社會養(yǎng)老保險改革背景下的養(yǎng)老金信托制度探析
——以國外養(yǎng)老金信托實踐為視角

魏子華

(北京工商大學(xué) 法學(xué)院，北京100048)

2019年，我國全年新增人口1 465萬人，較上一年減少58萬余人，創(chuàng)歷史新低。人口出生率與人口自然增長率兩個數(shù)據(jù)較歷史同期持續(xù)走低，其中人口自然增長率3.34%，為新中國成立以來歷史第二低。2019年，我國人口年齡結(jié)構(gòu)變化明顯，老齡人口持續(xù)增多，青少年人口持續(xù)減少，年齡結(jié)構(gòu)進一步向“倒梯形”轉(zhuǎn)變。需要引起注意的是，老齡人口部分中的高齡人口比重持續(xù)上升。2019年全年65歲以上人口數(shù)量較2018年增加945萬，占比提高0.7個百分點，這是1999年以來增幅最高的一年(1)《中國國家統(tǒng)計局2019年度總?cè)丝诮y(tǒng)計數(shù)據(jù)》，2020-02-28，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01&zb=A0301&sj=2019。。可見，我國老齡化進程加快，60歲以上老齡人口與同時期0～15歲區(qū)間的少年人口之間的結(jié)構(gòu)差距進一步拉大，我國已經(jīng)提前迎來老少結(jié)構(gòu)倒置的拐點。日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢對社會養(yǎng)老保險提出更高要求，對此，中央嘗試通過優(yōu)化頂層設(shè)計對社會養(yǎng)老保險制度進行改革。《深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》(2016)指出，要促進基本養(yǎng)老保險制度結(jié)構(gòu)優(yōu)化與運行規(guī)范化。因此，對社會養(yǎng)老保險制度進行深化研究，明確其內(nèi)在機理，優(yōu)化其適用規(guī)則，在當(dāng)前改革背景下具有重要的現(xiàn)實意義。

一、文獻(xiàn)回顧

學(xué)界對社會養(yǎng)老保險改革進行了廣泛研究。基于社會養(yǎng)老保險問題的復(fù)雜性與綜合性，筆者將近年來主要研究成果按照不同研究視角進行歸納。

(一)基于社會養(yǎng)老保險“市場化”管理模式視角

鄭秉文(2017)認(rèn)為，要遵守市場化管理理念，堅持“長期主義”與“主動主義”的投資原則(2)鄭秉文：《全國社保基金投資理念與策略亟需重大調(diào)整》，《中國財政》2017年第19期，第31-33頁。。張健明等(2018)運用微觀經(jīng)濟學(xué)分析方法，以養(yǎng)老金投資效用為研究對象，對比分析投資養(yǎng)老金融市場與投資子女獲得養(yǎng)老保障的經(jīng)濟效用，發(fā)現(xiàn)后者的投資傳導(dǎo)機制產(chǎn)生的負(fù)效應(yīng)比前者更為顯著，最終得出要對社會養(yǎng)老保險作進一步的市場化改革的結(jié)論(3)張健明、高鵬飛、郭麗娜等：《養(yǎng)老金投資效用的微觀經(jīng)濟學(xué)分析》，《投資研究》2018年第7期，第4-12頁。。胡繼曄等(2019)認(rèn)為，市場化可以促進養(yǎng)老金的保值增值，還可以為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供投融資支持，有助于提高社會保障制度的覆蓋面和服務(wù)水平(4)胡繼曄、陳金東、董亞威：《新時代呼喚養(yǎng)老金融理論創(chuàng)新——基于收入再分配視角》，《新疆社會科學(xué)》2019年第3期，第49-57頁。。

(二)基于社會養(yǎng)老保險社會效果視角

鄭秉文等(2012)論證了勞動力流動、地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展水平差異等因素對全國社保制度收支和省際社保資金流的影響，以及在一定人口流動比率下對全國范圍社保基金實施效果的影響，提出要完善社保基金全國統(tǒng)籌(5)鄭秉文、孫永勇：《對中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險現(xiàn)狀的反思——半數(shù)省份收不抵支的本質(zhì)、成因與對策》，《上海大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2012年第3期，第1-16頁。。吳紅梅(2013)認(rèn)為，缺乏“整體性”思維導(dǎo)致各地社會養(yǎng)老保險社會效果不均衡，“碎片化”的社會養(yǎng)老保險政策以及“差異化”的地方政府管理與決策造成了區(qū)域間、城鄉(xiāng)間的社會養(yǎng)老保險待遇不平等。應(yīng)當(dāng)優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一養(yǎng)老保險相關(guān)政策(6)吳紅梅:《整體性治理視野下中國社會養(yǎng)老保險政策“碎片化”的體制邏輯》，《社會保障研究》2013年第5期，第46-54頁。。董才生等(2020)從城鄉(xiāng)、體制與區(qū)域三大維度分析養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的阻礙，認(rèn)為我國養(yǎng)老保險制度自建立起就受到上述因素導(dǎo)致的多元分割局面影響，應(yīng)當(dāng)著力解決城鄉(xiāng)與體制結(jié)構(gòu)問題，化解區(qū)域間差異(7)董才生、常成：《多維二元結(jié)構(gòu)視角下養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的現(xiàn)實困境與路徑選擇》，《經(jīng)濟縱橫》2020年第3期，第50-56頁。。

(三)基于社會養(yǎng)老保險財務(wù)運行及收支視角

肖嚴(yán)華(2011)認(rèn)為，要降低統(tǒng)籌賬戶的比例，擴大統(tǒng)籌賬戶的覆蓋范圍，同時進一步拓寬個人賬戶的投資渠道(8)肖嚴(yán)華：《21世紀(jì)中國人口老齡化與養(yǎng)老保險個人賬戶改革——兼談“十二五”實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的政策選擇》，《上海經(jīng)濟研究》2011年第12期，第88-100頁。。廖樸(2016)將基本養(yǎng)老保險制度引入居民生命周期模型，模擬結(jié)果表明，基本養(yǎng)老保險個人賬戶的貶值減損了居民養(yǎng)老福利(9)廖樸：《中國基本養(yǎng)老保險制度是否會提高參保居民的福利》，《世界經(jīng)濟》2016年第11期，第147-171頁。。保險精算學(xué)學(xué)者通過精算說明目前我國養(yǎng)老保險基金的收支困境，并且從統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶、現(xiàn)收現(xiàn)付與累計制等不同方面進行精算，主張防止個人賬戶空賬運行(10)楊長漢：《中國養(yǎng)老金:隱性缺口與顯性結(jié)余》，《地方財政研究》2018年第5期，第4-10頁。(11)裴育、史夢昱：《養(yǎng)老保障支出增長與財政可持續(xù)——以江蘇為例》，《地方財政研究》2019年第6期，第4-12頁。。

(四)基于社會養(yǎng)老保險屬性與調(diào)整規(guī)則視角

楊復(fù)衛(wèi)(2017)認(rèn)為，信托投資與基本養(yǎng)老保險基金保值增值的訴求具有高度的契合性，將社會養(yǎng)老保險通過信托關(guān)系加以調(diào)整，能夠提高養(yǎng)老金投資管理效率，緩解財政壓力。應(yīng)當(dāng)完善相關(guān)立法，設(shè)計具體運行方案(12)楊復(fù)衛(wèi)：《基本養(yǎng)老保險基金信托的證成與運行保障》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2017年第3期，第85-92頁。。彭曉娟(2017)認(rèn)為，養(yǎng)老金信托屬于養(yǎng)老金融信托中的子概念，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮信托支持養(yǎng)老的優(yōu)勢，降低受托人門檻，多元化信托財產(chǎn)來源，提高養(yǎng)老金信托等信托支持養(yǎng)老模式的普適性(13)彭曉娟：《老齡化挑戰(zhàn)下養(yǎng)老信托優(yōu)勢和發(fā)展對策研究》，《西南金融》2017年第4期，第8-12頁。。尹迪(2018)指出，我國基本養(yǎng)老金信托屬于兼具自益性與他益性的公益信托，該類信托包含社會保險法律關(guān)系與信托法律關(guān)系，應(yīng)當(dāng)適用信托與社會保險等法律規(guī)范進行調(diào)整(14)尹迪：《我國基本養(yǎng)老金“入市”的風(fēng)險及法律應(yīng)對》，《法學(xué)》2018年第2期，第73-85頁。。

現(xiàn)有文獻(xiàn)從不同角度論證基本養(yǎng)老保險問題，即管理模式缺乏“市場化”，實施效果存在差異性，財務(wù)運行與收支的不穩(wěn)定性以及法律屬性與調(diào)整規(guī)范爭議，但是，文獻(xiàn)中的解決措施較為抽象、宏觀。筆者嘗試結(jié)合既有研究成果與最新改革措施，借鑒域外經(jīng)驗，對我國養(yǎng)老金信托制度建設(shè)提出建議，對社會養(yǎng)老保險改革問題進行更為清晰、具體的回應(yīng)。

二、社會養(yǎng)老保險的主要問題及現(xiàn)有改革措施

(一)社會養(yǎng)老保險的主要問題

我國社會基本養(yǎng)老保險的問題可以總結(jié)為三個主要方面：第一，人口老齡化導(dǎo)致的老少結(jié)構(gòu)倒置問題，給傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險管理模式帶來償付風(fēng)險；第二，為了解決償付風(fēng)險問題，社會養(yǎng)老保險制度停止現(xiàn)收現(xiàn)付制與統(tǒng)賬制，進行了累積制與分賬制改革，但地方政府對個人名義賬戶中的資金肆意挪用以及空賬化運行，大大限制了改革成效；第三，受制于有限的融資領(lǐng)域，社保養(yǎng)老金面臨著較大的增值保值壓力。

(二)社會養(yǎng)老保險的現(xiàn)有改革措施

為了解決上述問題，國家出臺了一系列具體規(guī)范文件對養(yǎng)老金制度進行改革。

《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》(2015)規(guī)定，由基本養(yǎng)老金投資管理委員會負(fù)責(zé)資產(chǎn)維護與管理，制約地方政府肆意挪用或不當(dāng)干預(yù)，同時希望擴大養(yǎng)老金的投資范圍彌補缺口。《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》(2016)等多個文件，希望通過多種途徑豐富養(yǎng)老資金來源，加快建設(shè)市場化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》(2018)，在現(xiàn)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，建立中央調(diào)劑基金，對各省份養(yǎng)老保險基金進行適度調(diào)劑，確保基本養(yǎng)老金按時足額發(fā)放。人力資源社會保障部辦公廳《關(guān)于加強養(yǎng)老金產(chǎn)品管理有關(guān)問題的通知》(2019)希望拓寬企業(yè)年金基金的投融資渠道，緩解養(yǎng)老保險基金壓力。上述政策舉措在一定程度上吸納了學(xué)者所提出的建議。

歸納起來，社會養(yǎng)老保險的改革思路是：規(guī)范基本養(yǎng)老基金的運行，拓寬養(yǎng)老基金的投資渠道，在省級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上建立中央調(diào)劑基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。此外，通過發(fā)展企業(yè)年金基金、住房反向抵押制度，緩解我國基本養(yǎng)老基金的財政壓力，促使養(yǎng)老資金來源多元化，扶持建立市場化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。

三、我國社會養(yǎng)老保險改革的局限及信托法解決路徑

雖然上述改革措施在一定程度上緩解了養(yǎng)老壓力，但仍存在一些問題亟待解決。首先，基本養(yǎng)老金個人賬戶被挪用填補統(tǒng)籌賬戶或地方財政的情況時有發(fā)生，即未能在制度構(gòu)造層面解決該管理委員會的獨立性問題。在《2018年全國社會保障基金理事會基本養(yǎng)老保險基金受托運營年度報告》以及《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》中，雖然規(guī)定了基本養(yǎng)老金獨立于基金管理委員會與投資管理機構(gòu)自有資金，且不得挪用，但是上述主體事實上仍然由政府領(lǐng)導(dǎo)，在法律意義上尚未完全與行政機關(guān)剝離，同時在上述文件中也并未配套以政府違規(guī)挪用的法律責(zé)任。其次，職工個人賬戶中資金是職工委托或信托給政府進行管理，但是其基于目前制度設(shè)計，無法對自有資金投資進行監(jiān)督或決議。比如，不同職工作為投資者會體現(xiàn)出不同的風(fēng)險偏好，而政府下設(shè)的基金管理委員會的基本投資范圍與方式，顯然無法適應(yīng)不同的風(fēng)險偏好，這就會影響?zhàn)B老基金的運行效果。最后，養(yǎng)老基金投融資收益仍然較低且存在波動。2018年全年養(yǎng)老保險基金投資收益率是2.56%左右，低于2017年的5.23%(15)《2017年全國社會保障基金理事會基本養(yǎng)老保險基金受托運營年度報告》，2018-11-26，www.ssf.gov.cn/yljjtzgl/201811/t20181126_7483.html。(16)《2018年全國社會保障基金理事會基本養(yǎng)老保險基金受托運營年度報告》，2019-08-20，http://www.ssf.gov.cn/yljjtzgl/201908/t20190819_7682.html。。在養(yǎng)老保險改革后，我國對養(yǎng)老金的安全保障比較充分，比如各省統(tǒng)籌賬戶保障、中央調(diào)劑基金保障、個人賬戶中央補助資金補貼以及投資風(fēng)險準(zhǔn)備金保障等，由國家財政作為后盾，此外還有對投資范圍與比例的限制。反觀基金投資收益方面的改革效果卻并不理想，并未做到資金安全與投資收益間的平衡。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)通過構(gòu)建養(yǎng)老金信托制度解決上述問題。當(dāng)下，市場化金融產(chǎn)品種類繁多、交易活躍，管理者對市場的監(jiān)管更加靈活有效，法律法規(guī)日益健全。在這種市場環(huán)境下，養(yǎng)老保險金的管理與投資應(yīng)當(dāng)積極融入資本市場，提高投資收益率，在新時期賦予其市場化的功能定位。而通過信托法路徑對社會養(yǎng)老保險制度進行調(diào)整與改造，是使養(yǎng)老金的管理、運用、投資與處分等行為更加適應(yīng)市場環(huán)境的頂層設(shè)計方案。

四、養(yǎng)老金信托制度探析與規(guī)則構(gòu)建

(一)養(yǎng)老金信托制度的概念與特點

養(yǎng)老金信托是養(yǎng)老信托的下位概念(17)王玉國：《養(yǎng)老信托與養(yǎng)老市場發(fā)展》，《中國金融》2014年第12期，第53-54頁。，是指職工作為委托人將養(yǎng)老保險個人賬戶部分交由受托人進行管理，在退休后享受個人賬戶本金與投資收益以支持養(yǎng)老的制度。養(yǎng)老金信托屬于自益信托，即職工作為信托關(guān)系中的委托人與受益人；養(yǎng)老金信托屬于資金信托，即信托財產(chǎn)為個人賬戶中的資金；養(yǎng)老金信托屬于積極信托，即信托受托人負(fù)有積極管理信托財產(chǎn)的義務(wù)。養(yǎng)老信托還包括養(yǎng)老資產(chǎn)信托等。需要指出的是，該信托不屬于營業(yè)信托，兩者在受托人管理行為上都是進行資產(chǎn)管理與投資，但前者還具有服務(wù)于養(yǎng)老的公益屬性，難以為單純之投資目的所包含(18)楊復(fù)衛(wèi)：《基本養(yǎng)老保險基金信托的證成與運行保障》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2017年第3期，第85-92頁。。

養(yǎng)老金信托的一大特點是，信托財產(chǎn)獨立于委托人、受托人與受益人的財產(chǎn)，僅僅服務(wù)于信托目的，這是信托財產(chǎn)獨立性規(guī)則在養(yǎng)老金領(lǐng)域的體現(xiàn)。通過這種財產(chǎn)的獨立性，既可有效地保障信托目的的實現(xiàn)，又能保證養(yǎng)老金不被地方政府干預(yù)與挪用，極大地保障前述養(yǎng)老保險分賬制改革的效果。

養(yǎng)老金信托的受托人應(yīng)具有良好的財務(wù)管理能力與豐富的市場投資經(jīng)驗。結(jié)合目前的社會養(yǎng)老保險改革，養(yǎng)老保險基金管理委員會作為受托人，應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)《信托法》第三十六條之審慎管理義務(wù)，以及第二十九條之分賬管理義務(wù)。通過信托制度中受托人義務(wù)與責(zé)任的若干規(guī)定，可以防止個人賬戶的空賬化運行，接受社會監(jiān)督。此外，受托人豐富的市場投資經(jīng)驗?zāi)茉诒ＷC信托投資獲得穩(wěn)健的投資收益，根據(jù)市場情況動態(tài)調(diào)整投資策略規(guī)避風(fēng)險，實現(xiàn)財產(chǎn)增值保值目的(19)尹迪：《基本養(yǎng)老金信托投資法律制度研究》，中南財經(jīng)政法大學(xué)2018年博士學(xué)位論文，第95頁。。

(二)國外養(yǎng)老金信托實踐與主要問題

在國外養(yǎng)老金信托實踐中，英國、美國和智利較為典型。在歐洲中世紀(jì)國王與教會的權(quán)力之爭中，英國古老的衡平規(guī)則孕育了信托制度。英國養(yǎng)老金信托制度經(jīng)過長期的發(fā)展，由衡平法院確立了一系列判例與規(guī)則，成為各國養(yǎng)老金信托制度的藍(lán)本。美國的養(yǎng)老金信托種類繁多、非常繁榮，其信托項下資產(chǎn)也成為金融資本市場中不可或缺的一部分，聯(lián)邦政府運用信托制度對社會保障類基金進行投資管理的相關(guān)制度較為成熟。智利作為養(yǎng)老金信托的后發(fā)國家，選擇了一種異于英美的高度市場化路徑，經(jīng)過30余年的實踐，取得了顯著的成效，為南美各國所效仿。

1.英國養(yǎng)老金信托的衡平規(guī)則與積累性轉(zhuǎn)變。英國的養(yǎng)老金信托制度較為成熟，并伴隨著社會發(fā)展形成了諸多特殊規(guī)則。英國的養(yǎng)老金信托分為三類：政府養(yǎng)老金計劃、個人養(yǎng)老金投資與職業(yè)養(yǎng)老金計劃。其中，職業(yè)養(yǎng)老金計劃最為成熟，與我國現(xiàn)有的社會養(yǎng)老保險模式最具契合性。英國職業(yè)養(yǎng)老金計劃經(jīng)過了收入關(guān)聯(lián)模式與貨幣購買模式兩個發(fā)展階段。前者是指按照職工退休時工資水平與工作年限計算養(yǎng)老金，職工按月繳納工資5%入托，其余部分由企業(yè)繳納，依據(jù)英國《養(yǎng)老金法》，企業(yè)繳納的部分要使養(yǎng)老金信托足以支付目前已經(jīng)發(fā)生的養(yǎng)老金債務(wù)。后者是企業(yè)與職工繳納分?jǐn)偪畲嫒雮€人賬戶，通過信托方式進行管理，職工退休后能取得的養(yǎng)老金取決于信托投資收益。晚近，貨幣購買模式成為主流(20)何寶玉：《信托法原理與判例》，中國法制出版社2013年版，第324頁。。實際上，貨幣購買模式與我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險相似，具有積累性特點。此外，英國《養(yǎng)老金信托法》還明確養(yǎng)老資金的投資范圍與限額、養(yǎng)老金權(quán)益轉(zhuǎn)移的條件、養(yǎng)老金信托法定最低資金要求以及養(yǎng)老金保護基金。上述法規(guī)在化解養(yǎng)老金投資風(fēng)險、保障受益人權(quán)益的同時，還將受益人的年齡、身體狀況以及婚姻與子女狀況等因素納入信托受益權(quán)分配條件。

2.美國養(yǎng)老金信托呈多樣化發(fā)展態(tài)勢。1974年美國出臺的《雇員退休收入保障法案》確立了養(yǎng)老金強制信托，即養(yǎng)老基金應(yīng)當(dāng)通過信托的方式管理。美國的養(yǎng)老金信托可分為聯(lián)邦政府養(yǎng)老金信托計劃(即聯(lián)邦老年和病殘保險信托基金)、州政府養(yǎng)老金信托計劃以及私人養(yǎng)老金信托。前者是以國家基本養(yǎng)老保險基金為資金來源的信托產(chǎn)品，即通過對社保基金的集中管理，根據(jù)個人收入的特定比例扣繳后全額進入社會保障和醫(yī)療保險信托基金，由聯(lián)邦政府進行統(tǒng)一管理和運作，由其下設(shè)的信托理事會監(jiān)管。后兩者資金分別來源于各州政府和私人。在信托投資范圍方面，前者較為嚴(yán)格，主要投資于政府發(fā)行的國債。后兩者可以進行股權(quán)、證券以及特定資產(chǎn)等多樣化投資方式。三者的投資風(fēng)險配比呈現(xiàn)互補態(tài)勢。在信托受托人方面，前者由聯(lián)邦政府作為受托人，后兩者由州政府、社會組織等作為受托人。需要指出的是，聯(lián)邦政府除了作為養(yǎng)老金信托的受托人外，還作為其他三支國家社會保障信托的受托人(即傷殘保險信托基金、醫(yī)療保險信托基金與醫(yī)療照顧信托基金)，而信托理事會隸屬于聯(lián)邦政府社會保障局，其監(jiān)督效果有限，這導(dǎo)致了不同信托間的拆借風(fēng)險。上述三類信托總計持有的養(yǎng)老金資產(chǎn)已經(jīng)成為美國資本投資市場不可或缺的資金來源(21)劉海寧：《美國養(yǎng)老金制度改革——權(quán)變而非顛覆》，《老齡科學(xué)研究》2016年第2期，第69-80頁。。晚近，其市場中私人養(yǎng)老金信托的體量日益增加，美國養(yǎng)老金信托呈現(xiàn)“私有化”傾向(22)楊東、《美國、日本和瑞典的公共養(yǎng)老金一體化改革比較研究——基于不同福利因素綜合作用的分析》，《中國行政管理》2017年第7期，第148-152頁。。

3.智利養(yǎng)老金信托高度市場化路徑選擇。智利的養(yǎng)老金信托是一種高度市場化的運作模式，即政府完全將養(yǎng)老金的投資管理事項交由市場主體，通過市場主體間的競爭提高養(yǎng)老金的投資收益。具體而言，智利的社會養(yǎng)老金主要由個人繳費，并由養(yǎng)老保險基金管理公司作為信托受托人進行管理，在政府規(guī)定的范圍內(nèi)進行投資。政府不干預(yù)其具體信托管理行為，只進行業(yè)務(wù)合規(guī)審查與指導(dǎo)。晚近，智利政府在信托投資范圍方面的規(guī)定愈發(fā)寬松(23)鄭則鵬、鄧慧博：《養(yǎng)老信托業(yè)務(wù)的國際比較研究》，《湖北社會科學(xué)》2012年第10期，第70-72頁。。

從后發(fā)國家的經(jīng)驗看，通過信托路徑對養(yǎng)老金改革進行調(diào)整也是可行的路徑。尼日利亞作為信托制度的后發(fā)國家，通過了《養(yǎng)老金改革法案》，規(guī)定將國家養(yǎng)老金通過信托形式進行市場化投資，目前這一改革取得了巨大的成功(24)Larry O C, Pension Trust Investment in Nigeria-celebrating the Sea Change Wrought by the Pension Reform Act, Annual Survey of International & Comparative Law, 2016,No.1,pp.118-148.。

總之，國外養(yǎng)老金信托的實施效果比較理想，既能實現(xiàn)養(yǎng)老金的增值保值，又能穩(wěn)定地支持養(yǎng)老事業(yè)。因此，域外良好的實施規(guī)則值得借鑒，比如投資范圍與限額規(guī)則等。當(dāng)然，域外養(yǎng)老金信托所暴露的問題也值得注意。美國的社會保障基金之間長久以來存在互相拆借、挪用的行為，2016年發(fā)生的拆借與挪用行為導(dǎo)致社保殘疾信托基金等其他社保類信托基金入不敷出(25)Solomon D F, Save the Social Security Disability Trust Fund! And Reduce SSI Exposure to the General Fund, Journal of the National Association of Administrative Law Judiciary, 2016,No.1,pp.161-233.。智利養(yǎng)老金信托高度市場化的做法，特別是極其寬松的信托投資范圍，是否與我國金融資本市場環(huán)境以及金融監(jiān)管能力相適應(yīng)，值得思考。

(三)我國養(yǎng)老金信托構(gòu)建模式選擇

在借鑒上述國家實踐經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，我國養(yǎng)老金信托模式的選擇應(yīng)契合我國的基本國情。一是要平衡企業(yè)負(fù)擔(dān)與職工養(yǎng)老需求；二是要兼顧養(yǎng)老金信托的穩(wěn)定性與信托投資的營利性；三是要注重受托人的投資經(jīng)驗與資產(chǎn)管理能力，同時保障委托人以及社會公眾的知情監(jiān)督權(quán)；四是要在發(fā)揮信托制度優(yōu)勢的同時，維護社會生活的公序良俗。具體來說，需要建立的規(guī)則主要在于信托財產(chǎn)的構(gòu)成、信托財產(chǎn)的投資與管理、信托事項披露以及信托受益權(quán)分配四個方面。有關(guān)養(yǎng)老金信托其他方面的一般性問題應(yīng)參照《信托法》規(guī)定，囿于篇幅，此處僅就特殊性規(guī)則進行討論。

1.養(yǎng)老金信托之信托財產(chǎn)。在信托財產(chǎn)的構(gòu)成方面，應(yīng)當(dāng)以職工個人賬戶資金為主，以企業(yè)額外繳納的部分為補充。在信托財產(chǎn)發(fā)生重大償付風(fēng)險時，應(yīng)當(dāng)允許通過本地區(qū)的統(tǒng)籌賬戶資金進行補充，而不是通過企業(yè)承擔(dān)補充責(zé)任的方式進行。當(dāng)然，在制定統(tǒng)籌賬戶進行資金拆借的適用條件時，比如當(dāng)信托財產(chǎn)在未來三個月內(nèi)不足以向現(xiàn)有與將有受益人進行養(yǎng)老受益權(quán)分配的情況下，受托人可以進行差額補足，但應(yīng)當(dāng)在該信托恢復(fù)償付能力后一定期間內(nèi)充實統(tǒng)籌賬戶資金。如果某地區(qū)養(yǎng)老金信托頻頻發(fā)生拆借情形，政府應(yīng)當(dāng)對該信托產(chǎn)品進行強制托管并審查該受托人的義務(wù)履行情況。對于不稱職的受托人，應(yīng)當(dāng)減少其信托管理費并要求其承擔(dān)損害賠償責(zé)任。

2.養(yǎng)老金信托之受托人義務(wù)與責(zé)任。在信托財產(chǎn)的管理與運用方面，具備上述資產(chǎn)管理與投資能力的養(yǎng)老保險基金管理委員會原則上親自管理，這是《信托法》受托人親自管理義務(wù)的當(dāng)然要求。不過，缺乏相關(guān)能力的委員會也可以委托信托公司等專業(yè)化受托人進行管理，并與其連帶承擔(dān)受托人責(zé)任。我國養(yǎng)老金的外部風(fēng)險規(guī)避機制較為完善，如上文所述的中央級與省級統(tǒng)籌基金等能夠從多層次保障資金安全，實際效果類似于上文所述的美國養(yǎng)老金互補的投資風(fēng)險配比，這使受托人能夠運用風(fēng)險相對較高的投資方式。實際上，筆者這種觀點也符合目前市場監(jiān)管者對此類信托資金的態(tài)度。2020年5月，《信托公司資金信托管理暫行辦法(征求意見稿)》允許各種類型的養(yǎng)老基金進入集合資金信托，同時允許信托等其他資管產(chǎn)品在審慎穿透識別風(fēng)險的前提下加入集合資金信托，這實際上為信托留下了廣闊的投資空間。雖然我國養(yǎng)老金外部風(fēng)險規(guī)避機制較為完善，但是同樣應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的信托內(nèi)部風(fēng)險規(guī)避機制。除了應(yīng)當(dāng)遵守《信托公司資金信托管理暫行辦法(征求意見稿)》中確定的涉集合資金信托的投資限制外，養(yǎng)老金信托還應(yīng)當(dāng)借鑒英國等域外經(jīng)驗，通過投資范圍與限額、最低資金要求等方式規(guī)避風(fēng)險。例如，規(guī)定養(yǎng)老金信托投資非標(biāo)債權(quán)的比例限制等。

3.養(yǎng)老金信托事項管理與披露。在信托事項披露方面，原則上應(yīng)當(dāng)通過線上方式公布，特別是應(yīng)當(dāng)公布信托委托人即職工的個人賬戶信息與狀態(tài)，保障委托人對信托的監(jiān)督權(quán)(26)胡津明：《我國養(yǎng)老信托制度構(gòu)建研究》，上海師范大學(xué)2019年碩士學(xué)位論文，第40頁。。如果發(fā)現(xiàn)個人賬戶項下資金正在或?qū)⒁獏⑴c高風(fēng)險投資，可以通過線上系統(tǒng)要求受托人變更管理方法，受托人可以通過各委托人所反饋的信息進行數(shù)據(jù)分析，以此集中相似風(fēng)險偏好的資金并統(tǒng)一投資。

4.養(yǎng)老金信托受益權(quán)分配規(guī)則。在受益權(quán)分配方面，可以借鑒英國養(yǎng)老金信托規(guī)則，在特定情形下結(jié)合受益人年齡、婚姻狀況等條件，將與受益人具有身份關(guān)系的人納入信托受益權(quán)分配范圍。比如，英國法院在判例中予以明確，當(dāng)夫妻離婚時，基于一方在婚姻期間對另一方的照顧，實際上對另一方的工作作出了貢獻(xiàn)，如果此時雙方離婚會使一方陷入生活拮據(jù)的境地，則有權(quán)向法院主張取得另一方養(yǎng)老基金受益權(quán)的份額。這一分配方式與法理淵源被《1999年福利改革與養(yǎng)老金法》予以確認(rèn)，自此以法律規(guī)則的形式確定下來(27)何寶玉：《信托法原理與判例》，中國法制出版社2013年版，第408頁。。實際上，該規(guī)則是從衡平法層面維護與保障信托受益權(quán)分配的實質(zhì)公平性。雖然我國作為大陸法國家秉承嚴(yán)格的物權(quán)法定、一物一權(quán)原則，但是可以把公序良俗原則作為法律依據(jù)，通過訴訟形式對受益人養(yǎng)老金的受益權(quán)分配模式進行調(diào)整，對于亟須幫扶的受益人家庭成員予以側(cè)重保護。

總之，在我國養(yǎng)老金信托模式構(gòu)建過程中，應(yīng)當(dāng)以原則為指導(dǎo)，以信托法原理為依托，借鑒域外法成功經(jīng)驗，因地制宜，從信托財產(chǎn)的構(gòu)成、信托財產(chǎn)的管理運用、信托事項的披露以及信托受益權(quán)的分配四個主要方面，構(gòu)建我國養(yǎng)老金信托制度。

五、總結(jié)與展望

我國社會保障養(yǎng)老制度改革已取得一定成效，但仍有一些問題尚待解決。在金融市場日趨繁榮的時代背景下，政府應(yīng)當(dāng)通過信托路徑對社保養(yǎng)老基金進行調(diào)整，建立養(yǎng)老金信托制度。通過信托財產(chǎn)的獨立性理論，解決養(yǎng)老金管理委員會的獨立性問題，防止基金的挪用與空賬運行。通過制定受托人就信托事項的披露制度，解決職工對個人賬戶的監(jiān)督問題，在此基礎(chǔ)上結(jié)合線上反饋數(shù)據(jù)的分析，滿足不同投資者的風(fēng)險偏好。通過制定受托人資格與審慎義務(wù)等信托規(guī)則，維護信托管理的穩(wěn)定性，在放開信托資金的高風(fēng)險類投資范圍的同時，輔之以內(nèi)外部風(fēng)險規(guī)避規(guī)則進行平衡。

信托作為一種古老的資產(chǎn)管理手段，在新時期仍然蘊含著巨大的活力。面對日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的頂層設(shè)計。在通過信托對社會養(yǎng)老保險制度進行結(jié)構(gòu)優(yōu)化的同時，注重通過信托模式發(fā)展市場化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。通過建立以房養(yǎng)老信托、養(yǎng)老消費信托以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)支持信托等多種金融產(chǎn)品，助力政策性與市場化多重路徑發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。