自主性與公共性：私立學校法治建構的兩個向度
——以日本《私立學校法》為例

郝盼盼

(北京教育學院 教育管理與心理學院，北京 100120；中國人民大學 教育學院，北京 100872)

民辦教育的健康發展離不開法治的保障。我國在2002年制定了《民辦教育促進法》，2016年底進行了修訂，大力推進分類管理改革，使民辦學校的法人屬性、產權歸屬等問題在法律層面得以解決。同時，國家按照民辦學校的法人屬性，分類落實財政、稅收和土地等方面的扶持政策。為順利推進民辦學校分類管理改革、促進民辦教育健康規范發展，國務院出臺了《關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》，教育部等部門發布了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》等配套文件。促進民辦教育健康發展，需要解決好民辦教育的自主性和公共性問題。民辦學校的辦學經費以學費為主，相對于公辦學校應獲得更大的辦學自主權，尤其是基本按照市場方式運作的營利性民辦學校。但不管是營利性還是非營利性民辦學校，都屬于公益事業，國家一方面應賦予其更多自主性，另一方面應加強監督管理，強調其公共性。即，國家在設計民辦教育法治體系時，要兼顧自主性和公共性。現有研究成果對民辦教育的公共性分析較多，較少關注其自主性，如余雅風(2018)認為，民辦教育具有公共性，維護和引導民辦學校的公共性發揮，是民辦教育立法的目標價值(1)余雅風：《公共性：民辦學校立法分類規范的分析基礎》，《教育研究》2018年第3期，第103-109頁。；李國強(2019)認為，我國民辦教育“無序投資辦學”的時代正在遠去，而通過制度建設來提升其公共性的時代已經到來，這是民辦教育現代化的主要任務(2)李國強：《提升公共性：我國民辦教育現代化的主要任務》，《終身教育研究》2019年第4期，第14-18頁。。但僅強調民辦教育的公共性而忽視其自主性，可能會損害民辦學校的積極性，抑制它們辦學的靈活性，使它們無法提供多樣化的教育選擇，進而與公辦學校同質化。以自主性和公共性為兩翼的日本《私立學校法》，建構了先進的私立學校法治體系，促成了該國發達的私立教育。當前一個時期，我國民辦教育法治體系正在進行重大調整，如《民辦教育促進法實施條例》還在修訂中。本文以日本《私立學校法》為例，闡述其法治建構的自主性和公共性兩個向度，以期完善我國民辦教育法治體系。

一、《私立學校法》與日本私立學校的發展

明治時期，日本模仿歐美頒布了學制，開始建立公立學校體系，形成了近代學校教育制度。在此之前，日本民間已經存在的一些私立教育機構，有的被改造為公立學校，有的被轉設為私立學校。1886年頒布的“諸學校令”、1899年頒布的《私立學校令》和1903年頒布的《專科學校令》，都明確了私立學校的地位。之后，在國家主義教育思想的指導下，私立學校始終只是公立教育的補充，其發展在政策上受到很大限制(3)姜沛民：《日本的私立學校教育》，《教育研究》1998年第10期，第70-73頁。。

二戰后，日本進行了教育的民主化改革，大力發展私立學校。1949年，日本政府頒布了《私立學校法》，實現了私立學校制度的劃時代改革，為其后來的發展提供了可靠的制度保證(4)董明傳、王志強、張總明：《日本私立教育概況及啟示》，《中國成人教育》1994年第2期，第14-18頁。。之后，私立學校獲得了與公立學校(5)這里的公立學校實際上包括國立學校和公立學校兩種。根據《學校教育法》，依據辦學經費來源的不同，日本的學校包括三類：由國家設立的“國立學校”、由地方公共團體設立的“公立學校”和由學校法人設立的“私立學校”。如無特別說明，本文中日本的公立學校包括國立學校和公立學校。平等的法律地位和發展權利，進入了快速發展的黃金時期。經過60多年的發展，日本私立教育已建立起從學前教育到高等教育的辦學體系，形成了公立學校與私立學校共同存在、共同發展的辦學格局。這一格局的特點是：私立幼兒園為整個幼兒教育主體，以國辦、公辦中小學為主體帶動私立中小學發展，私立高校為整個高等教育的主要部分(6)黎克林：《日本私立學校的發展現狀及啟示》，《教育理論與實踐》2004年第24期，第10-13頁。。這一格局的形成，與《私立學校法》的制定及修改密切相關。自1949年公布以來，日本《私立學校法》共進行了42次修改，最近的一次修改是2014年。該法的制定為私立學校的發展提供了法律保障，適時修改更是促進了私立學校的健康發展。日本私立學校不僅作為公立學校的補充而存在，更有其自身的發展特點和獨特價值，這與《私立學校法》確立的私立學校自主性密不可分。日本私立學校承擔起公共事業的重任，在教育領域有著舉足輕重的地位，這與《私立學校法》確立的私立學校公共性密不可分。可以說，自主性與公共性作為建構日本私立學校法治的兩個向度，在《私立學校法》中得以確立。該法第一條明確“本法的目的是鑒于私立學校的特殊性，通過尊重其自主性、提高其公共性，而謀求私立學校的健全發展”，為日本私立學校的健康發展提供了保障。

二、私立學校法治建構的自主性向度

社會組織的自主性涉及兩個不同層次：一是政治結構意義上的自主性問題，指國家的結構性制度安排所允許的社會組織自主性水平；二是行動策略與技術層次的自主性問題，涉及社會組織在日常運作中通過各種策略來創造的自主性(7)黃曉春、嵇欣：《非協同治理與策略性應對——社會組織自主性研究的一個理論框架》，《社會學研究》2014年第6期，第98-123頁。。私立學校的自主性主要體現在以下兩個方面：一方面是教育行政主管部門的監管程度，即留給私立學校多少自主性空間；另一方面是私立學校自主決策和自主決定內部事務的程度，即日常運作中創造的自主性。日本《私立學校法》對教育行政主管部門的監管權作了限定，使私立學校具有較高的自主性，同時賦予私立學校較多的決策自主權。

(一)監管寬松

教育行政主管部門對私立學校的監管相對民主。日本實行相對分權的教育行政管理體制，對私立學校的監管分別由文部大臣和都道府縣知事管轄，文部大臣是私立大學及私立高等專門學校的主管機關，其余私立學校的主管機關是都道府縣知事(8)文部大臣對私立高校進行管理的職能部門為文部省高等教育局私學部，都道府縣知事對私立學校進行管理的職能部門不是地方教育委員會，而是知事直屬的私學振興局。本文使用教育行政主管部門表示在日本對私立學校行使監管職責的相關國家機構。。《私立學校法》第五條第1款賦予主管機關對私立學校的設置、廢止、設置者變更及學校章程變更等重要事項的管理職權，但這些管理職權受到一定程度的限制。《私立學校法》第八條規定：“文部大臣在決定關于私立大學或私立高等專門學校的設置、廢止、設置者變更及學校章程變更等重要事項時，必須事先聽取大學設置和學校法人審議會的意見，同時，都道府縣知事在決定私立大學及私立高等專門學校之外的私立學校的重要事項時，必須事先聽取私立學校審議會的意見。”另外，文部大臣和都道府縣知事在對私立學校進行行政處分時，從確保私立學校自主性角度出發，也必須事前聽取私立學校審議會的意見(9)山﨑高哉、樊秀麗、楊奕：《日本學前教育的新構想》，《學前教育研究》2012年第8期，第19-29頁。。《私立學校法》第十條規定：“私立學校審議會的組成人員有私立學校的校長和有學識經驗者。”這有利于私立學校審議會保持獨立性，在教育行政主管部門行使監管職權時對其形成一種適當的限制，避免教育行政主管部門的獨斷專行。

教育行政主管部門對私立學校的監管范圍相對較窄。《私立學校法》第五條第1款在賦予教育行政主管部門對私立學校某些重要事項監管權時，也在第2款對其監管范圍作了限制：“《學校教育法》第十四條不適用于私立學校。”而《學校教育法》第十四條的規定是：“學校在設備、授課以及其他事項上違反法令的規定或監督機關制定的規程時，監督機關可令其作出變更。”教育行政主管部門對私立學校的監管范圍要比公立學校小得多，在課程和教學等事情上給予私立學校更多自主權。在完成國家課程計劃和教學大綱的前提下，私立學校可在教學方法、課外活動、教學實驗及選修課等方面發揮自主性，也可在不給學生增加學習負擔的前提下加強某一科目的教學時數，形成學校的教學優勢(10)徐廣宇：《關于私立學校若干理論問題的探討》，《中國教育學刊》1994年第3期，第50-53頁。。

(二)決策自主

日本的私立學校都是依捐贈行為設立的學校法人。《私立學校法》第三十五條規定：“在學校法人中，作為負責人必須設理事五人以上，依捐贈行為規定，理事中的一人擔任理事長。由理事組成的理事會為私立學校的決策機關，學校法人的業務，在捐贈行為無特別規定時，以理事的過半數決定。理事會作為學校法人的決策機構和最高管理機關，對私立學校事務的決策享有很大的自主權。”理事長對外是學校法人的代表，對內掌管學校法人的事務，依據該法第三十七條、第四十一條和第四十二條的規定，理事長依法履行以下職責：召集評議員會議，提出議案、聽取意見，提出決算報告、征求意見，綜合管理學校法人的內部事務(11)胡國勇：《從追求“公共性”到強調“自我責任”——日本私立大學學校法人制度的形成與改革》，《教育發展研究》2009年第8期，第64-69頁。。

私立學校決策自主權的大小與教育行政主管部門對其監管力度的大小也有很大關系。日本學界對教育法的地位問題存在“教育行政法規說”“教育制度獨立法說”兩種理論，且前者為主流觀點。所謂“教育行政法規說”，就是將教育管理視為國家行政的組成部分，將教育法視為行政法的一部分(12)申素萍：《教育法學：原理、規范與應用》，教育科學出版社2009年版，第6頁。。《私立學校法》是一部教育法，也具有行政法的屬性。行政法最重要的原則就是“法無授權即禁止”，即教育行政主管部門在對私立學校進行監管時必須獲得法律的授權。《私立學校法》對教育行政主管部門的監管權作出限制，從而使私立學校獲得了較大的自主權。

(三)運營自由

運營自由指日本私立學校可以自由從事以收益為目的的事業，這是一種通過策略來創造私立學校自主性的方式。《私立學校法》第二十六條規定：“學校法人只要不妨礙其設置的私立學校的教育，可以從事以收益為目的的事業，并以其收益作為私立學校的經營。”第五十九條規定：“國家或地方公共團體，在認為教育振興方面需要的場合，可依其他法律規定向學校法人提供關于私立學校教育的必要資助。”私立學校可以從政府得到必要的資助，但也面臨兩個問題：一是私立學校被動地接受政府的資助且資助金額有限；二是政府的資助一般附有其他條件，比如按照政府的指導開展教育教學改革項目。因此，允許私立學校從事以收益為目的的事業，對增強私立學校的自主性有很大的裨益，既能保證收益用于學校的教育教學活動，使私立學校有充足的資金保障教育教學活動的順利開展，又能保證私立學校在使用收益時享有更大的自主性，可根據學校實際改善教育教學設備、開展教學實驗，不僅有利于提升私立學校的競爭力，也有利于促進私立學校學生的全面發展。可見，允許私立學校從事以收益為目的的事業，對提升私立學校的自主性有很大幫助。

三、私立學校法治建構的公共性向度

關于“公共性”的界定，學者們有不同的觀點。德國學者哈貝馬斯(1999)認為：“公共性本身就表現為一個獨立的領域，即公共領域，它與私人領域是相對的。”(13)哈貝馬斯著，曹衛譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版，第2頁。學校教育毫無疑問是一個公共領域。公立學校和私立學校都為全社會公民提供受教育的機會，其目的是在教育機會平等的原則下，盡可能地滿足公民的多樣化教育需求。因此，教育的公共性不等于國家壟斷教育，也不等于公立或公辦教育(14)余雅風：《公共性:學校制度變革的基本價值》，《教育研究》2005年第4期，第22-24頁。。私立教育同樣具有教育的公共性，為此，日本《私立學校法》設置了多種制度來保障私立學校的公共性。

(一)設立時以公益為目的

在日本，私立學校指學校法人設置的學校，而學校法人指以設置私立學校為目的、根據《私立學校法》規定而設立的法人。學校法人在日本作為一類獨立的法人類型，具有以下法人屬性特征。首先，學校法人是捐贈法人。捐贈法人是指學校法人必須擁有設置私立學校的必要設施設備或購置這些設施設備所需的資金，經營設置私立學校的必要財產來自捐贈人的捐贈，一旦完成學校法人的設置工作，捐贈財產即脫離了捐贈人而成為學校法人的獨立財產，捐贈人無法隨意挪用或抽回捐贈的資金。捐贈行為保證了捐贈人在設置私立學校時就是出于公益目的，而不是為了個人利益。其次，學校法人是公益法人。公益法人就是學校法人以從事公益活動而不是營利活動為目的，即使可以從事以收益為目的的事業，但收益必須用于學校的經營，即最終必須用來從事公益活動。

(二)運營中以共同治理為原則

為提高私立學校的公共性，《私立學校法》確立了私立學校運營中的共同治理原則。私立學校實行理事會、評議會和監事會三權分立的內部治理結構，理事會提出學校發展的設計，由評議會審議，監事會則對學校財產和理事工作進行監察，分工協作、互相制約，更有利于實現公共目的(15)胡四能：《民辦高校法人治理結構研究》，《高等工程教育研究》2006年第6期，第60-62頁。。

私立學校的公共性首先是保證每個治理結構內部的民主化，不使其變成為個人營利的機構。《私立學校法》第三十八條第1款規定：“擔任理事者，為以下各號所列者：一是該學校法人所設置的私立學校的校長；二是依捐贈行為規定，從該學校法人評議員中選任者；三是依捐贈行為規定選任者。”該條第4款還規定：“理事的配偶和三親等以內的親屬不得擔任理事。”理事會的成員具有廣泛性和多樣性，以規避理事會被某一方操控的危險。對于監事，《私立學校法》第三十九條明確“監事不得兼任理事或學校法人的職員”，保證了監事的獨立性和中立性。至于評議員，《私立學校法》第四十四條第1款規定：“擔任評議員者，為以下各號所列者：一是依捐贈行為規定，從學校法人職員中選任者；二是依捐贈行為規定，從該校學校法人設置的私立學校畢業者且年齡二十五歲以上者中選任者；三是除前各號規定者外，依捐贈行為規定選任者。”評議員來源廣泛且有校友的參與，兼顧了校內外利益。

私立學校的公共性還要保證每個治理機構之間適當分權、相互制約，防止任何一個治理機關的獨斷專權。在三個治理機構中，理事會的權力相對較大，但《私立學校法》通過賦予監事會和評議會適當的職權，防止了理事會的獨斷。該法第三十七條規定了監事的職責：“一是監察學校法人的財產狀況；二是監察理事執行業務的情況；三是對學校法人的財產狀況或理事的業務執行狀況進行監察，發現有不正常之處時，應向主管機關或評議會報告；四是除進行前項報告之外，必要時應請求理事長召集評議會；五是向理事會陳述關于學校法人的財產狀況或理事的業務執行情況的意見。”日本私立學校的監事具有廣泛的實質性權力，可以對決策機構理事會形成有效的監督。除了監事會，《私立學校法》還授予了學校評議會廣泛的監督職權。該法第四十二條第1款規定：“對下列事項，理事長事先必須聽取評議會的意見：一是關于預算、借款及重要資產處理事項；二是捐贈行為的變更；三是合并；四是解散；五是關于以收益為目的的事業的重要事項；六是其他關于學校法人業務的重要事項而以捐贈行為規定者。”第2款規定：“可以捐贈行為要求評議會對前項各號所列事項作出決議”；“學校評議會不僅享有監督權，在有些情況下可以代替理事會作出決策”。

日本學校理事會的決策權被各利益團體所共享，還受到監事會和評議會的制約，保證了學校治理結構的穩定，有利于學校朝著共同的目標前進，也有助于公共目的的實現。

(三)解散后以歸公為終結

《私立學校法》第五十條規定了學校法人的解散事由，包括理事會決議解散、發生捐贈行為所規定的解散事由、沒有達到學校法人的目的、合并、破產和依主管機關的解散命令。學校法人解散以后，面臨的首要問題就是學校法人剩余財產的處理。《私立學校法》第五十一條規定了處理學校法人剩余財產的兩種方式。第一種方式是依捐贈行為的規定，歸屬其應歸屬者。該法第三十條明確“捐贈者在決定捐贈行為時必須從學校法人以及其他從事教育事業者中選定當學校法人解散時剩余財產的歸屬者”，即當學校法人解散時，其剩余財產分配給其他學校法人或其他從事教育事業者。第二種方式是當捐贈行為規定不明確時，歸屬國庫。這兩種處理方式說明，學校法人解散后的剩余財產不得歸屬學校法人當事者或其他個人，必須轉讓給其他學校法人或歸入國庫，用來資助私立教育事業。這些規定經常被解釋為：教育是一種公共、公益事業，捐贈財產是為了更好地發展教育事業(16)楊淑晶：《日本私學“三法”研究》，吉林大學2007年碩士學位論文，第15頁。。

自主性與公共性作為建構私立學校法治的兩個向度，既不完全割裂，也不完全融合，而是各有其適度空間。這兩種向度之間的張力，成為推動私立學校不斷發展的“內在”動力。自主性是為了實現公共性，而保證自主性更有利于實現公共性，并且不同階段私立學校的自主性與公共性有所差別，私立高校需要更大的自主性。

四、對我國民辦教育法治建設的啟示

自《民辦教育促進法》修訂以來，我國民辦教育進入了以分類管理為重心的發展階段。尊重民辦教育的自主性，維護民辦教育的公共性，是民辦教育分類管理改革必須考慮的兩維，是民辦教育法治建設必須兼顧的兩翼，是促進民辦教育健康規范發展必須堅持的兩輪。以自主性和公共性為精神內核的日本私立學校法治實踐，為我國民辦教育法治建設提供了以下三個啟示。

1.政府對民辦學校的監管要適度寬松，保持其必要的自主性。民辦學校有其獨立的價值，是國家對民間興學自由的肯定，能給國家教育體制機制改革帶來活力。民辦學校在遵守國家法律的前提下可以充分利用辦學自由，積極進行學校管理體制和教育教學方式創新，為教育改革提供經驗。因此，政府對民辦學校的監管要適度寬松，不必事無巨細，也不必面面俱到，給民辦學校創新發展留出足夠的空間。近年來，多地出臺的民辦學校“搖號招生”政策引發較大爭議，其實質是政府監管和民辦學校自主性之間的沖突。根據《民辦教育促進法》《民辦教育促進法實施條例》，民辦學校享有招生自主權，這是學校教育多樣化和家長教育選擇自由的關鍵，有必要保持民辦學校必要的自主性。

2.民辦學校要完善內部治理結構，提升自治水平。民辦學校內部治理要處理好決策權、行政權和監督權之間的關系：首先，要明確民辦學校董事會、以校長為核心的行政會和監事會各自的職權范圍；其次，要明確民辦學校董事會、行政會和監事會成員的來源范圍，保證成員的廣泛性和獨立性；最后，要明確民辦學校董事會、行政會和監事會的議事規則及程序要求。決策權、行政權與監督權之間既分工協作又相互制約，做到決策有效、行政有用和監督有力，形成廣泛的利益相關者共同治理，以共治求善治。

3.民辦學校要提升公共性，提高教育教學水平。無論是營利性還是非營利性民辦學校，都可以從事以收益為目的的活動，但收益要用于學校辦學條件的改善和教育教學質量的提升。新修訂的《民辦教育促進法》規定：“非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結余全部用于辦學。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結余依照公司法等有關法律、行政法規的規定處理。”但是，營利性民辦學校舉辦者不能像辦企業那樣追求成本最小化、利潤最大化，而是要持續加大教育投入，不斷提高教育質量，努力辦出水平。