大中型水電工程建設征地有關稅費及未利用地補償標準探討

周 清，郭磊磊

(中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司，浙江 杭州 311122)

0 引 言

隨著大中型水電工程建設的大力推進，水電工程移民安置規模及實施任務逐步加大，實施過程中政策與社會經濟發展不協調、界河電站涉及的有關稅費及未利用地補償標準差異等矛盾日益突出。為順利推進大中型水電工程移民安置工作，有效應對界河電站有關稅費及未利用地補償標準差異難題，有必要對大中型水電工程建設征地補償有關稅費及補償標準進行研究。

通過對國家、四川、云南水電資源大省的水電工程建設征地補償和移民安置政策進行分析，結合大中型水電開發建設征地移民安置工作實際，提出大中型水電工程耕地占用稅、耕地開墾費等有關稅費繳納和征(占)用未利用地等有關補償標準實施政策建議，以促進大中型水電工程移民安置工作的順利開展。

1 水電工程建設征地有關稅費及未利用地補償標準

1.1 有關稅費

1.1.1耕地占用稅

(1)政策法規。國家層面的政策法規主要包括《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》(國務院令第511號)、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例實施細則》(財政部、國家稅務總局令[2008]第49號)等。地方層面的政策法規主要包括各省、自治區、直轄市出臺的有關耕地占用稅的具體實施辦法。

(2)出臺背景。國務院于1987年頒布了《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，在全國開始征收耕地占用稅。實施之初，通過稅收調節土地資源開發利用的作用十分顯著。但隨著我國經濟高速發展，耕地占用稅在用地成本中所占比例越來越低，征收范圍也相對偏窄，耕地占用稅保護耕地的作用日益弱化，調節職能的發揮受到了制約。為實施最嚴格的耕地保護制度，用稅收政策嚴格保護耕地，國務院于2007年12月1日頒布了新的《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》，并于2008年1月1日起開始正式實施。修訂的條例主要有以下幾個方面的修改：①提高了耕地占用稅稅額標準。考慮到物價和地價上漲的原因，將原條例規定的稅額標準提高了4倍左右，并根據人均耕地面積和經濟發展情況制定了各省(區、市)每平方米平均稅額。②調整耕地占用稅減免稅項目。③明確了耕地占用稅征稅范圍。根據修訂后的條例，其征稅范圍涵蓋了農用地的全部地類，還包括一些未利用地。

(3)基本定義。耕地占用稅是國家為合理利用土地資源，加強土地管理，保護耕地，對單位或個人占用耕地建房或從事非農業生產建設的行為征收的一種稅。

(4)適用范圍。納稅人為建房或從事其他非農業建設而占用的國家所有和集體所有的耕地均需繳納耕地占用稅。同時，為建房或從事其他非農業建設占用的園地、林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地也屬于耕地占用稅的適用范圍。

(5)繳費標準。各省、自治區、直轄市耕地占用稅的平均稅額為12.5～45元/m2，縣級行政區域的適用稅額，按照各省、自治區、直轄市人民政府的規定執行。

1.1.2耕地開墾費

(1)政策法規。國家層面的政策法規主要包括《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(國務院令第256號)等。地方層面的政策法規主要包括各省、自治區、直轄市出臺的有關土地管理法的實施辦法及耕地開墾費征收辦法。

(2)出臺背景。1996年6月19日，時任國家土地管理局局長鄒玉川在全國土地管理廳局長會議上正式提出了實現耕地總量動態平衡和建立耕地損失補償制度。1998年修訂后的《中華人民共和國土地管理法》中明確提出國家實行占用耕地補償制度。1999年2月4日原國土資源部發布的《關于切實做好耕地占補平衡工作的通知》(國土資發〔1999〕39號)明確提出了耕地占補平衡的概念，耕地占補平衡策略開始在全國各地實施。根據《中華人民共和國土地管理法》，若在本行政區域內無耕地后備資源可開發整理，則可按規定繳納耕地開墾費，由所屬的省、自治區、直轄市人民政府負責在本行政區域內統籌安排開發整理補充耕地。

(3)基本定義。耕地開墾費與耕地占補平衡政策緊密相關。非農業建設經批準占用耕地的，按照占多少、墾多少的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。

(4)適用范圍。非農業建設經批準占用耕地的，占用耕地的單位如果沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求均需繳納耕地開墾費。

(5)繳費標準。各省、自治區、直轄市關于耕地開墾費的繳納標準不同。根據《關于水利水電工程建設用地有關問題的通知》(國土資發〔2001〕355號)的有關規定：“壩區、移民遷建和專項設施遷建占用耕地，按各省、自治區、直轄市人民政府規定的耕地開墾費下限標準全額收取；以發電效益為主的工程庫區淹沒耕地，可按各省、自治區、直轄市人民政府規定的耕地開墾費下限標準的80%收取；以防洪、供水(含灌溉)效益為主的工程庫區淹沒耕地，可按各省、自治區、直轄市人民政府規定的耕地開墾費下限標準的70%收取”。

1.2 未利用地補償標準

(1)政策法規。國家層面的政策法規主要包括《中華人民共和國土地管理法》、《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)等。

(2)基本定義。按照《中華人民共和國土地管理法》，土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。根據GB/T 21010—2017《土地利用現狀分類》，未利用地包括《土地利用現狀分類》中的其他草地、河流水面、水庫水面、沿海灘涂、內陸灘涂、冰川及永久積雪、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸地等。根據大中型水電工程建設征地影響土地類型的特點，本文未利用地主要包括其他草地、河流水面、水庫水面、內陸灘涂、沙地和裸地。

(3)繳費標準。依照《中華人民共和國土地管理法》的規定，征用其他土地的土地補償費和安置補助費也應當給予補償，具體的標準由各省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費標準規定。一般應按照被征用土地的平均年產值乘倍數的辦法計算。同時，《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第679號)規定，使用未確定給單位或個人使用的國有未利用地，不予補償。

2 四川省和云南省政策及差異

2.1 有關稅費

2.1.1耕地占用稅

(1)四川省。根據《四川省耕地占用稅實施辦法》(川府發〔2008〕27號)，四川省各市(州)耕地占用稅的平均稅額為15～33元/m2。

(2)云南省。根據《云南省耕地占用稅實施辦法》(云南省政府第149號令)規定：“大型水電站工程建設占用耕地，按照每平方米24元的適用稅額征收耕地占用稅；其他水利水電工程建設占用耕地，按照每平方米20元的適用稅額征收耕地占用稅，當地適用稅額低于每平方米20元的，按照當地適用稅額征收耕地占用稅”。

2.1.2耕地開墾費

(1)四川省。《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》(2012年7月27日四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第31次會議《關于修改部分地方性法規的決定》第4次修正)關于耕地開墾費的有關規定：“耕地開墾費為征用該耕地的土地補償費、安置補助費之和的1～2倍”。

(2)云南省。《云南省耕地開墾費和土地復墾費征收使用辦法》(云政辦發〔2009〕34號)關于土地開墾費的有關規定：“耕地開墾費征收額度依據被占耕地所在區域平均綜合年產值標準的6～8倍及被占耕地的質量狀況等因素確定”。

根據四川、云南兩省出臺的相關實施辦法，耕地開墾費均以耕地年產值為基礎乘以規定的倍數確定。但四川省的耕地開墾費為土地補償費、安置補助費之和的1～2倍，按照《關于水利水電工程建設用地有關問題的通知》要求取下限為1倍，即為耕地年產值的16倍(被征地集體經濟組織人均耕地0.067 hm2以上)，大于云南省耕地開墾費平均綜合年產值的6～8倍。

2.2 未利用地補償標準

(1)四川省。《四川省〈中華人民共和國土地管理法〉實施辦法》(2012年修正本)規定：“征用其他土地的土地補償費，按征用耕地的土地補償費的一半計算；征用其他土地的安置補助費，按征用耕地安置補助費的一半計算。”

(2)云南省。《云南省人民政府關于貫徹落實國務院大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例的實施意見》(云政發〔2008〕24號)規定：“征收未利用地土地的補償費、安置補助費標準按照該項目占用旱地補償費、安置補助費標準的1/2執行”。

因此，四川、云南兩省征收其他草地、河流水面、水庫水面、內陸灘涂、沙地和裸地等未利用地的補償補助費按照征收耕地補償補助費的一半計算。其中，國有未利用地不予補償。

3 有關建議

3.1 計稅稅率中考慮耕地質量因素

耕地占補平衡政策是為了保持國家耕地總面積不減少，保持耕地總數量。但在實施過程中，大中型水電工程淹沒的耕地大多數是河谷下部較為平坦的良田，新開墾的耕地相較于原有耕地質量較差，無法與原有耕地的生產能力相比，數量上的占補平衡因為耕地質量的差異無法達到生產能力的占補平衡，實施的效果也會大打折扣。此外，位于界河的水電工程，因為兩省(自治區、直轄市)計稅標準不同，耕地占用稅和耕地開墾費差異較大。

耕地作為資源，最根本、不可替代的價值是生產糧食、保障國家糧食安全。耕地質量是除數量外耕地的重要稟賦特征，也是決定耕地生產能力高低的關鍵因素。因此，耕地質量應成為耕地占用稅和耕地開墾費計稅稅率的重要依據。

2009年12月，國土資源部發布了《中國耕地質量等級調查與評定》。根據自然條件、耕作制度、基礎設施、農業生產技術及投入等因素綜合調查與評定，我國耕地被評定為15個等別，1等耕地質量最好，15等最差，全面摸清了我國耕地質量等級與分布狀況，實現了全國耕地質量等級的統一可比，為耕地質量因素納入稅率設定提供了準確、科學的數據基礎。

3.2 將耕地占用稅更名為農用地占用稅

現行的耕地開墾費的征稅范圍為非農業建設經批準占用的耕地，而耕地占用稅的征稅適用范圍除了占用的耕地，還包括園地、林地、牧草地、農田水利用地、養殖水面以及漁業水域灘涂等其他農用地。同時，非耕地類的其他農用地是耕地的后備資源。為合理利用土地資源，加強土地管理，建議耕地占用稅更名為農用地占用稅更加名副其實。

3.3 規范未利用地補償補助標準

依照《中華人民共和國土地管理法》的規定，征用其他土地的土地補償費和安置補助費也應當給予補償，具體標準由各省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費標準規定，一般按照被征用土地的平均年產值乘倍數的辦法計算，有一些很難計算平均年產值的，可以參照相似的土地確定具體的補償標準。其中，未利用地包含在其他土地中。

根據四川省、云南省關于其他土地的補償補助標準，征收其他草地、河流水面、水庫水面、內陸灘涂、沙地和裸地等未利用地的補償補助費按征收耕地補償補助費的一半計算。而《西藏自治區實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》明確規定：“征用未利用地，土地補償費標準為鄰近耕地前3年平均年產值的2倍”。由此可見，各省、自治區、直轄市關于未利用地的補償補助標準差異較大，特別是位于界河的大中型水電工程，如未利用地的補償標準差異過大，且補償按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行，易造成政策不平衡，影響工程的順利推進。因此，建議從更高層面協調并規范未利用地的補償補助標準。