勞動爭議裁前調解機制下的工會職能分析研究

【摘?要】勞動爭議裁前調解中立性、靈活性強，對抑制勞動爭議“裁累”或“訴累”具有重大現實意義。工會作為勞動者組織具有參與勞動爭議協商、主持勞動爭議調解、參加勞動爭議仲裁、代理職工參與訴訟、參與處理集體勞動爭議等方面的職能，因此，工會參與勞動爭議裁前調解具有重要意義。但就現實情況看，工會在勞動爭議裁前調解中職能缺失現象，造成這種現狀的原因在于：相關法律法規不完善、經費來源缺乏、自身職能發揮不夠等方面的問題。解決上述問題應該從加強立法、拓寬經費來源、充分發揮自身職能、加強宣傳教育等方面入手。

【關鍵詞】勞動爭議;裁前調解;工會組織;職能

隨著我國經濟社會的高速發展，科學技術的快速進步，先進的人工智能技術被應用到勞動力密集型的企業中，許多勞動崗位被機器所替代，造成了勞動力市場的飽和，勞動者處于不利地位，導致用人單位經常侵犯勞動者的權利，勞資沖突頻發。在這種情形下，《勞動爭議調解仲裁法》規定 了我國“一調一裁兩審”的特色勞動爭議處理機制。自2008年1月1日《勞動合同法》頒布實施以來，我國勞動爭議案件數量大幅度增加，導致勞動仲裁機構和法院不堪重負，案件積壓;也使得勞動者無法及時地維護自身合法權益，不利于勞動關系的和諧穩定發展。而勞動爭議調解是一種中立性和靈活性很強的糾紛處理方式，其在解決糾紛的過程中可以最大限度地體現雙方的合意，其不僅能夠快速地化解勞動糾紛，而且能夠將因糾紛而受到損傷的勞動關系進行一定程度上的修復，這是其他勞動爭議所不可能做到的。由此可見，勞動爭議裁前調解對于抑制勞動爭議“裁累”或“訴累”具有重大的現實意義，不僅可以弘揚“和為貴”重要價值理念，促進和諧社會建設，還有利于實現節約社會成本特別是司法成本的目標。但是，勞動爭議調解機制中存在很多問題，比如調解條款閑置、調解結案率低、調解無用論等情況，對于此種情況，很多專家學者都提出來自己建議，有的從集體協商的角度、有的從構建專業調解機制的角度、有的從“換位調解”的角度等等。本文將主要從工會組織角度來分析勞動爭議裁前調解機制。

一、工會組織參與勞動爭議裁前調解的重要性與必要性

（一）工會組織參與勞動爭議裁前調解的重要性

正如馬克思在《資本論》中指出的，工會是勞動關系矛盾無法和解的階級產物，工會的目標就是平衡緩解企業家和工人之間利益沖突。我國作為中國特色的社會主義國家，一直高度重視工會組織在勞動爭議處理中的作用，相繼出臺了一系列的法規政策明確工會在勞動爭議調解中的職能定位。1995年 《工會參與勞動爭議處理試行辦法》具體規定了工會參與勞動爭議協商，主持勞動爭議調解，參加勞動爭議仲裁，代理職工參與訴訟、參與處理集體勞動爭議等方面的職責。2009年修改后的《中華人民共和國工會法》明確了維護職工合法權益是工會的基本職責，將“促進企業發展、維護職工權益”作為企業工會工作基本原則。黨的十九大報告提出：“完善政府、工會、企業共同參與的協商協調機制，構建和諧勞動關系”，進一步提升了工會在構建和諧勞動關系方面的作用。尤其是在當前勞動爭議頻發的背景下，工會應積極主動地承擔起自己的職能，在勞動爭議調解過程中找準自己的角色定位，充分參與調解，使得勞動調解機制發揮應有的價值，而不是被逐漸弱化。

（二）工會組織參與勞動爭議裁前調解的必要性

我國勞動爭議的處理，應當充分重視仲裁前的調解作用，讓調解成為解決勞動爭議的主要手段，即便是勞動爭議不得不進入仲裁或訴訟程序，其中仍然要堅持以“調解為主、裁審為輔”的原則。勞動爭議發生后，勞動關系雙方可以首先進行調解，但并非強制程序;也可以直接進入仲裁。雖然表面上只有“一調”，但是實際上調解不僅僅存在于“一調”中，也存在于“一裁”和“兩審”中，貫穿了勞動爭議解決的全過程，對于企業勞動爭議來說，仲裁前的調解尤為重要，原因有以下幾點：首先，勞動爭議案件關乎都是勞動群眾的切身利益，早點解決勞動爭議關系到勞動群眾的生存問題。因此，大量勞動爭議案件經調解不能夠被有效解決，然后進入仲裁或訴訟中，將大大延長爭議解決的時間，使勞動關系處于一個較長時間的不穩定狀態，不利于和諧社會的構建和經濟的發展。其次，勞動者與用人單位處于一個很微妙的境地，在發生勞動爭議時，大部分勞動者還是傾向于在不破壞與用人單位友好關系的基礎上實現勞動爭議的解決，維護自身合法權益2。因此，調解作為一種最利于社會和諧的爭議解決方式是最適合企業勞動爭議的解決。但是，由于經濟實力和勞動地位的懸殊，職工處于勞動爭議調解中天然弱勢的一方，此時工會在勞動爭議調解中的重要性就不言而喻了。

二、當前我國工會在勞動爭議裁前調解中職能發揮不充分

勞動者為企業創造經濟利益的同時，也希望能夠得到應有的福利待遇和薪酬的增加。但是企業過分追求經濟利益，盡量降低勞動成本，忽視勞動者正當的利益訴求，而企業內部又缺乏相應的救濟機制。在這種情況下，勞動者要么忍氣吞聲，犧牲利益，保住工作;要么采取過激行為來與用人單位對抗，造成矛盾沖突的升級惡化。所以，企業工會組織應職能作用，對企業行為進行及時監督，一旦發現企業直接或者間接地侵犯職工的勞動權益，引發勞動爭議，工會必須立即出面調解，與企業進行交涉，要求單位予以改正，化解矛盾爭議，維護廣大職工的合法權益。然而在實踐中，我國企業的工會組織中，普遍存在職工入會率低，工會組織不健全，企業工人入會率低、工會組織建設不規范、工會職能不健全，導致企業內部的工會組織并沒有發揮應有的職能，不能代表職工及時地與企業行政部門溝通，造成企業內部調解委員會形同虛設，在化解勞動爭議方面無法發揮積極作用。因此，在我國，很多勞動者在面臨勞動爭議時，不太信任調解機制，而是直接仲裁，架空調解，加重仲裁負擔。

三、工會職能發揮不充分的原因分析

（一）相關法律法規不完善

1.立法上存在漏洞

法律規定不夠明確全面，給企業工會的組織建設帶來不利影響，其中一個最明顯的漏洞體現在《工會法》第十條規定企業、事業單位、機關有會員二十五人以上的，應當建立基層工會委員會......”該法條的規定不盡合理，有些中小型企業，工會會員達不到25人，就可以不用組建工會組織，這導致一些不合作的企業，始終不建立工會，地方工會無計可施，使得工會在勞動爭議調解過程中角色缺失。而且即使企業建立了工會組織，大多都是為了應對相關部門檢查而被動的，所以出現了很多“掛牌工會”、“空殼工會”。名副其實的工會，必定會削弱其在勞動爭議裁前調解機制中的作用。

2.缺乏有效制約和懲戒措施

我國現行的法律雖然明文規定了工會在處理勞動雙方爭議、保障職工權益方面一定的權利。但是這些規定比較模糊，既缺乏具體操作性，又無剛性措施強制。如《工會法》第二十一條規定，“企業、事業單位處分職工，工會認為不適當的，有權提出意見。”這類法律條文賦予工會的多為建議權和監督權，缺乏有效制約措施和懲罰機制，導致工會在參與勞動爭議裁前調解過程中，只能起到一定的協調作用，其調解結果很大程度上依賴于企業行政管理部門的配合程度，進而影響了工會的權威性。

（二）工會經費來源不充足

《工會法》第四十二條規定企業的工會經費的來源主要來自全部職工工資總額的百分之二向工會撥繳的經費以及工會所屬的企業上繳的收入......”現實中的企業工會經費大部分來源于企業全部職工工資總額的百分之二，也即工會的錢袋子是由企業掌握的，工會經費的充足與否，一定程度上與企業的盈利狀況掛鉤，造成了工會對企業很強的依賴性，割斷了職工和工會的天然聯系。由于經費這一基本物質保障基礎工作缺乏掌控自主性，就很難保證企業工會組織在處理勞動爭議時保持自身獨立性，所以工會大多是從企業的利益出發，來進行調解，勸說勞動者做出讓步，無形之中損害了勞動者的權益，降低裁前調解的真實效果。

（三）企業工會組織自身存在問題

1.企業工會的職能定位不準

2009年8月修訂通過的《工會法》，明確規定“維護職工合法權益是工會的基本職責。但是由于工會自身的行政化、機關化比較嚴重，導致其行政職能突出，而維權職能相對弱化。在很多單位，工會的工作重心放在行政維穩方面，經常忙于過年過節送福利、給困難職工家庭送溫暖、開展各種文藝活動等幫扶服務之類的工作。在遇到勞動爭議糾紛時，卻很難深入調解，表達職工的利益訴求，維護職工的合法權益，導致職工對工會的信任感降低，在發生勞動爭議時不愿意求助工會。

2.企業工會領導的任命方式存在弊端

企業工會領導干部多是由企業行政領導提名選拔，而且企業為了規避《中華人民共和國工會法》第九條“企業主要負責人的近親屬不得作為本企業基層工會委員會成員的人選”這一法律規定，特別是中小型私營企業的雇主會提名自己的心腹親信（而非主要負責人的近親屬）來擔任工會的干部。這種任命方式會讓工會領導干部對企業行政領導產生強烈的依附性，導致其既失去了其群眾基礎，又缺乏獨立性。在處理勞動爭議調解過程中，基于對自身利益的考慮，自然而然地站在企業的角度，很難為職工說話辦事，這樣的情況下做出的調解，往往不能使職工信服，還有可能激發勞資雙方的矛盾爭議，最終影響了工會組織在企業勞動爭議調解機制下職能的發揮。

3.企業工會干部調解能力有限

工會干部自身知識結構存在不足，缺乏勞動法律知識、心理學知識、博弈論等相關專業知識，勞動爭議調解能力往往受到很大限制，使得其勞動爭議調解過程中無法發揮自己的職能價值，最大限度的保護職工的權利。

（四）工會組織基礎薄弱

1.企業不愿意建立工會

由于現實中工會的職能存在缺失，其解決勞動爭議的調解作用無法凸顯。所以，很多企業雇主認為工會組織只是一種擺設，沒有認識到企業工會組織在調解勞動關系、化解勞資矛盾、營造和諧勞動關系中的積極推進作用。在一些私營企業中，雇主甚至認為工會組織與企業是對立的工會可能會對企業的一些關乎職工利益的決策，規章制度的制定產生阻礙作用，降低企業的經營管理的效率，同時成立工會更容易讓職工聚眾鬧事，助長職工的反抗力量。所以，基于種種原因，有些企業不愿意建立工會組織3。

2.職工不愿意加入工會

一方面是因為職工自身自身知識素質有限，不了解工會的工會的工作內容，對工會在解決勞動爭議調解中的作用認識不足，片面地認為工會是企業的內設機構，所以片面地認為工會的組織建設是企業自己的事情，與自己無關。更重要的原因是，不少企業職工對工會在勞動爭議中的調解能力存在疑慮。他們認為加入企業工會組織需要繳納會費，但是一旦發生勞動爭議，工會很少介入調解。即使他們調解，也不敢與企業相抵觸。所以企業職工對工會信任度低，不愿意加入工會組織。

（五）調解作為非必經的前置程序，導致工會欠缺實施調解的土壤

《勞動法》第七十九條規定勞動爭議發生后，爭議雙方既可以向本單位勞動爭議調解委員會申請調解，在調解不成的情況下，再向仲裁機構申請仲裁，當事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。這樣的規定使得勞動爭議調解程序成為一個可選擇的維權途徑，于是實踐中很多勞動者在遇到勞動爭議糾紛時，不是尋求單位工會的幫助，采用調解的方式解決爭議，而是直接進入仲裁程序，造成勞動爭議案件大量“涌”向仲裁，勞動爭議調解程序淪落成休眠條款，使得工會也無法及時介入勞動爭議中，代表職工進行調解。

四、充分發揮工會勞動爭議裁前調解作用的建議

（一）完善法律法規，明確基本規定，增加剛性措施

首先，應從整個法律體系角度出發，完善《工會法》，減少其與其他法律部門的沖突，彌補法條之間的邏輯漏洞。其次，應加強工會相關法律法規的違法成本，提高《工會法》等相關法律法規的法律威嚴，增加剛性條款、加大執行強度，可以適度授予工會組織一部分執法權使工會在勞動爭議調解過程中有法可依。最后，還應明確《工會法》等相關法律法規的侵權追責程序、明確追責部門，落實到位，避免在追責過程中各政府部門間的推諉。

（二）改變經費籌措渠道，增強工會的獨立性

《勞動法》第七條規定工會可以依法獨立自主地開展活動。但是，若不改變目前的工會經費收繳機制，將無法從根本上保證企業工會的獨立性。因此，政府應該創新工會經費的收繳機制，可以由會員職工承擔小部分，上級工會組織以及當地政府財政承擔大部分，減少工會組織對企業的資金依賴，降低對企業的依附性，從而確保企業工會組織在處理勞動爭議時，本著為職工謀利益的初心來進行調解，加大勞動爭議調解結案的比例。

（三）企業工會組織應明確自身功能定位，改變工會干部任命機制

首先，企業工會應改變自己的工作重心，從行政維穩職能轉向勞動爭議協調職能。當企業出現勞動爭議時，要及時全面了解爭議情況，深入職工內部進行調查，找到爭議的根源，認真傾聽職工的表達訴求，客觀公正地處理矛盾爭議，提高裁前調解的公正性，提升職工的信任度。

其次，必須改變由企業行政領導提名選拔工會干部的機制，選擇任命職工滿意、務實創新的人才，保證企業工會組織職能作用得到充分發揮。可以面向社會進行專業專項選拔，通過高標準嚴要求專門招聘專職人員從事工會工作，而且社會化招聘的工會干部，其工資不由企業支付，這樣很大程度上減少了工會干部對企業的依賴程度。同時，應制定其工會干部管理制度、完善考核機制。考核按照上級考核、同級互評、職工評議來進行，由上級工會而不是所在企業來確定其工作業績4。

最后，加強對工會干部相關法律知識的培訓，由政府購買服務，聘請勞動法教授在企業開展專題講座，組織優秀的工會干部進行相互學習，分享勞動爭議調解經驗，提升工會干部的勞動爭議調解能力。

（四）加強對企業雇主和職工的宣傳教育，推進工會組織建設工作

首先，針對企業方面，可以向私營企業樹立優秀私營企業工會組織典范，宣揚工會組織對私營企業經濟發展的正面作用。要通過工會性質教育，扭轉企業雇主對“工會對立”的固有觀念;通過工會政策教育，扭轉企業雇主對“工會麻煩”的保守思想;通過工會職能教育，扭轉私營企業雇主“工會無用”的陳舊意識。應讓企業認識到，工會作為維權社團組織具有雙重屬性，它不僅僅為員工說話，在調解勞動關系、化解勞資矛盾、營造和諧勞動關系亦有積極推進作用。

其次，加強工會法制宣傳教育力度，提高職工的維權意識，引導職工在發生矛盾爭議時，能夠及時向工會請求幫助。同時，應多開展有關工會組織的法律知識培訓，多向企業職工宣傳工會的職能，介紹工會組織的具體工作內容，尤其是在勞動爭議調解中發揮的作用，減少職工對工會性質的誤解，提高職工對工會調解勞動爭議的信心，從而愿意加入企業工會組織。

（五）將調解作為必經前置程序，引導勞資雙方通過調解解決勞動爭議

《勞動爭議調解仲裁法》是目前勞動爭議調解所依據的主要法律規范，其第3條規定：解決勞動爭議，應當根據事實，遵循合法、公正、及時、著重 調解的原則，依法保護當事人的合法權益。這是以立法的形式確定了勞動爭議處理“著重調解”的原則。所以，為了實現勞動立法和勞動政策所強調的“調解為主”的共同價值目標，使調解先行的原則落地，政府應該從法律層面，將調解之自愿規范改為強制規范，并將調解作為必經之前置程序，使勞動爭議調解程序得到足夠的重視。工會應妥善解決矛盾糾紛，修復勞資雙方的裂痕，把勞動爭議消化在調解階段，盡量不使其走到仲裁訴訟的程序，減輕裁審壓力。

同時，如果將調解制度改為強制性、必經程序，那么 按照一般的法理，就應當構建起調解之時效制度。勞動爭議調解的時效可以參照我國《勞 動爭議調解仲裁法》有關仲裁時效的規定，將調解的一般時效規定為1年，勞動爭議調解的時效可以參照仲裁時效 的規定，拖欠勞動報酬爭議的仲裁時效應適用特別時效5。

五、結論

工會是市場經濟條件下勞動關系沖突的產物，保護員工利益的是其首要職能。它是一種員工自愿聯合起來反映員工意愿的社會組織。歷史證明，工會組織的建設和運行，不僅提高了職工的工資福利水平，而且促進了企業生產的發展，促進了國家治理體系和治理能力的現代化，對構建和諧社會也發揮了巨大的積極作用。所以，政府應認識到工會組織在企業勞動爭議調解中的作用，以及工會勞動爭議中發揮調解能力的實際限制因素，從法律、政策和財政方面給予企業工會組織切合實際的支持，促進其在裁前勞動爭議調解中的職能發揮，緩解勞動者與用工單位之間的矛盾沖突，營造和諧的勞資關系。

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作者簡介：

孫丹（1995年——），女，漢族，河南省淅川縣，碩士研究生在讀，勞動和社會保障法。

（作者單位：河北科技大學）