實現依法治校[28]。高校法治就是制訂規則和程序，使制度在規矩的道路上行進。因此，“雙高”校作為依法治校的先行者，一是要制訂各項制度的實施辦法、具體流程和議事程序，做好制度和流程的宣傳，獲得校內最大范圍的共識和支持，保證各項制度舉措規范有序運行，從而推進各項業務的運行走向制度化、規范化、程序化、精細化。二是要根據變化的政策語境與時俱進，妥善處理依法治校過程中的合法性、合理性、合情性之間的關系[29]。

4.保證評價體系精準有效

大學治理的目標是追求實現“善治”。對于是否實現、實現得如何、如何更好地實現等都需要構建一套大學治理評價標準體系，以保證治理沿著既定的目標發展。孫杰遠提出，大學治理現代化策略的最后一條即為“借力科學評估”[30]。國外一些重要的國際組織也積極參與到大學治理評估中來。如世界銀行從學校外部治理的角度制定了中東和北非“大學治理篩選卡”（University Governance Screening Card），并從五個維度，即目標、管理、自治、問責、參與度來評估該地區大學對善治準則和實踐的遵守程度。對此，“雙高”校可以采用對標管理模式，設計與之相適切的治理評價指標體系，并為各層級指標設置若干觀測點，采用量化數據統計為主、輔以必要的質性評價形式開展學校內部治理的科學評價，從而保證治理水平的螺旋式漸進上升。

（三）以效能提升為參照，做好高水平高職院校治理能力現代化的動力升級

大學治理能力是大學完成戰略發展規劃、達成其辦學使命的實際能力。從學校層面看，治理能力主要指“雙高”校建設規劃和年度建設計劃的制訂、執行及效果評價能力、黨委會的政治決策能力、校長辦公會的執行能力、學術委員會的學術決策能力、教職工代表大會的民主參與能力等。從其基層學術組織層面看，治理能力表現為院系發展規劃制訂、實施和效果評價能力、黨政聯席會的行政決策能力、學術分委員會的學術決策能力、教職工大會的參與管理能力等[31]。高職院校通過40年的發展在上述能力維度方面已基本覆蓋，現代化建設之路更側重績效的提高，后續治理能力現代化建設之路主要通過治理方式升級和治理手段優化、治理主體能力提升等維度著力。在治理方式上，可參照全面質量管理方法對“雙高”校建設任務實施對標管理。在治理工具上，利用信息化的治理工具推進學校從傳統經驗式管理向基于數據驅動的智能化治理轉變。研究發現，大學治理體系和能力的成效更多取決于其治理過程中主體能動性的激發、大學規劃目標的達成和價值追求的實現，因此，主體治理能力建設顯得尤為重要。“雙高”校需加強校內各治理主體的能力提升：一是要加強學校領導班子領導力建設。大學辦學是否成功的一大決定因素在于其是否具備了“強有力的引導核心”[32]。在現代大學治理中，校領導班子的前瞻力、感召力、影響力、決斷力和控制力更凸顯其重要性。因此，必須加強學習型領導班子建設，在思想基礎、目標牽引、領導能力上都要形成合力，保證能夠嚴格按照黨中央的要求、按照社會主義政治家和教育家的要求落實辦學治校責任。二是要加強中層干部管理能力建設。中層干部在學校組織中起著承上啟下的作用，因此要實現“雙高”任務的落地必須培養好一支結構合理、素質優良、敢于擔當、能力突出的中層干部隊伍。三是要注重師資隊伍的專業能力建設。在加強學術隊伍能力提升的同時，強化行政隊伍能力建設。從世界一流大學的建設歷程來看，優秀的行政管理隊伍是其重要的發展支撐。從提高治理水平角度看，“雙高”校建設也需要建設一支與其建設目標相匹配的行政管理隊伍，增強他們為師生提供精細服務的意識，優化服務方式，提高服務能力，有力支持學校創新改革發展，把提升學校治理水平工作落到實處。

五、結語

“雙高”校建設開啟了新時代我國職業教育創新發展的新征程，其院校治理能力建設事關扎根中國大地辦職業教育所生成的政策、制度、標準能否支撐國家人力資源強國戰略建設，也事關社會對職業教育類型教育的認可度。在國家治理現代化建設中，高職院校更應強化院校治理體系和治理能力現代化建設，遵守高職院校辦學規律，以目標導向、問題導向、成果導向為原則，以大學善治為理念、以體系完善為突破、以效能提升為參照，進而為世界職業教育“中國方案”的輸出創設良好的生態環境。

參 考 文 獻

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