社會養老保險關系轉續的資金轉移困境

殷寶明

摘要：中國基本養老保險制度體系如何適應流動就業人員參保是大規模人口遷移帶來的重要挑戰，其中最重要的改革是實現社會養老保險關系轉續，而養老保險關系轉續的最大難點是資金轉移。基于一個標準人假設，本文實證模擬了現行社會養老保險關系轉續政策的資金轉移困境。資金不轉移政策降低了參保者個人的基礎養老金潛在受益，而資金轉移政策存在死亡風險貼現的技術難題和導致各地苦樂不均的現實困境。破解困境和實現社會養老保險關系有效轉續的根本之策是實現全國統籌。

關鍵詞：基本養老保險;養老保險關系;資金轉移

中圖分類號：F840.612 文獻標識碼：A 文章編號：1000-4149（2020）06-0112-09

一、研究背景

2010年第六次全國人口普查數據顯示，在過去的10年中中國流動人口增加了1.17億人，增長了81.03個百分點，達到2.61億人，其中占84.71%的流動人口屬于不包括市轄區內人戶分離的人口。2015年全國1%人口抽樣調查數據顯示，同2010年第六次人口普查相比，流動人口增加3108萬人，增長11.89%，且屬于不包括市轄區內人戶分離的流動人口也同步增加到2.46億人。毋庸置疑，中國正在進行人類歷史上最大規模的人口遷徙。與此同時，這一時期也是中國社會養老保險制度改革最為活躍的階段。2005年城鎮企業職工基本養老保險制度（以下簡稱“職保”）在歷經兩次改革后最終確立，2009年新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”）開始試點并迅速擴面，2011年城鎮居民社會養老保險制度全面推開并最終于2014年與新農保合并，建立了全國統一的城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱“城鄉居保”），同年，機關事業單位工作人員養老保險制度正式實施。在這一過程中，一個難以回避且不可忽視的挑戰是如何改革社會養老保險制度以適應流動就業人員參保。然而，受人口老齡化加劇、人口流動不均衡等因素影響，在全國社會養老保險基金整體收大于支的情況下，部分省份收支平衡壓力增大。為了適度均衡部分省份之間的基金負擔，從2018年7月1日起，職保基金中央調劑金制度正式建立，調劑比例從3%起步，2019年調劑比例進一步提高到3.5%，預計全年基金調劑規模約為6000多億元，受益省份的受益額將達到1600億元左右。事實上，早在2010年1月1日，《國務院辦公廳關于轉發人力資源社會保障部、財政部（城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法）的通知》（國辦發[2009] 66號）就開始施行，并對社會統籌賬戶資金轉移的比例進行了規定。其后，《人力資源社會保障部、財政部關于印發（城鄉養老保險制度銜接暫行辦法）的通知》（人社部發[2014] 17號）自2014年7月1日起正式施行，《人力資源社會保障部、財政部關于機關事業單位基本養老保險關系和職業年金轉移接續有關問題的通知》（人社部規[2017]1號）自2014年10月1日起正式執行。兩部暫行辦法和一個通知中最為引人關注的改革就是社會養老保險關系轉移接續時的資金轉移政策，這也是社會養老保險關系轉續中必須面對和解決的核心問題，也正是本文要探討的主要問題。

二、文獻綜述

自2005年《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[2005] 38號）頒布施行以來，國內學者就社會養老保險關系轉續問題進行了廣泛而深入的研究，主要圍繞以下四個方面展開：一是強調轉續的必要性。普遍的觀點認為養老保險關系轉續難已經成為制約勞動者自由流動的壁壘，阻礙了人才流動和城鄉一體化勞動力市場的形成，不利于勞動力資源的優化配置。轉續難還形成社會保障體系地區分化，利益格局僵化，城鄉整體社會保障效應弱化，導致靈活就業被排斥在養老保險制度之外。二是分析轉續難的原因。可以歸納為四個層面：其一是制度設計不合理，基礎養老金受益權不具便攜性;其二是管理太分散，統籌層次低;其三是“分灶吃飯”的財政體制下地方政府利益博弈;其四是城鄉二元經濟結構矛盾和地區經濟發展不平衡。三是提出轉續政策建議。主要包括：全面改革現有制度;盡快實現全國統籌;賦予基礎養老金受益便攜性;采取“分段計算、權益累加”的辦法;推進經辦管理服務規范化、信息化、專業化建設;構建養老金權益流動機制。四是評價新轉續政策。國辦發[2009] 66號文件頒布施行以后，部分學者進行了正反兩個方面的評價。正面的評價包括：緩和了養老保險地區利益爭端;有利于保障參保人權益和維護統籌地區為消化歷史債務而形成的利益格局與籌資機制。反面的評價包括：存在財務不平衡風險;參保地和退休地不一導致養老金待遇不公平;轉續不暢問題仍然比較突出;存在性別公平問題;對平衡各統籌地區之間養老基金收支平衡所起的作用依然有限。

綜上所述，關于社會養老保險關系轉續問題的已有研究不可謂不廣泛，然而卻普遍忽視了對養老保險關系轉續中資金轉移問題的研究，對此問題的探討僅僅存在于政策建議的只言片語之中，如加大資金轉出;統籌賬戶基金隨同轉移;實現視同繳費權益賬戶化，做到實賬轉移：保證養老保險基金在流動過程中及時、準確地跟隨養老保險關系轉移。資金轉移既是權益轉續的基礎，又是各統籌地區維持基金平衡的保證，而現有的探討只是表層的、片段式的，缺乏必要有效的論證，這正是本文的立足點和研究意義之所在。本文將從理論角度圍繞正反兩個方面對比論證養老保險關系轉續中資金轉移與否的選擇困境，進而從資金轉移這一核心問題出發提出實現養老保險關系有效轉續的根本之策。

三、研究方法

1.問題界定

職保、城鄉居保、機關事業單位工作人員養老保險都實行統賬結合的制度模式。由于個人賬戶具有私人產權，且現有轉續政策都賦予了個人賬戶充分的便攜性，因此不存在流動性和資金轉移問題，當前養老保險關系轉續中的資金轉移問題集中于社會統籌賬戶。國辦發[2009] 66號文件頒布施行之前，原有政策規定職保參保人員跨地區轉續養老保險關系時只轉個人賬戶儲存額，不轉社會統籌賬戶繳費。新政實施后，社會統籌賬戶按繳費基數的12%轉移資金，這就意味著大約60%的社會統籌賬戶繳費流入轉入地，其余約40%留在轉出地。與職保社會統籌賬戶不同，城鄉居保社會統籌賬戶被設計成一個非繳費型的虛賬戶，沒有基金積累，因此不存在資金轉移的問題。因此，當前養老保險關系中資金轉移問題主要出現在職保社會統籌賬戶部分。對于社會統籌賬戶資金轉移比例的規定，國辦發[2009]66號文件平衡轉入地和轉出地之間利益的折中做法引起很大爭論，本文在此不做傾向性地探討;而對于資金轉移比例到底應該為多少，這是一個純技術性問題，涉及制度內部收益的精算平衡設計，覆蓋范圍的風險分擔和各統籌地區制度的財務可持續性以及調劑資金余缺的能力，本文在此也不做精確分析。本文聚焦于職保社會統籌賬戶資金是否轉移的命題，模擬論證一個資金轉移困境。

2.基礎模型

根據國發[2005]38號文件關于職保的政策規定，x歲開始參保且繳費不中斷的退休職工退休時基礎養老金的待遇計算公式為：

3.研究假設

本文假設一名男性參保者H先后在A、B、C三地不間斷參加職保，參保年長分別為a、b、c，且a+b+c=35，60歲時退休并開始領取養老金，預期余命為同期群人口的平均預期余命。為排除工資變化的不確定性干擾，標準化該參保者繳費工資為A、B、C三地崗位平均工資，并假設三地工資水平相同且增速一致。此假設意味著如果H在A、B、C三地的基礎養老金受益都能滿足式（3）中當15≤h≤35時的既得受益權規則，那么理論上H在A、B、C三地的受益總和與其在任一地連續參保35年所獲得的基礎養老金受益相同。進而由基礎養老金受益計算公式可以計算出H在A、B、C任一地參保35年的基礎養老金受益總額的基準值為：

四、資金轉移的選擇困境

1.資金不轉移存在的問題

在資金不轉移的情況下，即按照國辦發[2009] 66號文件頒布之前的政策，H在A、B、C三地先后參保并分別建立獨立的養老保險關系。后面將在存在最低繳費年限限制和不存在最低繳費年限限制兩種情形下證明：資金不轉移政策降低了參保者個人的基礎養老金潛在受益。

情形一：存在最低繳費年限限制。

根據職保基礎養老金的既得受益權規則，參保者參保繳費滿15年才擁有基礎養老金既得受益權。按照上文的假設，H在A、B、C三地總參保年長a+b+c=35。此情形下可以進一步分以下三種情況討論：

在a+b+c=35的約束條件下，式（5）中對應于a、b、c中只有一個大于15，即參保者H只在A、B、C三地中某一地獲得基礎養老金受益資格;對應于a、b、c中至少有一個大于15，即參保者H在A、B、C中至少一地獲得基礎養老金受益資格;對應于a、b、c全部小于15，即參保者在A、B、C三地都沒有獲得基礎養老金受益資格。由式（3）和式（4），可計算出H在上述三種情況下的基礎養老金的受益損失P^-分別為：

即在存在最低繳費年限限制時，在A、B、C三地參保年長的不同分布情況下，盡管該參保人養老金受益損失的最大值有所區別，但是無論如何這種受益損失都是存在的，最大損失將是在任何一地連續參保35年所獲得的養老金受益的最大值。

情形二：不存在最低繳費年限限制。

在該情形下，H在A、B、C三地均可單獨獲得基礎養老金，每參保一年養老金工資替代率增加1%。該政策下基礎養老金標準的分段計算公式為：

2.資金轉移存在的問題

在資金轉移的情況下，即按照國辦發[2009] 66號文件頒布之后的新政策，H在A、B、C三地先后參保并在最后退休地或戶籍所在地建立養老保險關系。以下將證明資金轉移政策存在死亡風險貼現的技術難題和導致各地苦樂不均的現實困境。

根據職保的既得受益權規則和養老保險關系轉續的政策規定，如果H在A、B兩地參保均未滿10年且C地為其戶籍所在地，即使在C地參保未滿10年，也仍然在C地退休，C地統籌基金獲得的繳費收益同式（14）。在這種情況下，不管H在C地參保多長時間，是否繳納養老保險費，C地都要為H計發養老保險待遇。

綜上所述，根據現行的養老保險關系轉續時的資金轉移政策，參保者H不同的參保情況將可能導致不同地區統籌基金負擔迥異，從而干擾了基金的風險分擔機制和財務平衡設計。

五、研究結論與建議

為了實現社會養老保險關系的轉續，國辦發[2009] 66號文、人社部發[2014] 17號文和人社部規[2017]1號文都涉及資金轉移政策，本文證明了在不同統籌地區之間無論資金轉移與否都存在現實問題。如果不轉移資金，參保者個人的基礎養老金權益將受損;如果轉移資金，不僅死亡風險貼現的技術難題難以解決，各地還將面臨基金收支不平衡的現實困境。因此，當前在參保者轉續養老保險關系時按繳費基數的12%轉移部分社會統籌賬戶資金的做法僅僅是短期內平衡轉入地和轉出地之間利益的權宜之計，從長遠來看不利于社會養老保險制度的可持續發展。從資金轉移問題回到養老保險關系轉續本身，之所以出現權益接續問題，正是因為參保者在不同的統籌地區流動就業，進而產生資金轉移問題。追根溯源，資金轉移的選擇困境是統籌層次不高造成的。除了本文所證明的問題，統籌層次不高還不利于風險分擔和保險大數法則效應的發揮以降低制度抵御風險的能力，同時固化地區分割，抬高制度運行成本。因此，破解社會養老保險關系轉續資金轉移困境的對策是提高統籌層次，根本之策是實現全國統籌。

十九大報告提出盡快實現養老保險全國統籌。十九屆四中全會明確加快建立基本養老保險全國統籌制度。2019年中央經濟工作會議強調加快推進養老保險全國統籌。顯而易見，當前社會養老保險關系轉續政策只是一個過渡辦法。針對當前社會養老保險關系轉續過程中由于資金轉移政策對不同地區基金收支平衡所造成的潛在影響，短期內的應對之策是在加大職保基金中央調劑金調劑比例的過程中，以養老保險關系轉續時社會統籌賬戶資金未轉移比例為基準，利用調劑基金對由于轉入參保者多而出現基金收支平衡壓力大的地區加大基金調劑力度。與此同時，盡快推進省級統籌，并為實現全國統籌摸索經驗、建立標準、明確規程和打下基礎。最終目標是實現全國統籌，在此過程中還需要進一步完善全國統籌的配套政策，包括繳費工資標準認定、基礎養老金待遇計發辦法調整和個人賬戶養老金投資管理權限升格等。

[責任編輯 劉愛華]