政府雇員工作滿意度的影響因素及提升路徑
——基于浙江杭州的實證調研

童素娟 馬佳威 蔡燕慶

(1.浙江科技學院 經濟與管理學院，浙江 杭州 310023； 2.浙江大學 經濟學院，浙江 杭州 310058；3.浙東引水管理中心，浙江 杭州 310026；4.浙江省人才開發協會，浙江 杭州 310012)

自黨的十八屆三中全會以來，推進國家治理體系和治理能力現代化成為我國全面深化改革的總目標和重中之重。黨的十九屆四中全會圍繞這一總目標繼續深入改革，推進制度優勢全面轉化為治理效能。然而，改革從來就不是一蹴而就的，推進國家治理體系和治理能力現代化依然“前路漫漫、困難重重”。2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情是對我國治理體系的“一次大考”，從武漢市政府及湖北省政府的應對表現來看，治理能力現代化依然“任重而道遠”。從“因造謠而被訓誡”的李文亮醫生，到“一問三不知”的黃岡市衛健委主任唐志紅，再到“奧斯維辛之后，寫詩是可恥的”的《長江日報》評論員，足見部分工作者治理效能和專業素養欠佳。隨著經濟社會的發展，現有政府人事管理制度已經難以迅速跟上社會發展步伐，也難以滿足國家治理體系和治理能力現代化的需求，尤其是在衛生、教育、醫療和科技等專業化程度比較高的領域，這些政府急需的高新技術人才難以進入政府系統。政府雇員制作為政府人事管理制度改革的有益探索，恰好解決了這個問題，為有效開發人力資源開辟了一條靈活的新路徑，打破公共部門僵化的用人體制，值得推廣和應用。因此，必須提高政府雇員的工作滿意度，充分發揮其積極性和創造性。

基于此，基于對杭州市部分政府雇員情況的調研，以工作滿意度為因變量，以“專業與崗位的匹配度”“個人志趣”“崗位職責與權力劃分”“工作環境或氛圍”等指標為自變量，對問卷數據與個案訪談情況進行實證分析，建立以杭州政府雇員的工作滿意度為主要考察變量的回歸模型，分析其主要影響因素，并據此提出相關對策建議。

一、文獻回顧

在新公共管理思潮影響下，西方國家運用市場化、契約化的方式從社會上雇傭政府工作人員，這些被雇傭者被稱為政府雇員(Government Employee)(1)閆志剛:《政府雇員制、公務員聘任制改革：未來路在何方？》 ，《行政管理改革》 2012年第6期，第26-30頁。。在我國，政府雇員制是一種新型的人力資源使用機制，政府雇員就是指機關事業單位根據工作需要，在專業性較強的崗位和輔助性崗位上雇用相應的工作人員，一般涉密崗位不得使用政府雇員。按照專業性的強弱，政府雇員可以分為高級雇員、中級雇員和普通雇員。吉林于2002年首次試行政府雇員制，隨后，珠海、深圳、上海、長沙、無錫、浙江及武漢等地相繼效仿。對此，國內學界展開了相關研究，尤其是對在實踐中出現的問題進行了廣泛討論(2)李海峰、李敬軍、李科等：《政府雇員制的現狀、問題及發展對策研究》，《中小企業管理與科技(中旬刊)》2018年第7期，第80-81頁。(3)張志鵬：《我國政府雇員制的實施效果分析》，《南都學壇(南陽師范學院人文社會科學學報)》2019年第3期，第98-102頁。(4)趙文怡：《廣州市鎮街級行政機關雇員制度改革研究——以廣州市白云區X街道辦事處為例》，華南理工大學2019年碩士學位論文。。

經歷近20年的實踐探索，政府雇員制積累了豐富的經驗，也有了相對成熟的制度框架。我國政府雇員制大致經歷了三個階段：自行探索階段(20世紀下半葉至2002年)、全面推行階段(2002—2006年)和現實過渡階段(2006年至今)(5)張志鵬：《我國政府雇員制的實施效果分析》，《南都學壇(南陽師范學院人文社會科學學報)》2019年第3期，第98-102頁。。我國的政府雇員制有三種經典模式：吉林模式、珠海模式和深圳模式(6)李海峰、李敬軍、李科等：《我國政府雇員制的典型模式分析》，《產業與科技論壇》2018年第10期，第7-8頁。。上海、長沙、佛山、山東、北京、湖北、廣東和浙江等地陸續出臺的相關政策雖各不相同，但大體都未突破這三個典型模式。在實踐過程中，政府雇員制作為地方政府破解人力資源結構性難題的一種可能選擇，其作用還有待挖掘，甚至對于政府雇員的角色定位及制度設計問題依舊存在不少爭議(7)⑩胡重明、陶建鐘：《分類與平衡：政府雇員制改革的路徑探索——以B區政府專業聘用人員制度建設為例》，《浙江社會科學》2017年第6期，第65-72頁。。高進等(2018)認為，政府雇員因為不具備正式編制身份，其組織歸屬感關乎地方政府的工作效率和內部向心力，其中核心影響因素是公平(8)高進、楊建闖：《局內的“局外人”：政府雇員組織歸屬感影響因素研究》，《中國行政管理》2018年第1期，第92-97頁。。正是不公平的對待，使政府雇員覺得自己是體制內的“局外人”。唐睿(2013)認為，雇員工作的制度設置、薪酬設定、晉升制度以及與公務員的待遇差距等因素，對工作滿意度有顯著影響(9)唐睿：《中國政府雇員制下的工作滿意度分析——基于對上海市公安文職人員調查的實證研究》，《行政與法》2013年第9期，第11-16頁。。胡重明等(2017)認為，當前的核心問題是，如何在政府雇員制內部以及在政府雇員制與公務員制之間形成有機銜接的規范化體系⑩。

通過梳理文獻后發現，現有的大量研究基于制度的宏觀層面進行，缺少實證材料的支撐，即使有少量的調查研究，也只是停留在制度運行層面上，并未涉及政府雇員個體微觀層面。本文面向杭州市238位政府雇員展開調查，并對杭州市余杭區10位高級雇員進行焦點座談，從一定程度上彌補現有研究的不足，為更好地從個體微觀層面剖析政府雇員制提供可能。

二、調研及樣本

(一)研究方法

本研究兼顧定性和定量研究，采用問卷抽樣調查和焦點座談會等形式。

問卷調查由杭州市組織部人才辦向杭州各區縣在職在崗的政府雇員發放，共收集有效問卷238份。問卷由兩部分組成，第一部分為人口統計特征內容，包括性別、年齡、文化程度、就讀學校、就讀專業、是否應屆生、戶籍情況、雇員類型、崗位類型和任職年限等；第二部分為政府雇員制度運行情況，包括應聘原因、招聘流程、薪酬收入、績效管理、工作滿意度和制度評價等。

焦點座談會主要由杭州市余杭區組織部人才辦組織，參與對象是區內相關部門機構和部分政府高級雇員代表，采取結構式訪談進行，結束后留有足夠時間對訪談資料進行分析和詮釋。

(二)樣本情況

本次調研樣本以性別、年齡分布、文化程度、政府雇員類型、崗位類型、戶籍情況、是否應屆生、任職年限和薪酬收入進行分類統計(見表1)。

表1 調查樣本基本情況

三、實證分析

(一)總體工作滿意度評估

我國實踐探索政府雇員制的時間較短，制度設計還不夠成熟，在實踐中仍存在一些問題。晉升通道、身份轉換機會以及職業長遠發展規劃，是大部分專業性崗位雇員的關注點，也是目前政府雇員制度中缺失的要素。身份無法轉換是多數雇員流失的主要原因，問卷調查發現，目前政府雇員制度面臨的問題，排在第一位的是“發展空間和晉升機會”(占84.87%)，其次是“普通公務員與政府雇員的地位差異”(占64.29%)、“政府雇員人員身份的尷尬”(占62.18%)、“與公務員之間的身份轉換”(占57.14%)和“缺乏長遠的職業發展規劃”(占41.18%)。因此，要完善政府雇員制，必須解決政府雇員的“發展空間和晉升機會”和“身份尷尬”問題。大部分受訪者認為，政府雇員制是一種積極的探索，在一定程度上彌補了傳統公務員任用制度的不足，更好地體現個性化、靈活性以及崗位需求的匹配性。但是，制度還不完善，仍需繼續改進。另外，也有一小部分受訪者對這份職業持否定態度，認為政府雇員是一份“雞肋”職業，他們是“政府機關單位中身份最低的一群人”，“沒有給單位帶來新鮮的空氣，而是被原有的環境淹沒”。

從政府雇員的工作滿意度評價看，總體評價不高。各項滿意度由高到低排序為：“工作環境或氛圍”3.56分，“工作崗位滿意度”3.45分，“個人志趣”3.37分，“態度友好程度”3.36分，“專業與崗位的匹配度”3.34分，“崗位職責與權力劃分”3.32分，“崗位績效考核管理”3.16分，“福利政策”3.06分，“培訓機會”3.00分，“薪資水平”2.91分，“激勵獎勵制度”2.90分，“發展空間與晉升機會”2.75分(見表2)。由此可見，受訪者最不滿意的是“發展空間與晉升機會”以及薪資水平、激勵獎勵，最滿意的是“工作環境氛圍”“工作崗位滿意度”以及“個人志趣”。

表2 政府雇員工作滿意度評估表

(二)工作滿意度的性別差異、學歷差異、類型差異

在理想的隨機實驗情況下，采用OLS估計分析對式(1)進行估計，得到工作滿意度和其他變量的相關性影響(Causal Effect)。

Sai=α+ρDi+Xi/γ+εi

(1)

其中，Sa為工作滿意度，D為控制因變量，其中包括“專業與崗位的匹配度”“個人志趣”“崗位職責與權力劃分”和“工作環境或氛圍”。X為虛擬變量，下標i為每個參與調研個體。表2是詢問杭州市政府雇員對工作滿意程度的問題，在單位根檢驗相關檢測均在0.01顯著水平，數據屬于平穩數據。通過OLS回歸模型分析結果顯示，影響政府雇員“工作滿意度”顯著變量為“專業與崗位的匹配度”“個人志趣”“崗位職責與權力劃分”和“工作環境或氛圍”。其中，“崗位職責與權力劃分”和“工作環境或氛圍”在0.1水平上顯著，“專業與崗位的匹配度”“個人志趣”和“崗位職責權力劃分”在0.01水平上顯著，而“崗位績效考核管理”“薪資水平”“激勵獎勵制度”“福利政策”“發展空間與晉升機會”“培訓機會”和“態度友好程度”對政府雇員的工作滿意度并不顯著(見表3)。這表明政府雇員工作滿意度與“崗位和專業的匹配度”“個人志趣”和“崗位職責與權力劃分”呈顯著正相關。個案訪談資料也印證了這一結論，部分高級雇員應聘崗位與大類專業匹配，但由于招聘崗位未明確崗位職責，入職后發現小專業匹配度并不高，專業技能與崗位契合度不高，在實際工作中很難發揮自身價值。在座談會上，部分高級雇員表示，政府部門的層級概念較強，由于行政級別和工作權限的原因，大部分高級雇員不能直接參與負責項目的匯報，經過“上級領導—分管領導—直管領導—高級雇員”這樣多層的信息傳遞以后，信息傳達效率降低，信息也會在上傳下達的過程中失真，直接影響政府部門的辦事效率和質量，間接導致部分政府高級雇員工作參與度下降、成就感下降，從而影響工作滿意度。在“個人志趣”上，60.08%的受訪者應聘雇員的原因是“工作時間穩定”，這也是他們的志趣所在。

第三，不同類型雇員對“工作滿意度”變量的影響存在差別。對于全體雇員而言，影響工作滿意度的共同變量為“崗位職責與權力劃分”“專業為了更深入的研究，通過對雇員性別、文化程度、雇員類型再作OLS回歸，得出的結果如下。

表3 政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

第一，性別對“工作滿意度”變量的影響顯著。除了“專業與崗位的匹配度”“崗位職責與權力劃分”等共同影響變量外，“激勵獎勵制度”和“態度友好程度”對男性雇員工作滿意度的影響較女性顯著，而“工作環境或氛圍”和“個人志趣”對女性雇員工作滿意度的影響較男性雇員顯著(見表4)。這從男女不同的社會地位和家庭分工可以解釋。

表4 不同性別政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

第二，學歷越高對“工作滿意度”變量的影響越顯著。除了“專業與崗位的匹配度”“崗位職責與權力劃分”等共同影響變量外，研究生學歷的政府雇員更關注“工作環境或氛圍”和“個人志趣”，工作環境或氛圍越好，個人志趣越高，工作滿意度越高(見表5)。

表5 不同學歷政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

與崗位的匹配度”和“個人志趣”。而高級雇員最關注“崗位職責與權力劃分”，中級雇員比較關注“崗位職責與權力劃分”“專業與崗位的匹配度”以及傳統公務員的“態度友好程度”，普通雇員則更看重“個人志趣”“崗位職責與權力劃分”以及“工作環境或氛圍”(見表6)。這表明，高級雇員比較看重工作的自主權和成就感，希望賦予一定的行政級別。在訪談中，76%的高級雇員表示，自己在工作中擁有“中等程度的自主權，許多事情是標準化的，但仍然可以擁有一定的自主權”；64%的受訪者認為，政府雇員的職業可以實現自我價值。

表6 不同類型政府雇員工作滿意度的OLS回歸模型

四、對策建議

基于上述研究，為了充分遵循政府雇員制的初衷，提高其工作滿意度，積極調動其積極性和能動性，打破公共部門人事制度的僵化體制，提出以下六個建議。

(一)提高崗位與專業匹配度

建議正式啟動政府雇員招錄程序后，在向社會發布招聘崗位公告時，應附上具體的崗位職責和任職條件，減少供需雙方的信息不對稱。同時，政府組織人事部門應對招錄面試人員進行系統全面的專業化培訓，以提高人才甄別能力，將最合適的人才篩選出來，并放到最合適的政府雇員崗位上。入職后，若發現專業和崗位不匹配，應實行輪崗競崗機制、導師培養制，經過一段時間后再因“才”配崗，真正做到人盡其用。

(二)制定完善的薪酬體系

建議在設置政府雇員薪酬標準時，在充分調查和研究的基礎上，根據人才市場的具體行情及區域消費水平，制定對應的薪酬標準，保證“同工同酬”及福利待遇差距合理。建議根據工作難易程度和工作量劃分績效等級，或對重要崗位實施獎勵差別化的考核機制。在具體執行過程中，薪酬標準根據市場變化及時調整，通過合理的薪酬體系調動政府雇員的積極性。尤其對普通雇員而言，如果工作崗位與任務相似，薪資待遇不應與編制內公務員相差太大。

(三)健全政府雇員晉升和考核環節

通過專家組或中介組織考核等形式，對雇員進行科學化、社會化、專業化和多元化的評價，充分激發其積極性，讓多干事、能干事的人能有更大的舞臺。在政府雇員績效合同的基礎上，建立合理科學的績效評估標準。標準設置要具體明確、具有可執行性，要與組織目標相協調，公開透明，讓政府雇員參與標準制定過程，至少80%以上的政府雇員可以做到考核要求。考核不宜采取傳統公務員的等級考核制，也不宜在不同部門、不同崗位的政府雇員之間比較確定優秀人次比例，而是應該根據不同崗位的難易程度進行指標量化管理。

(四)賦予政府雇員一定的自主權限

責權利匹配有利于調動雇員的工作積極性，也能發揮其專長。但是，很多政府雇員尤其是高級雇員，在具體工作過程中缺乏自主性，陷于瑣碎的事務性工作之中，自主性和成就感較低。建議建立靈活的用人機制，打破傳統的論資排輩和行政層級制約，賦予高級雇員一定的行政權限，將政府雇員視為某一項目或技術團隊的負責人，在統籌項目中有充分調動人員和物資的權力，以便他們更好發揮專業特長，給予專業技術類高級雇員實現自我價值的平臺。

(五)給予一定比例的身份轉換機會

政府雇員制有“職業天花板”，上升通道狹窄，身份轉換困難，在一定程度上挫傷了他們的積極性。建議打通機制，給政府雇員更多的發展空間，激發其潛能，比如，經過一個聘期的實績考核，將一部分優秀者吸納到體制內。在編制不能放開的情況下，要做好制度建設，留一部分領導崗位給優秀的政府雇員。

(六)定制個性化的職業發展方向

政府高級雇員選拔采取“優中選優”的標準，這就決定選中的高級雇員具有良好的教育背景，較一般政府工作人員具有更強的學習能力。政府應考慮如何更好地將雇員的專業知識與當地的發展結合起來，讓他們充分融入當地政府和產業。建議借鑒企業系統培養的經驗，關注政府雇員的個體差異，為政府高級雇員制定個性化的職業培養方案，充分發揮其學習能力強的特點，為專業技術部門提供無身份差異的學習交流機會，提高其從業能力，促使其更好地服務相應崗位，實現其與“高薪酬”相匹配的社會價值。